制度视角下的城乡社区居家养老服务设施述评

文／沈令逸 浙江大学建筑工程学院 硕士研究生

章俊屾 浙江大学城乡规划设计研究院创新与信息技术研究分院 工程师 副院长

周 毅 浙江省水利水电勘测设计院移民工程院 高级工程师 院 长

裘 知 浙江大学建筑工程学院 博士生导师 副教授（通讯作者）

引言

在“积极应对人口老龄化”[1]的国家战略下，现行居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系[2]强调社区的重要依托作用，进而促进在地养老与机构养老的各司其职与协调发展。然而，目前我国家庭照料能力不足、社区定位不明、机构供需不平衡；养老服务体系亟须从“基础保障”到“普遍惠及”综合创新。

纵观我国现行的养老服务体系中针对设施分类、配建内容、指标体系的多种规范性制度，不难发现存在的种种矛盾和问题：如设施类型模糊、服务对象供需错位、配建内容混乱化等，也因此造成了目前社区居家养老服务单一、甚至设施空置等（图1）。针对这种问题，有必要从政策背景、法律法规等制度视角重新考察目前养老设施的分级配置、服务对象以及功能配建，进一步明确“社区”居家养老服务设施的定位，为建立多元化、阶梯式、健全化的我国养老长期照护体系，给老年人提供生活品质相适应的养老服务提供理论基础。

图1 浙江省某居家养老服务中心空置的住宿照护和老年餐厅（图片来源：课题组拍摄）

1 社区居家养老发展动因与路径解析

1.1 城乡双重视角下的养老服务体系变迁

中华人民共和国成立后，一系列政策措施出台以推动养老服务体系建设。我国养老政策是以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为补充[3]，随着社会、经济、文化的转变，发展重点几经迁移，居家、社区、机构动态变化地支撑着我国养老体系。本研究首先梳理了1949 年至2020年出台的养老服务相关制度信息，以城乡双重视角对我国养老服务体系发展历程进行梳理（图2），进一步定位我国社区养老服务体系的现状及未来发展方向。

图2 中国养老制度变迁一览（图片来源：作者自绘）

在起步阶段，机构收养是主要的养老服务手段[4]，2011年《社区老年人日间照料中心建设标准》印发[5]，成为“社区养老”社会化的重要事件，标志着我国从“保障”向“服务”，从“机构”向“社区”的双维度转变，是着力结构调整的新转型时期。

在经济快速发展的当下，养老服务需求从“基础保障”转向“品质提升”，让老年人在熟悉的生活环境下得到更均衡优质的长期照料服务是社区居家养老的独特优势，社区居家养老制度的完善也因此成为我国养老服务体系发展的重中之重。

1.2 社区养老在我国养老服务体系中的价值定位

目前我国养老呈“9073”格局，社区养老成为我国养老服务体系的重要环节[3]。然而，其定义在现行规范制度中仍较为匮乏，在群众和基层政府部门的理念中均存在着认知偏差、定位模糊的问题，也增加了市场和社会组织进入的困难度。因此，本文考察我国现有的全部养老设施，进一步分析社区级养老设施的价值定位。

限于经济及制度条件，社区级居家养老服务设施目前以街道、物业为主的管理运营模式，以嵌入社区的小微设施为载体（表1）。针对目前设施功能类型定位不明确、服务对象类别需求不清晰的现状，自上而下的制度起到绝对性的引导作用，通过公办民营的方式引入市场和社会组织，将使规范标准进一步落地。从宏观的角度上，先行分类考察养老服务设施将有助于理解社区养老在我国养老服务体系中的价值定位。

表1 养老服务设施在服务体系中的定位（表格来源：根据参考文献[6]改绘）

1.3 研究路径

社区居家养老服务体系应制度先行，由政府主导，接轨市场经济，完善各功能类型的配套设施，最终能全覆盖于不同健康程度的老年人。本研究从宏观视角展开，以《老年人照料设施建筑设计标准》（2018）[6]为主要制度研究对象，辅以社区转型时期出台的《居家和社区养老服务改革试点》（2017）文件[7]、《养老机构等级划分与评定》（2019）[8]和《浙江省养老服务设施专项规划编制导则》（2020）[9]等为研究对象，将所涉及的养老设施配置体系进行梳理，对社区级居家养老服务设施的内涵做进一步明确，对政策法规中养老服务设施的分级配置、服务对象、功能配建进行分析，为社区居家养老服务设施体系的发展提供理论依据[10]，从而为机构、社区、居家养老三位一体的养老服务设施体系[5]的全面改造、转型、升级（图3）打下基础。

图3 社区级居家养老服务设施转型（图片来源：根据参考文献[9]改绘）

2 养老服务设施配建体系

随着社会发展，国家和地方政府对于社区居家养老服务设施关注度增高，但现行标准规范面向社区级居家养老服务设施数量匮乏，细则模糊，供需不平衡。先行对我国养老服务设施相关制度进行解析，其针对设施分类、配建内容、指标体系制定了多种规范性制度标准，从发展历程来看，其基本构架可分为“分级配置-服务对象-功能配建”三个层面：

2.1 分级配置

养老服务设施属于基本公服设施之一，其研究重点之一在于空间公平性，其空间配置应当注重服务单元内的设施的种类和数量，以满足服务圈域内居民的生活需求。由于各地经济发展不均衡，人口比例不同，在养老服务设施配置的地方性标准化过程中，由于经济和空间制约，服务设施在社区级没有强制配置要求，多样化养老服务综合于社区居家养老服务照料中心中，同时嵌入式小微设施也具有发展的可能性[9]（图4）。

图4 养老服务设施类型定位（图片来源：作者自绘）

2.2 服务对象

七普数据显示，2020 年全国60 岁及以上人口达26402 万人（18.7%），超过1.8 亿老年人患有慢性病，60岁及以上老年痴呆患者约有1507万[11]，该数据尚未触及隐藏在社区家庭中的轻度认知症老人，在制度规范中仅从护理照料角度分为自理、介助和介护型[6]，分类上较为简单。从制度角度对中国养老设施进行梳理，养老机构服务设施与社区居家养老设施中的基本类型少（表2），存在护理人员配置空白缺失、设施服务对象模糊不清的问题。

表2 养老设施服务对象一览表（表格来源：作者自绘）（注：表中▲为应配建，△为宜配建，-为未提及）

社区居家养老能辅助老龄宜居环境建设，提升高龄、失能、独居和空巢老年人的居住生活品质。同时在养老制度体系中，对服务对象进行更精准的划分，将有助于社区更全面、层级化、专业化地为不同健康程度的老人提供不同类型的照料服务。对于慢性病和轻度认知症老人，完善社区养老服务体系将有助于开展早筛查、早诊断、早干预行动。

2.3 功能配建

将我国（表3）养老服务设施中的功能配建列表梳理，可清晰地看出设施相对类型较少，标准要求不明确。针对性布置功能配件有助于集约资源，提升照料效率。如在单元型养老设施配置共同生活室，作为用餐、交谈等行为的更优物质载体。

表3 中国养老服务设施功能配建表[7]（表格来源：作者改绘）（注：表中▲为应配建，△为宜配建，-为未提及）

在制度角度下，我国养老服务设施的功能配建仍以护理效率优先，以人数（床位数）为配置标准。《社区老年人日间照料中心建设标准》中所规定的配套服务功能分为生活照料、医疗照护、精神慰藉三大类[5]。设施没有针对老年人的不同健康状况，功能配置也较为笼统，没有满足老人的真实需求，导致部分设施的闲置与异用。

3 议论

在社会经济快速发展和设施供需不平衡的背景下，质变和量变是当前社区居家养老服务体系面临的重要挑战。研究考察了相关设施的政策、标准与规范，从制度视角将社区养老服务设施现状的主要问题进行拆解，可得出三个议论要点。

（1）就分级配置而言，国家政策与地方规定对于区域的社会、文化、经济有一定的地方性与针对性，但就现行制度而言，机构养老的“综合”和“专精”，与社区居家养老的“基本”和“普及”，仍有待进一步予以层级的区分。且对区域内的城市和乡村仍缺少分类，我国尚无针对农村社区型老年人照料设施相关建设规范与标准。

（2）就服务对象而言，自上而下的服务设施类型划分与实际的老年人需求存在着偏差，对老年人的行为特征研究不够深入，对不同健康程度的老人尚未具有相应的类型服务设施。目前的社区居家养老服务设施更针对自理型的健康老人，而尚未触及隐藏在社区内的慢性病、认知症老人，存在养老服务设施供不应求与闲置异用共存的现状问题。

（3）就功能配建而言，我国的养老服务设施由民政、建设等政府部门管理，在规范标准的制定过程中，常根据相关单位本身的管理特点而划分类型设施，造成各类功能设施定位模糊、标准不一、互有矛盾的情况。而功能配建是分级配置和服务对象的落地化体现，因此有必要在清晰了分级配置和服务对象的基础上，进一步夯实机构、社区的服务内容。

结语

本研究以制度角度下的城乡社区养老服务设施为研究对象，首先通过对中国养老服务设施制度体系发展历程的梳理，结合社会背景定位我国居家养老服务设施从“机构-社区”、从“保障-服务”的发展态势。其制度架构包含了三个层面：第一层面是分级配置，包括养老服务设施配置方式、分级分类指标等要素；第二层面是服务对象，多以资源均等的百人指标等原则为出发点，对不同需求及自理能力的老人提供基础保障性的类型服务设施；第三层面是功能配建，是具体落实服务设施功能类型、面积尺度的标准细则。

研究发现，城市社区养老服务设施已有少量制度规范，提供相对高效与便捷的社区居家养老服务资源，但对于不断提高比例的慢性病老人和数据隐藏中的认知症老人存在观念和制度上的空白，对于不同健康程度的老人缺乏专业化、层级化、全面化的分类设施。社区居家养老是解决养老服务资源短缺与老年人照护需求之间矛盾的方式之一，提高社区活力与服务能力，整合既有社区养老空间物质资源，需要制度的自上而下引导。面对不同健康程度老人不同的照护需求以及城市农村老人不同的行为特征，需求是自下而上的推力，因此，社区居家养老服务设施的建设与设计仍需要业界学界的共同推进。