海洋生态环境治理质量链演进及驱动机理：基于系统控制视角的分析框架

董艺翀 彭 勃

（浙江海洋大学 经济与管理学院,浙江 舟山 316022）

海洋生态环境治理是国家生态环境治理体系的重要组成部分，其治理成效不仅关乎海洋社会、生态价值的实现，更决定着海洋经济的高质量发展。[1]2018 年5 月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要加快建立健全以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系。2020 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，标志着推进生态环境治理体系和治理能力现代化成为中国经济社会发展中的重要战略选择。现阶段，国内关于中国海洋生态环境治理的研究主要集中于对海洋环境管理体制的变化[2]、海洋生态环境治理法治化探索[3]以及同其他沿海国家海洋环境管理体制的比较[4]等，而对于中国海洋生态环境治理体系、能力、效果协同演进及其背后驱动机理的质量链研究相对空白。因此，本文旨在构建基于系统控制视角的海洋生态环境治理质量链理论分析框架，系统梳理中国海洋生态环境治理逻辑与改革脉络，并探析质量链治理体系、治理能力及治理价值三要素的耦合协同驱动机理，打造海洋生态环境高质量治理长效机制。

一、系统控制视角：海洋生态环境治理质量链分析框架

在《现代汉语词典》中，治理呈现出两种不同的含义：一指“统治、管理”，二指“处理、整修”，这是中国语境中对治理的解读。在西方语境中，治理（governance）一词最初主要涉及航行中的控制和引导。而在政治学中，治理一般被认为是政府在特定范围内行使权威管理国家、社会和人民，即国家治理。[5]随着治理理论的传播与发展，这一术语逐渐呈现出多种含义，既可指对国家和社会事务管理权力的行使，亦可指公民参与这些事务的方式、作出决策的制度和程序安排。[6]海洋生态环境治理作为国家治理体系的一部分，是以海洋生态环境问题为对象，政府、涉海企业、公众及社会组织采取一系列实践活动维护海洋生态环境的过程。[7]

质量链这一概念涉及质量功能展开（Quality Function Deployment）、供应链及工序能力等一系列质量概念，而质量链管理则是将不同组织、要素共同实现质量过程作为目标，以质量流为重点关注对象，通过控制质量链条中的关键链节点，实现整体链条耦合协调发展的一种管理方法。[8]作为一个源于复杂经济社会的理论，质量链管理已在多个行业开展了广泛的应用研究，这在一定程度上论证了理论的有效性。[9]

早在古代，东、西方的哲学家就开始思考“整体与部分”的联系并初步形成系统思维。随着世界经济社会体制的不断变革，日益增长的复杂性问题不断推动着科学范式的转变。为突破既往科学研究的局限性，系统的观念作为一种认知范式在学界影响日益显著。[10]控制论于20 世纪40 年代兴起，美国数学家诺伯特·维纳以应用数学为基础，并结合通信工程、逻辑学、行为学等学科内容创立了这一综合性理论。1954 年钱学森出版了《工程控制论》，创造性地探索了系统中控制和通讯的一般规律。系统控制论是系统论和控制论理念和思维方法的集中反映，强调组成系统的各单元之间由于相互影响进一步形成先后次序或逻辑关系。控制系统包括主体、客体和媒体。主体是控制方，客体是受控方，媒体是联系主体和客体的信息指令传递渠道。

笔者在总结已有研究成果的基础上，将海洋生态环境治理视作整体，运用系统控制论建立集“治理体系输入、治理能力控制、治理效果输出”为一体的动态治理质量链。质量链治理体系、治理能力及治理效果等子系统之间存在着调控关系。治理体系是质量链的输入部分；服务现代化、管理现代化、科技现代化、风控现代化、执法现代化、监管现代化六个“海洋生态环境治理能力”行动路径是质量链的控制部分，服务现代化为管理现代化、科技现代化、风控现代化及执法现代化的平稳运行提供支撑，监管现代化是整个控制系统的反馈调节装置，对海洋生态环境治理全过程起到监督、评估、反馈和补偿控制的作用；海洋生态环境治理三重价值是质量链治理效果输出部分，各个部分之间相互配合、相互制衡形成健全的海洋生态环境动态治理闭环控制质量链，见图1。

图1 海洋生态环境治理质量链

对比现有研究，笔者将基于系统控制视角的“治理体系—治理能力—治理效果”质量链贯穿于海洋生态环境治理的全过程，既全面呈现治理过程中各要素之间的组合，又细致描绘质量链理论的要素协同，还深入刻画了质量链形成路径，分析质量链内在驱动与传导机理，构建起系统控制质量链分析框架，化解海洋生态环境治理过程中出现的速度与质量、效率与效益、政治与经济的问题及矛盾，旨在为破解海洋生态环境治理困局提供依据。

二、系统控制视角下海洋生态环境治理质量链演进

根据海洋生态环境治理质量链分析框架，梳理海洋生态环境治理体系、能力和价值演变历史以及内在特征与规律，本文认为海洋生态环境治理质量链总体上经历碎片管理、系统管理、区域治理、全面治理四个阶段，见表1。

表1 中国海洋环境治理质量链演进

（一）碎片管理阶段（1964—1979 年）

1.治理体系

1964 年7 月，国家海洋局（SOA）正式成立。1965 年3 月，国家海洋局设立3 个海洋行政管理派出机构：北海分局、东海分局以及南海分局，负责分属具体海域的相关管理工作。然而，改革开放前政府的海洋工作重心为国防服务，[11]海洋局的单位性质为事业机构，不具备海洋行政管理的职能，实际海洋生态环境管理工作多由陆上相关职能部门兼管，具有高度垄断化和职能化的特点。1973 年8 月，国务院召开第一次全国环境保护大会并发布《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。[12]次年，国务院针对当时海上溢油污染事故频发的现象，颁布《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》，对船舶、港口的油污染等进行控制。纵观这一阶段的法律法规，中央政府的注意力重心放在沿海水域和港口安全和清洁方面，政策规制主要为海洋生态环境基础管理内容，欠缺海洋生态环境刚性约束。综上，这一时期并未形成紧密、完整的海洋生态环境管理体制，海洋生态环境管理模式呈现出“分散性-职能化”的特征，见表2。

表2 碎片管理阶段相关法律法规

2.治理能力

随着国家海洋局的成立，相关职能部门开始切实履行海洋维权执法和行政执法两大职能，执法能力在这一时期得到展现。20 世纪70 年代，中国初步构建起海洋环境监测体系, 针对中国海域的环境开展监测与评估工作。1972 年，国家海洋局自南向北对中国沿海的环境污染展开调查，为后期海洋环境监测的开展夯实基础。总体来看，这一时期的中国政府初步具备海洋生态环境治理综合决策能力和政策执行能力，通过执法现代化、监管现代化驱动海洋生态环境治理工作。

3.治理效果

改革开放前海洋生态环境治理体系、治理能力建设处于萌芽期，海洋产业以捕捞、制盐、航运为主导，海洋经济体量较小。从系统控制的视角看，海洋国防安全是政府海洋管理的核心和质量链主要输入变量，海洋生态环境治理体系、治理能力建设尚未上升为国家战略；此时，海洋生态环境治理范围狭窄且被边缘化，但海洋生态环境压力不大，作为质量链输出端的海洋生态环境治理经济、社会及生态价值尚未体现。

（二）系统管理阶段（1980 —1999 年）

1.治理体系

1980 年，国家计委、国家科委、国家农委、军委总参谋部和国家海洋局等五部委针对中国海岸带和海涂资源开展综合调查工作，体现了中央政府的海洋综合管理意识。[2]1982 年《中华人民共和国海洋环境保护法》颁布，以该法为核心，国家相关部委对造成海洋环境污染的各领域制定一系列环境管理条例，如海洋石油勘探、船舶污染、陆源污染等，这些条例和法律法规一并构成了这一时期海洋环境保护的规范管理体系。[13]见表3。1988 年，国务院赋予国家海洋局海洋综合管理职责，海洋环境正式步入部门化管理阶段。[14]1995 年，中央规定近海海域及周边海岛、海岸的相关海洋管理事项由所属地方职能机构管理，明确中央和地方在海洋环境管理中的定位及从属关系，确立权力垂直分级延伸的管理制度。1998 年的机构改革中，国家海洋局正式归属新成立的国土资源部，海洋生态环境综合管理职能扩展为海洋保护、国际合作、海洋科研、海域使用、海洋发展及权益维护等六个方面。[15]1999 年，中国海监总队正式挂牌成立，依法对管辖海域进行监察。这一时期，海洋生态环境管理模式呈现出“专职型—部门化”的特征。

表3 系统管理阶段相关法律法规

2.治理能力

随着沿海各地方省市专司海洋环境管理机构的相继成立，海洋生态环境治理综合决策能力和政策执行能力得到进一步强化。1986 年1 月，国家海洋局与农牧渔业部协商决定，“中国海监”船舶、飞机配合“中国渔政”船进行海上渔政监督检查任务，海洋职能部门横向联动能力开始受到重视。1987 年1 月，海洋工作“七五”计划中强调“一网三系统”建设，进一步推动了全国海洋工作协调发展。1998 年8 月，渔政渔港监督管理局组织联合执法，六省二市渔业机构的29 艘渔政船对黄海、东海专属经济区海域进行巡查。总体来看，这一时期的治理能力行动路径体现在执法现代化、监管现代化及管理现代化。

3.治理效果

改革开放后沿海地区大力发展海洋经济，纷纷布局海洋船舶、海洋化工、临港电力等海洋产业，海洋资源开发、海洋经济增速同向同行。此时，无论是系统控制视角下的质量链输入端海洋生态环境治理体系，还是控制端的治理能力，建设力度均滞后于海洋资源开发、海洋经济发展速度，海洋生态环境治理仅以具有重要经济价值的海域保护为核心，治理效果残缺、单一。质量链输出端海洋生态环境治理经济、社会及生态价值开始显现但仍处于较低水平。

（三）区域治理阶段（2000—2012 年）

1.治理体系

2000 年7 月26 日，环渤海的辽宁省、山东省、河北省、天津市政府会同国家海洋局联合发表《渤海环境保护宣言》，海洋生态环境治理进入跨区域互动时期。另一方面，此时的中国海监、中国海事、中国渔政、边防海警和中国海关五部门同时具备海上执法权力并存在极大的职能交叉，导致各部门围绕利益相互博弈，形成“五龙治海”的治理格局。[16]这一时期，国家海洋局先后颁布《全国海洋经济发展规划纲要》、《国家海洋事业发展规划纲要》，提出五大用海原则。[17]海洋生态环境政策聚焦于海洋污染防治及生态保护两方面，法律法规主要涉及海洋专项专区的整治修复、保护区建设，同时生态文明建设开始起步。海洋生态环境治理模式呈现出“交叉型-区域化”的特征，见表4。

表4 区域治理阶段相关法律法规

2.治理能力

进入21 世纪后，海洋科技能力成为海洋生态环境治理的主力，这在海洋生态环境监测方面尤为明显。遥感、卫星搭配陆海站网的全方位立体监测系统成型，改变了长期以手工操作为主的监测手段，实现了海洋自然环境观测和海洋生态环境监测自动化的飞跃。同时，区域治理阶段的特征为多元主体多层、多域、多维、多样互动，借助互动来提升信任与共识，并以此为基础构造深层次有机协作系统。[18]不同政府之间在商议、探讨、构造治理共识性基本原则与拟定跨区域治理规划时，站在整体的层面对各方、各层、各域间的协同做出考量，最大限度地实现合理布局及有效链接，借助系统化架构来实现综合治理的目标，极大提升了政策执行能力和区域协调能力，提高了执法现代化、科技现代化、监管现代化及管理现代化水平。

3.治理效果

2000—2012 年，用海种类突破了原本的渔业、交通及盐业用海，以工矿、旅游娱乐、海洋工程、围海造陆等为代表的用海模式成为主流。[19]为此，财政部、国家海洋局先后制定《中华人民共和国海域使用管理法》和《无居民海岛使用金征收使用管理办法》，明确海域、海岛资源的有偿使用。此外，厦门、大连和宁波分别在2007 年、2011 年及2012 年发生了三次群众抵制PX 项目的事件，均获得政府正面回应。由此可见，这一时期海洋行政管理部门开始基于系统控制视角协同推进治理体系、治理能力建设，统筹考虑各主体的权益，优化配置各方资源，在一定程度上缓解了严峻的海洋生态环境治理形势，初步实现了海洋生态环境协调治理。作为质量链输出端的海洋生态环境治理的经济、社会及生态价值稳步增长。

（四）全面治理阶段（2013 年至今）

1.治理体系

党的十八大以后，中国生态文明建设进入新阶段，同时海洋生态问题愈发严峻。因此在公共治理当中，海洋环境治理成为亟待处理的问题。2013 年3 月，国家海洋委员会成立，将原有四个海洋环境执法队伍整合为海警局和海事局两大执法队伍。[20]党的十九大报告进一步明确海洋生态文明建设是中国生态文明建设的重要组成部。2018 年，生态环境部成立，负责国家海洋生态环境管理职能，打破以往陆海分割的管理原则，实现陆、海统筹管理。同时，习近平总书记多次承诺中国力争于2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和，并强调要将“碳达峰、碳中和”纳入生态文明建设整体布局。在海洋领域，“碳达峰、碳中和”的目标需要与海洋生态环境治理相结合。纵观该阶段的相关法律法规，在探索海洋环境治理制度化方面，制度规范及与工具相融合的模式成为这一时期政策规制完善的方向，见表5。在坚持以往的海洋生态环境治理制度的基础上，着重强调以人民为中心的理念，[21]对公众参与的主体、方式等都有一套程序化的制度安排。海洋生态的监管方面，自专项、专区“点”转向针对全域的“面”，管理目标也突破了单一的保护区，而是聚焦于整个海洋生态文明。这一时期，海洋生态环境治理模式呈现出“集中型-统筹化”的特征。

表5 全面治理阶段相关法律法规

2.治理能力

2013 年以来，中国经济突飞猛进，多元社会主体得到了不同程度的发展，个体工商业者、私营业主等数目都在迅速提升。在不同主体的促进下，中国的海洋生态治理已经突破了以往政府单一治理的局面，转变为不同社会力量共同参与的综合化治理模式。2018 年，全国人民代表大会常务委员会成立执法检查组，于9 月至10 月赴天津、河北、辽宁、浙江、福建、山东、广东、海南等8 个省（直辖市）对海洋环境保护法贯彻实施情况进行了监督检查。同年，生态环境部对20 个省份开展中央生态环境保护督察“回头看”。同时，海洋环境风险排查工作受到高度关注。2020 年，生态环境部完成7 800 余家涉危险化学品、涉重金属企业突发环境事件风险评估和环境应急预案备案。总体来看，中国海洋生态环境治理初步构建起覆盖执法现代化、科技现代化、监管现代化、管理现代化、风控现代化以及服务现代化的行动体系。

3.治理效果

通过打造“生态优先”的治理体系及“执法现代化、科技现代化、监管现代化、管理现代化、风控现代化及服务现代化六位一体”的治理能力，深度推进海洋环境系统保护与生态功能的恢复，系统控制海洋生态环境治理效果，实现“1+1＞2”的治理放大效应，是这一阶段海洋生态环境治理的核心目标。以无居民海岛开发管理为例，财政部关于印发《调整海域、无居民海岛使用金征收标准》的通知，将生态损害成本正式纳入无居民海岛使用金的价格形成机制中，极大提高了无居民海岛开发的成本，避免对海岛资源的过度和盲目开发。此外，生态环境部于2020 年对近岸水域水质的监测表明，全国近岸水域水质中一类、二类水质比例平均为77.4%，劣四类水质比例平均为9.4%。对比2012 年，一类、二类海水比例提高11.5 个百分点，劣四类海水比例下降49.5 个百分点，近岸水域水质情况持续向好。总体来看，在强有力治理体系和治理能力的推动下，海洋生态环境治理与海洋经济高质量发展的协同效应持续增强，作为质量链输出端的海洋生态环境治理的经济、社会及生态价值明显提升。

三、海洋生态环境治理质量链驱动机理

2020 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，强调生态文明顶层设计。加速海洋生态环境治理现代化进程，既是全面深化落实国家环境治理体系总目标的重要组成部分，也是海洋生态环境治理在新时代的一项重大战略任务。要实现这一目标，须运用基于系统控制视角的质量链理论，把握治理体系、治理能力与治理效果的内在关联性，协同推进海洋生态环境治理现代化建设。

（一）质量链输入：治理体系驱动

作为质量链的输入端，海洋生态环境治理体系是覆盖海洋生态环境保护法规制度、管理体制、运行机制等诸多要素的整体系统，[22]科学、完善的海洋生态环境治理体系驱动治理能力的充分发挥并取得最佳效果，保障质量链的平稳运行。反之，治理体系不完善、不健全，治理能力将如水面浮萍、无处着力，质量链整体难以顺畅运行，无法取得理想的治理效果。海洋生态环境治理体系现代化具有质的规定性，是整体系统的更替，治理体系的现代化进程，同样也是海洋生态环境治理质量链转型升级的过程。

治理体系结构性变迁必然引起质量链功能性转变，海洋生态环境治理体系是治理能力发挥作用的必要前提，决定着治理效果，是质量链的驱动力。以系统工程的思路来构建和完善海洋生态环境治理体系，首先要聚焦《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》，加强海洋生态环境保护立法、执法和司法队伍建设。其次需明确政府作为海洋生态环境治理政策制定者和监督者的定位，深化海洋生态文明体制改革，进一步完善海洋督察制度，推动督察向纵深发展，提升治理效率。最后，在发挥政府作为海洋生态环境治理主体作用的同时，建立健全涉海企业、社会组织和公众参与保护的社会行动体系，因为有效的公众参与是海洋生态环境治理能长期进行并维持的关键。

（二）质量链控制：治理能力推进

作为质量链的控制端，海洋生态环境治理能力推进质量链诸多要素的耦合协同，体现政府对治理资源科学配置的水平。[23]海洋生态环境治理能力既能够正向反哺质量链结构，进一步推动治理与变革的进程，又能够在很大程度上促进治理体系现代化。因此，海洋生态环境治理能力是实现治理体系功效的必要条件，保障着治理效果，必将成为治理质量链优化的助推器。

海洋生态环境治理目标的达成和治理体系的功效需要通过治理能力来实现。首先，要强调党委领导下政府在治理体系中的基础性作用，主要包括海洋生态环境政策法规的制定与执行、海洋生态环境监管与问责、海洋生态环境信息公开、海洋生态环境保护宣传教育以及为涉海企业、社会组织和公众参与海洋生态环境治理提供相应的制度设计与安排等。[24]其次，发挥涉海企业在海洋生态环境治理中的主体性作用。涉海企业作为海洋生态环境治理的积极参与者、自我规制者及主动守法者，应顺应社会发展的形势，在海洋生态环境保护与经济利益追求中实现最佳平衡。最后，激发社会组织和公众的协同参与能力。相较于政府、涉海企业，社会组织和公众在海洋生态环境治理中主要定位于参与者和监督者的角色。社会组织和公众通过提供违法线索、举报违法违规行为，实现社会执法，补足政府监管，推进风控、监管、服务能力现代化。在党委领导下，政府、涉海企业、社会组织和公众多方主体共同参与，并把远海和近海统筹起来，将制度优势更好地转化为治理效能，加快推进海洋生态环境治理能力现代化进程，是控制海洋生态环境治理质量链动态运行质量的捷径。

（三）质量链输出：治理效果反馈

海洋生态环境治理质量链是闭环控制系统，具有反馈回路。所谓反馈就是将输出结果回输到系统的输入端，并对输出重新发生影响的过程。海洋生态环境治理输出的经济、社会及生态等三重价值变动对治理体系输入的影响是同向的称为正反馈，而如果海洋生态环境治理输出三重价值变动对输入治理体系的影响是反向的则称为负反馈。正反馈是海洋生态环境治理质量链偏离平衡的机制，要么促进质量链发展，要么迫使质量链系统衰亡。治理体系失衡，使得制度效能衰退，治理能力乏力，从而出现海洋环境污染越来越重，海洋生态系统恶化，治理三重价值逐年递减的恶性循环，这是质量链正反馈机制导致治理质量链不平衡的典型实例。由于治理体系规制政策制定强度过大或者治理政策规制定数量过多出现的治理能力系统制约、治理价值目标自我修正现象是负反馈促使质量链维持平衡的重要机制，显然只有出现负反馈才能充分表明海洋生态环境治理过程和结果趋近预定目标。海洋生态环境治理质量链具有自身的运行规律，在正常条件下能够维持整体动态平衡，但在局部的某一政策规制或某一治理能力作用过程中，也可能出现正负反馈机制不平衡现象，例如向海洋生态环境系统无限索取，不考虑治理质量链的承受能力，从而使质量链反馈机制失效的情况在海域、渔业生态系统中时有发生。

通过系统控制治理体系、治理能力建设强度，驱动海洋生态环境治理质量链稳定运行的根本目的是了解和掌握正、负反馈机制转化的条件或阈值，降低海洋环境污染和海洋资源消耗，改善海洋生态环境，实现海洋生态环境治理经济、社会、生态等三重价值叠加。只有通过正负反馈机制强化对治理质量链的调节与控制，才能保障沿海地区政府、企业及民众等多元主体在海洋生态环境治理过程中发挥其合理的作用，进一步提升治理质量链输出质量，推进海洋经济社会的可持续发展。