澳大利亚政府数据治理与管理体系研究

李新功 周文泓/中国人民大学信息资源管理学院

1 引言

随着全球数字化的推进，不少国家的政府既是大量数据资源的采集者、所有者和利用者，亦是统筹社会整体数据规则的重要制定主体，因而，形成完备的政府数据治理体系实现国家治理现代化的重要内容，是全球各国与地区探索的重要议题。

近几年，国内外政府数据治理与管理亦在行进之中。美国联邦政府从组织架构上任命首席数据官并从制度上设定数据互通规则从而建立政府数据治理框架；英国政府通过加强数据基础架构以促进数据利用来升级公共服务能力并打造智慧城市；澳大利亚政府以澳大利亚国家档案馆(NAA)为主导设立数据治理与管理的整体版块，从业务、安全、法律、技术、语义等方面建立数据作为资产互通互信的规则，并通过组织架构与监督机制完备管理行动的落实；我国依托大数据政策集中建设数据中心从政策、标准、技术支持等形成了整体框架。

政府数据治理与管理高度集中了权力与资源，较容易建立规则、体系、标准，并在执行层面的推行难度也相对较小。作为政府数据治理与管理组成部分的档案数据治理与管理，如何确定与政府数据治理与管理之间的关系与构建模式成为一个重要命题。在治理的概念中，如何确定主体、权力、责任、决策与战略管理规则、实施的机制等问题越来越凸显，也成为学界的研究热点。多数研究指向建立多元主体的协同工作模式，很多学者从不同的维度或视角研究协同的内涵。刘越男[1]指出“数据治理是高层次的数据管理活动”“以融入的视角探讨档案管理的各项具体活动能够和其他数据管理活动相互渗透、相互影响”并“以生态的视角与上中下游各方建立互相支撑、共生演化的关系”；同时指出“档案部门的数据治理的精髓在于多主体一起管理共同事务”并建议要积极“构建能够协调各主体关系的权责分配”；张卫东[2]等总结到“从总体上看，档案治理的主体范围应包括国家、社会和个人三部分，不同主体具有各自的功能与定位，并且侧重国家的职能转换及个人权利的实现。”李振华[3]等建议“树立档案数据治理协同理念，加强与档案数据治理命运共同体的联盟合作。把档案数据使用者、管理者、志愿者、决策者等发展需求统合起来，由数据联动带动数据治理与质量监控”。我国学界和业界更聚焦在建立“协同模式”或者共同体的研究思路上，而较少关注以下两种研究思路：一是较少关注以档案馆为数据治理主体并主导政府的数据治理的模式；二是较少关注如何将数据治理融合在政府数据管理的具体行动中，从而实现从治理到管理整体能力的建构。究其原因是较难找到具有一定影响力的实践案例来验证研究思路并探究实践可行的路径。

因而，本文以澳大利亚档案馆（NAA）引领澳大利亚政府数据治理与管理为例，其最大特点是NAA既是政务数据治理与管理的主体，也是主导者，并且以多年的实践经验验证了此模式的合理性。本文以案例分析的方法详细介绍了NAA所发布的政策文本和公开信息，分析澳大利亚如何切入数据活动，主动担当政府数据治理的重担，抓住数据化脉络协助政府并推动数字政府的建设。

另外还聚焦于此案例中以治理与管理作为整体概念协同进行阐释，呈现了政府数据治理与管理的体系内容，并对其特点予以解析，力图在中国较为复杂的数字环境中，为我国档案学界及业界如何融入政府数据治理与管理的全局观给出启示。

2 澳大利亚政府数据治理与管理体系的整体要求与NAA的推动与实施

2.1 澳大利亚政府数据治理与管理的内涵

澳大利亚政府数据治理与管理是信息治理的重要组成部分，其内涵可被界定为：管理整个政府机构中的信息与数据资产以支持其业务成果的方法。数据治理与管理包括制定适当的框架求、政策、流程、标准、角色和控制措施，以满足法规、法律、风险和用户的要求，其关键在于标准、政策和流程的一致应用。在以数据为中心的机构中，数据治理与管理是建立互操作性的基础，通过标准化管理，促进信息和数据的发现与共享[4]。

2.2 政策定位：NAA提出构建基于数字连续性目标下互操作能力

2015年，为支持澳大利亚政府的数字化转型和推动电子政务发展，NAA发布《数字连续性2020》政策，以期在信息、技术、人才和流程方面指导政府机构为澳大利亚公民提供更好的服务。该政策提出数字连续性建设的三项原则：信息被珍视，信息得以数字化管理以及信息、系统、流程是可互操作的。政府数据治理与管理能够监控信息和数据平台，评估系统和应用程序的兼容性以及安全、隐私、法律或其他可能的限制；并制定缓解策略或控制措施，协商信息和数据共享的协议和条件，协调管理和维护数据的角色及其职责，支持跨业务、安全、法律、语义和技术主题构建互操作性，互操作性的版块是首要和支撑性的，在治理全过程中得到应用。

2.3 核心内容：NAA设计并实施澳大利亚政府数据治理与管理的关键活动

数据治理和管理活动可以让机构对数据资产有明确的要求，并对其进行管理以实现机构目标。其必需的关键活动包括：面向互操作能力构建的元数据设置、数据的分类、数据及其格式的开放、数据质量的管控以及数据合规性与安全性的保障。NAA借助于自己的职责：一是建立可信数据管控制度体系设计并提供服务；二是对澳大利亚政府前端各机构数据的控制、管理、监督和维护，确定了数据治理与管理的关键活动。

2.3.1 面向互操作能力构建的元数据设置

元数据是定义和描述数据的结构化信息，在确保用户和系统了解交换的信息和数据的含义方面起着重要作用，因此对元数据的有效管理能够帮助互操作能力的构建，是数据治理与管理的重要环节。理论上需要制定元数据战略和元数据标准作为保障，确保元数据始终能够有效且被理解，进而促进机构内部、机构间和跨辖区之间的互操作性能力提升。同时，针对元数据的管理流程包括收集、存储和交换等环节，NAA要求元数据收集应使用自动化工具从各种来源（如网站）收集元数据描述，不同的元数据存储库应进行集中建设中央元数据存储库，机构内元数据相关文件应实时更新以满足其他机构使用的标准，进而保证元数据的有效交换。

2.3.2 数据的分类

数据分类是指将信息和数据组织成有意义的组的分类方案，帮助机构将其信息和数据组织成层次关系，以确保可以对其进行有效的搜索，查找并正确解释其含义，支持互操作性语义主题的建构。在创建分类方案时，需考虑使用现有数据定义，减少数据转换，保障数据一致性。当需要创建大型本体，标记和更正现有分类法中的错误以及定期生成大量需要分类的数据时，可以采取自动分类法构建（ATC），利用自动化工具实现文本主体的分类。NAA不仅采用了传统分类方案中利用层级结构来描述信息和数据，还描述了与其不在同一线性层次结构中的其他对象的关系，从而交错定义并描述了横向的关系。

2.3.3 数据及其格式的开放

政府数据治理与管理要求机构数据及其格式必须开放才能支持互操作性的构建，其要求为机器可读，可以自由访问，同时需考虑相关政策和标准等，满足隐私安全的要求。如机构数据因技术原因无法呈现开放格式，可以使用数据转换（ETL）等技术将数据转换为需要的格式。NAA建使用开放数据成熟度的通用模型（如NSW Government Open Data Model新南威尔士州政府开放数据模型）来评估其开放数据的成熟度，监控机构数据及其格式开放的进程。

2.3.4 数据质量的管控

对数据质量的管控可以保证政府数据治理与管理的有效开展。数据质量的管控通过建立数据质量策略来监视和管理数据质量是否符合机构要求，并对其进行有效评估。数据管理协会（DAMA）将数据质量的共同维度定义为：准确性、完整性、一致性、真实性、合理性、及时性、独特性和有效性。NAA提出可以使用数据质量评估工具作为指导，监控数据质量，生成数据质量报告，协助验证数据并为将来的数据修复提供指导。除此以外，良好的元数据对于理解和评估数据质量至关重要。

2.3.5 数据合规性与安全性的保障

所有政府数据均受法律、政策和标准的约束，因此需保障数据合规且安全， 才能实现政府数据治理与管理。NAA认为建设互操作性项目需关注数据交换机制、数据隐私以及数据许可和使用条款中与数据合规性和安全性相关的内容，并遵循保护性安全政策框架（PSPF）和澳大利亚政府信息安全手册（ISM），对敏感和机密信息进行有效管控，防止未经授权的信息访问。澳大利亚信息专员办公室（OAIC）提供的澳大利亚隐私原则和隐私原则资料单，可以帮助政府机构了解并满足数据隐私和去识别的要求。为满足数据的合规要求，政府机构还需了解所需数据依据的许可和使用条款，所需数据是否使用其他派生数据集以及是否将派生数据的许可和使用条款转移到新数据集中。

2.4 权责分配：NAA完成了政府数据治理与管理的角色与责任设定

NAA将政府数据治理与管理的责任分配于首席信息治理官（CIGO）。首席信息治理官根据相关框架、政策和标准，保证机构数据源权威、单一和真实，数据质量符合机构目标，用户和机构建立数据共享协议，数据访问请求更加简单，数据风险得到管理。其职责分布在战略、技术、机构能力提升和合作，具体体现为：对信息和数据的利用、治理框架的构建、信息和数据人才的规划以及信息和数据风险的管理等做出规划；确定信息和数据标准，确定能够帮助实践的最佳技术和方法，帮助业务智能化，对ICT投资，解决方案和基础设施进行规划以及保障信息和数据安全；加强数字创新，提升机构数字能力和信息意识以及信息和数据的再利用；注重企业架构师、信息架构师和用户之间的交流以及在全政府推进数据和信息的治理与管理。

3 解析：澳大利亚政府数据治理与管理的特点

治理与管理作为相互区别和补足的两个概念在理论研究中已有区别，数据管理偏重于对数据对象的具体行动，而数据治理则对接于社会治理、企业治理、信息治理等概念，强调的是在多元主体协同的框架下为高效有序的管理提供战略、制度、规划、标准、规范等统一规则。

在各国均在构建政府数据治理体系的背景下，澳大利亚独特地形成了治理与管理协同建设的实践模式，是全球将政府数据治理与管理作为专门模块从框架到具体内容都进行体系化的呈现的前沿国家，值得我国学界学习与借鉴，其特点如下：

3.1 整体布局：治理与管理的协同

为应对海量数据且实现作为资产对象的管理，治理从顶层设计予以提出而区别于具体的管理行动，这在实践中往往体现为数据管理与数据治理的二元对立或是各有设计。澳大利亚的政府数据治理特殊性呈现的则是二元统一的方法与路径，主要体现为：

一方面是概念的提法。NAA将数据治理与数据管理作为同一版块予以设置，提法为“数据治理与管理”。二者作为统一提法用于说明基本概念、数据互操作能力、具体价值以及所包含的具体活动。这为澳大利亚政府在工作中认识、规划和执行相关活动提供了统一的核心术语规范，避免了二元对立导致的概念混淆，也排解了因为概念界定不清可能带来的在制度层与行动部署层面的困惑。

另一方面，具体活动的协同设计。澳大利亚政府数据治理与管理的六大模块既是以“活动”为整体代表不同方面在实践层的设计，但同时可从每项活动的具体内容可见分别体现治理和管理功能的要素，且这些要素相互贯通。从实践层将两个体系协同起来。

3.2 主体统筹：NAA同时主导政府数据治理与管理

NAA作为政府信息治理能力建设的主导者同样领衔政府数据治理与管理，从政策制度端入手实现对政府机构从前端到全程的管控。相比美国、英国数据治理政策分别由总统行政办公室和总统科技咨询委员会、商务、创新与技术部主导[5]，澳大利亚的数据治理与管理从管控能力与程度来看，呈现出国家档案馆作为信息机构在政府数据治理与管理中的重要地位。

一方面，国家档案馆作为信息管理的专业机构实现对政府数据治理与管理的“业务控制”。国家档案馆在澳大利亚整体政府和社会治理的框架下提出信息治理，并实现信息治理框架在政府各机构中的建设，由此成为信息治理的统筹方。依照澳大利亚法律法规和问责框架，政府数据治理与管理亦在数据环境中纳入信息治理的范畴，成为国家档案馆的常规业务。同时，国家档案馆为实现对政府机构在数据治理与管理方面的监督与指导，以辅助者的角色提供专业示范，这既包括各项数据制度如分类、鉴定、处置等规则，也包括为各机构制定内部政策提供方法与内容示范如告知治理框架的要素组成。

另一方面，立足国家档案馆要求强化主体管控向每个机构内部的延伸，这是指为落实国家档案馆关于政府数据治理与管理的要求而在每个机构设置对接的管控者。因而，NAA的每个机构内部设置的“数据冠军”能够对国家档案馆的制度体系有深刻认识与理解，并基于问责框架将制度要求落实于机构内部的各层级各职位的具体活动中，确保数据治理与管理的权责到位。这进一步确保了政府数据治理与管理能够从信息管理角度予以认识、理解、统筹与落实，从主体机制上实现信息领域的主导。

3.3 制度建设：多层级内容的关联

澳大利亚政府数据治理与管理并非孤立的信息管理版块，它通过制度呈现的是有背景、有主体内容、有制度“基础设施”的多层级关联体系：

首先，它以信息治理为主体范畴应用其基本框架与内容，实现制度层上从信息扩展至数据的衔接。数据治理与管理被澳大利亚界定为信息治理的重要构件，因而从目标、原则、方法、框架、内容的设置上提供参照。例如数据治理与管理的权责分配可直接参考信息治理框架进行拓展，用以确认数据治理和管理的标准由哪些人员协同制定。再如，主体机制上机构首席数据官的设置延伸于机构首席信息治理官，在没有条件设置数据官的情况下可首席信息治理官替代。

其次，它的功能在于提供数据及其管理规则，规则的设定有效融合了数字连续性与互操作能力的核心内容。数据治理与管理被视作互操作能力构建全程的模块，因而数据治理与管理在以制度呈现数据与数据管理规则时体现出数字连续性及其互操作能力构建的核心要义。例如，数字连续性中数据被视作资产得到重视、数据与信息得到全数字管理的原则也同样反映在对数据治理与管理的价值确认中。再如，数据治理与管理围绕元数据、数据分类制定等具体制度都是面向互操作能力的构建。

最后，充分利用澳大利亚政府已有的信息管理基础，展开适应性的制度新建。澳大利亚国家档案馆本身立足于信息治理且面向数字连续性战略形成了从顶层设计到具体标准规范的信息管理制度体系，得到政府数据治理与管理尤其在管理维度的有效制度引用和借鉴。一方面，在数据对象的界定与维护上，质量管控方面关于准确性、完整性、一致性、及时性、有效性的内涵与要求都同原有对可信文件的界定极为相关。另一方面，管理制度的制订也有效利用已有内容，例如数据分类方案可直接套用原有的文件分类计划体现的业务分类，数据处置也可使用已有的保管与处置制度。

4 启示：政府数据治理与管理体系的构建策略

对照澳大利亚实践，基于我国国情可从如下方面提出能力建构策略：

4.1 建立政府数据治理与管理的主体机制

政府数据治理与管理能力能实现全方位的构建需要政府整体、顶层、各机构内部的配合与落实，有赖于NAA主体机制以信息及其管理为主线予以完备。澳大利亚政府从澳大利亚档案馆发端，通过信息治理委员会、导向首席数据官或首席信息治理官、再落定于各业务活动执行人，形成由后至前倒逼、从高层到基层有效落实的主体架构，是澳大利亚政府数字管理领先于世界的重要基础。这也启示着通过主体机制贯彻政府数据治理与管理能力建设的相应策略，于我国同样需要信息与管理部门提供引领性作用，并需要重新评估档案馆在数据治理及管理中现存作用及潜在作用。

因而，需强化信息与数据管理部门协同，实现主体力量在数据治理与管理中的聚合。我国目前同数据治理或管理相关的机构包括工信部门、网络信息办公室、经济发展部门、数据管理部门、图书馆与档案馆，各有分工、优势与不足。尚未有统筹协调数据管理不同阶段与不同方面的主体。在此前提下，可由国务院主导形成数据治理与管理的领导小组、委员会或部际联席会议制度，对数据治理或管理的相关机构进行统筹协调，确保制度以及行动的一致性与连通性。参照澳大利亚案例应加强档案馆在数据保存和数据质量管控方面的专业监督与指导，赋予其更多的数据长期保管权属和标准规范的话语权。

4.2 多维度明晰政府数据治理与管理业务内涵

政府数据治理与管理不是把数据作为孤立的对象进行作用，除了要考虑利用取向和质量管控要求，同样需要明晰：它的形成、流转、管理与利用背景，以此理解与它相关的职能与业务需求；它的内容构成，由此理解它的价值与相关风险；它的形式特征，从而明确其技术要求。总言之，如同澳大利亚政府数据治理与管理的核心内容部署面向数据同业务、合法、语义、技术的相互联系，政府数据治理与管理能力构建在于多维度认识与呈现其内涵，基于同政府治理的整体框架以及内含各领域的关联深化数据治理和管理对应的具体活动。

除了语义和技术要从平台、系统、数据的具体设置中解析需求，业务、安全和合法应深入我国总体背景予以明确。业务方面主要立足我国政府的总体框架与国家治理的内容予以明确，从政府的各项职能与各相应部门所运行的业务认识数据机器特征，确保数据规则能保障各利益相关的权益。

4.3 基于关联框架构建政府数据治理与管理规则

政府数据治理与管理规则是确认数据对象、规范数据活动、保障数据质量、维护数据利益相关者权责的根本，是其能力建设的核心内容。为了形成相对系统的数据规则，NAA主导的政府数据治理与管理除了在内容上从元数据、数据索引与发现、数据质量管控、数据开放等方面提供示范外，其建设思路同样值得借鉴。一方面，匹配所在国家与地区的数据与信息相关战略、规划与发展框架。另一方面，充分整合与利用已有制度以形成有延续性的规则体系。这既包括当前互联网+、大数据、人工智能的相关制度也包括专有性制度涉及政府数据、信息、文件、档案的相关规范以及各个系统的数据目录编制规定等。

5 结语

政府数据治理与管理是各国与地区数字转型进程深入的重要内容，它不仅有助于各领域的优化升级，更将从方法论的角度为政府乃至整个社会的运行提供创新思路。本文以澳大利亚的实践为例呈现了政府数据治理与管理体系建设的基本内容与相应策略，为我国提供一定经验性启示。同时，数据治理与管理还涉及宏观的顶层设计、中观的规则框架、微观的具体制度内容等多层面的建设，尚待更多元的研究与实践探索。