人口加速老龄化背景下安徽养老服务业发展困境及破解对策

张三宝 张保花

（铜陵学院，安徽 铜陵 244061）

我国“十四五”规划全文提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，老龄化已成为今后很长一段时间的基本国情。安徽是较早进入人口老龄化的省份，且人口老龄化进程的速度高于全国平均水平。安徽人口老龄化进程的加速，未富先老、空巢化、少子化等养老问题的日益突出。从短期来看，安徽养老服务业发展是难以满足日益增长的老龄人群养老需求，但是，逐渐缓解直至完全解决安徽老龄人群的养老供需矛盾，是满足人民对美好生活向往的重要体现。厘清安徽养老服务的基本状况，是解决养老问题的前提和基础。为此，本文尝试从安徽养老服务发展的基本现状出发，找准安徽养老服务发展面临的关键困境，最终提出摆脱困境的破解之策。

一、安徽养老服务业发展的基本现状

（一）老龄化形势加剧带来了养老服务需求的不断释放

根据第七次全国人口普查数据，安徽全省常住人口中，60岁及以上人口、65岁及以上人口分别到1，146.7万人和916万人，占常住人口比重分别达到18.79%和15.01%，均高于全国平均水平。如表1所示，从全国数据来看，安徽应对人口老龄化问题相对于其他省份任务更重。如表2所示，从安徽各地市来看，60岁及以上人口占常住人口比例最低的是合肥市，仅为15.26%，最高的是铜陵市，高达22.69%。从经济情况来看，经济增速较慢的城市比经济增速较快的城市人口老龄化程度低；从人口情况来看，人口多的城市比人口少的城市老龄化程度低。从区域情况来看，皖南明显比皖北的老龄化程度高，应对人口老龄化问题更为严峻。但是从另外一个角度来看，安徽养老服务业未来的发展需求相对其他省份更大，皖南地区比皖北地区需求释放的紧迫性更强。另外，伴随长三角一体化国家战略的深入推进，长三角地区人口老龄化相对全国其他区域更为严重，安徽在三省一市中，最具养老旅游、养老地产的发展潜力，这也为安徽养老服务业增添了更多的发展机遇。

表1 2010—2020安徽各地市60岁以上老人占总人口比例

表2 2010—2020安徽各地市60岁以上老人占总人口比例

（二）相对完备的居家养老服务体系基本形成

一是构建相对完整的居家养老服务网络。目前，安徽的大部分城镇地区，都能够提供生活照料、精神慰藉、康复护理等养老服务。二是采取多层次服务措施，不断丰富服务供给，完善社区居家养老服务网络。2018年以来，安徽省启动了城乡养老服务“三级中心”建设，2020年，已经实现全覆盖。其中“三级中心”具体是指县（区）级居家养老服务指导中心、街道（乡）养老服务指导机构和社区养老服务站。县（区）一级中心负责监管、行业管理、养老机构服务等；街道（乡）一级中心负责安排和协调养老机构资源分配；社区一级服务站则负责具体的养老服务[1]。三是继续加强养老机构建设。如图1所示，截至2021年底，安徽拥有2，596家养老机构，能够提供床位37.7万张。就城市地区的养老机构数量而言，阜阳养老机构数量最多，达到289家，淮北养老机构数量最少，但仍有52家。

图1 2021年末安徽各地市养老机构数量分布图

（三）养老服务供给能力不断增强

一是进一步强化养老服务最低保障。截至2021年9月末，安徽省共有约181万人获得高龄津贴，约61万人获得低收入补贴，财政补贴高达8.7亿元。另外，继续推进供养服务设施（养老院）改造三年行动，9月份建设完成率86.51%，提前完成年度目标任务的80%，同时有效规范了1680家特困供养机构的运行。二是发展社区居家养老服务。安徽省各市县按照每100户不低于15平方米，建设社区养老服务设施。三是有效提升了养老机构的管理服务水平。截至2021年9月底，全省2，000多家养老机构，可提供床位约40万张，其中民办养老机构床位占比60%以上，养老供给能力得到了很大的提升。近年来，相关部门通过出台监管法律法规、开展服务质量专项行动等，大大提升了养老机构的服务水平。四是加快养老产业培育力度。实施养老智慧建设民生工程，打造100个省级智慧养老示范项目，培育建设10个省级养老产业园、智慧养老生产教育研究基地和长三角健康养老基地[2]。

二、安徽养老服务业发展面临的主要困境

（一）养老服务供给总量短缺和结构矛盾并存

“十四五”时期，安徽人口老龄化程度将持续加深，据预测，到“十四五”末，安徽60岁以上老年人口将达1，431.1万人，比2020年增加284.1万人，增长28.4%；65岁以上和80岁以上老年人口将分别增加67.5万人、62.2万人，分别增长7.4%和34.5%。伴随高龄老年人口的增加，老年人失能比例不断提升，对于专业化照护服务的需求更加凸显，供需总量短缺和结构矛盾并存。具体而言，一是服务供给聚焦不准。对失能失智没有建这一养老服务刚需群体聚焦不够，政策与资源配置不优。二是城乡发展不平衡。农村留守老人、高龄老人、空巢老人多，而当前的农村组织的养老服务设施条件、服务水平、补贴水平，均落后于城镇。三是地域发展不平衡。合肥及沿江几个城市发展较快，但皖北、大别山区发展较慢。四是体系发展不平衡。居家和社区养老服务是基础和依托，但其发展明显滞后于机构养老服务[3]。

（二）养老专业人才极度匮乏

根据2018年发布的《安徽养老服务发展报告》数据显示，安徽从事养老服务人员总数仅有2.4万人，其中获得养老护理员职业资格的仅5，200人，获得其他专业技术资格的仅3，800人。按照国际5：1的护理员需求量，缺口超过40万人。人才供需矛盾突出，缺口大，专业素养低，大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能，专业化程度较低。专业人才匮乏的主要原因是，养老服务行业工作人员，一般劳动时间较长、劳动强度较大、收入较低，且工作的社会认同度不高，导致养老服务工作人员流失较多。普通中小养老机构只在意养老服务人员的工作态度和工作耐受力，而忽视养老服务的专业性，另外，中小养老机构也难以支付给专业人才很高的报酬，故而导致行业“劣币驱逐良币”，行业内专业人才流失较多，养老服务的水平和层次难以得到根本性改善[4]。

（三）养老服务要素供给支撑仍显薄弱

养老服务业发展依赖各种要素供给的有效支撑，目前，安徽土地、资本、技术、人才、政策等五大养老服务要素支撑尚显薄弱。由于人才要素的特殊性，前文已经详细说明养老服务的专业人才匮乏主要原因。除人才要素外，土地、资本、技术、政策等四个重要养老服务要素，也略显薄弱，这些也进一步制约了养老服务业的发展[5]。具体而言，从土地要素来看，相比商业用途而言，一方面养老服务项目总体利润率偏低，另一方面养老服务类项目对土地的区位要求较高，一般不能过于偏僻，因此，土地价格也不便宜，超出了中小养老机构的承受范围，再加上，部分地市尚未制定养老服务设施土地专项规划，土地审批许可较难等，这些导致养老服务项目用地相对困难；从资本要素来看，一般而言，养老服务资金来源于两大块，其一是财政投入，由于在经济新常态下地方财政吃紧，导致投入养老服务资金较少，其二是通过金融、保险等方式融资不太现实，因为虽然政府相关部门出台了较多的引导性政策，但由于抵押物、投资收益率、企业规模等多方面的限制，现实成效不够明显；从技术要素来看，虽然国家倡导智慧养老，然而安徽智慧养老发展仍然相对缓慢，真正将互联网等科技性手段运用在养老服务行业的不太常见；在政策要素上，当前在养老服务行业上政策不全、政出多门、无法落地等问题仍然不同程度地存在。

（四）养老服务的行业管理水平亟待提高

由于人口老龄化的加剧，养老服务业一定是未来的朝阳产业，基于这样的判断，很多企业开始提前布局并相继进入养老市场，随之给行业管理带来了巨大的压力和挑战。与长三角发达地区相比，安徽养老服务业的行业管理水平未来仍然一段较长的路要走。首先，养老企业全覆盖的社会信用体系没有完全建立，多部门、跨地区的联合奖惩机制仍然不健全，养老服务准入、退出、监管机制尚不完善。目前，仍然存在一部分民办养老机构借助各种隐藏性手段规避监管，不乏有无证经营等现象存在，这些导致政府管理面临较大的风险。另一方面，养老服务行业的标准化建设还远远不够，尚未建立全省统一的养老服务质量标准和评价体系，一些核心、重要的标准缺失或不足，行业自律体系和范围还没有真正形成[6]。

三、破解安徽养老服务业健康发展困境的建议

（一）持续优化养老服务的供给结构

创新养老服务的供给端，努力构建以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充的养老服务体系。第一，夯实养老服务的基础性作用。居家养老作为主流养老方式，必须要进一步发展和完善居家养老网络体系，鼓励企业履行社会责任，养老机构利用互联网等各种科技手段，服务居家不便出行的老年人。鼓励发展家政服务业，给老年人提供上门服务。第二，完善社区养老的基础设施建设。严格按照相关标准，完善养老服务设施，充分发挥社区公共服务设施的养老服务功能，鼓励更多实施向老年人开放。第三，充分发挥公私养老机构各自的优势。进一步调动各种公私社会力量参与养老服务，一方面进一步提升公办养老机构的服务供给能力和水平，发挥其带头和示范作用，同时鼓励境外资本和社会参与，开办养老机构。可通过改造和整合利用闲置的厂房等各种基础设施，创办养老机构，提高养老机构的数量。第四，进一步完善农村养老服务。在优化“自治、法治、德治+农村养老”模式的基础上，继续探索农村特殊困难老年人集中看护、互助养老等模式，如可利用好农村闲置的房屋、校舍等实施，组织农村剩余劳动力投身养老服务的行列，开展乡村养老互助和自助[7]。

（二）加强养老服务专业人才队伍建设

加快培养市场紧缺的养老服务专业人才队伍，以满足其发展的紧迫需要。首先，全面实行持证上岗制度，通过创建养老服务专业人才培训和职业技能鉴定基地，加大对在校学生和从业人员的培训和技能鉴定力度。全面落实《安徽省养老服务从业人员培训实施方案（2020年版）》。其次，鼓励高校开设老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作等相关专业，通过增设专业点、实行单独（自主）招生、增加招生计划、减免学费及生活费等各种鼓励形式，加大养老服务专业人才的培养力度。再次，大力发展养老服务专业继续教育和远程学历教育，提高从业人员的受教育水平和综合职业能力。在课程开发、专业建设、校企合作、人才培养、学生交换、教师访学、科学研究等方面加强与境外养老机构、教育机构的交流合作，努力提高人才培养的国际化水平。第四，鼓励养老志愿服务。鼓励社会公益性机构、学校等组织的志愿者参与养老志愿服务，营造“爱老、敬爱”的社会风气和氛围，让志愿者服务成为有益补充。

（三）多渠道拓宽养老服务业发展的资金来源

加快养老床位、养老服务设施建设是发展养老服务业的基础工程和必然选择，也是目前养老服务业补短板的重点领域。一方面继续加大财政投入，另一方面进一步改革创新投融资体制，为养老服务业提供更多的资金来源。首先，要加大财政的扶持力度。提高支持发展养老服务的福利彩票公益金，资金重点向专业照护服务、居家和社区养老服务、农村养老服务等领域倾斜。修订完善养老机构补贴政策，完善差异化运营补贴政策，对城乡养老服务三级中心给予运营补贴。政府可通过担保或设立担保基金，为养老机构背书。其次，鼓励和引导各类金融机构对养老服务设施建设的支持力度。通过考核机制等手段，提高银行业金融机构投放养老机构的资金比例。另外，借鉴和吸收国内外发达地区的经验和模式，鼓励各类保险资金，参与养老机构的建设。再次，要健全民办养老机构融资体系。在抵押担保、风险补偿、财政贴息、税收等方面的政策上，民办养老机构贷款应该享受与公办养老机构同等待遇，提高民办养老机构独立的市场主体地位。最后，要创新融资模式，如可大力推广PPP模式、政府购买服务模式和开发性金融统贷模式，帮忙解决养老服务机构的资金问题[8]。

（四）逐步提高养老服务业的管理水平

首先，完善综合监管制度。建立养老服务跨部门协同监管及信息共享机制，完善养老服务综合监管部门责任清单，另外，制定相关法律、法规，规范市场准入，从业人员的资质审定，严格审查民间养老机构的经营许可证，防止其假借养老之名套取财政补贴，采取有效措施提升养老机构的服务层次和水平，并推动成立各级养老服务协会，加强行业自律。其次，推进行业标准化建设。鼓励各行业组织、养老机构及企业参与到养老服务标准的制定和修订工作中来，建立起政府、社会和企业携手共进的标准化工作格局。

四、结论

从全国范围来看，安徽人口老龄化相对严重，而且老龄化持续加速，从安徽各地市分布来看，皖南地区的人口老龄化形势比皖北地区更加严峻，这些从另外一个角度说明了安徽养老服务业发展未来面临前所未有的发展机遇。当前，安徽各级政府都十分重视养老服务业的发展，也出台了一系列激励政策，但是与人民日益增长的养老需要之间仍然存在较大的差距。当前调节供需之间的矛盾，必须要从优化供给结构、保障要素供给能力、提升行业管理水平等方面着手。只有政府有力主导、社会积极参与，安徽养老服务业才会持续健康发展，才能最终在养老服务需求方面实现人民对美好生活的向往。