国外数字政府研究二十年：热点聚类、演进脉络和发展趋势

殷启洋　李尧远

文章编号：1673-9973（2022）01-0023-07

摘要：本文以Web of Science核心文集库2001-2021年发表的353篇关于数字政府研究的文章为样本，运用Cite Space知识可视化软件，通过关键词共现图谱、关键词聚类图谱、演化路径知识图谱和关键词分析，总结了国外数字政府研究概况、国外数字政府研究热点聚类及其发展脉络。研究发现，从2001年起，国外数字政府经历了技术规制、智慧赋能和价值塑造三个阶段，包括十个重要研究聚类，可被分为知识促进、科技支撑、价值培养和合作体系四大主要研究内容。随着数字时代的新要求，数字科技革新和建设路径优化、公共数字伦理和数字素养提升、国家数字主权和公民数字保护预计将成为数字政府研究的热点问题。

关键词：数字政府; Cite Space; 热点分布; 未来趋势

中图分类号：G203文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.004

Foreign Digital Government Research for Twenty Years：

Hot Spot Clustering， Evolution and Development Trend

——Visual Analysis Based on Cite Space

YIN Qi-yang， LI Yao-yuan

（School of Public Administration， Northwestern University， Xi’an 710127， China）

Abstract：In this paper， 353 articles on digital government research published in the Web of Science Core Corpus from 2001 to 2021 were selected as samples， and Cite Space knowledge visualization software was used to analyze keywords co-occurrence map， keyword clustering map， evolutionary path knowledge map and keyword analysis. This paper summarizes the general situation of foreign digital government research， the cluster of hot topics and its development. It is found that since 2001， foreign digital government has gone through three stages： technology regulation， intelligence empowerment and value shaping， including ten important research clusters， which can be divided into four major research contents： knowledge promotion， science and technology support， value cultivation and cooperation system. With the new requirements of the digital era， digital technology innovation and construction path optimization， public digital ethics and digital literacy enhancement， national digital sovereignty and citizen digital protection are expected to become the research hot issues of digital government.

Key words：digital government;Cite Space; hot spot distribution;future trends

一、前言

在党和国家数字化战略的引领下，我国政府数字化进程快马加鞭，在数字化社会治理建设、政府网站建设、信息惠民建设和全国一体化政务服务平台建设方面等均有建树。电子政务发展指数全球排名提升至第45位，为历史新高[1]。国内关于国际数字政府的研究，在地域上多集聚于西方发达国家[2][3]，文章内容多以数字政府建设溯源[4][5]和器用[6][7]为主，缺乏整体性的评估、脉络性的研判和价值观的探索。二十年来，国外数字政府的研究内容由什么主题组成？研究根荄和演进脉络如何？主要的数字政府研究国家、机构和作者是谁？未来走向会是哪里？这都是本文试图回答的问题。

党的十九届四中全会报告首次在官方层面中正式提出“数字政府”。政府治理现代化是国家治理现代化的现实回应，而相关的概念术语层出叠见，热点术语包括“数字政府”“電子政务”“数字治理”“智慧政府”等。其中，数字治理是数字政府的主要发展路径，智慧政府是数字政府的高级智能表征，而电子政务与数字政府是不同阶段的产物，在技术和组织的关系基调上是相反的。因此，本文以Web of Science核心文集为数据来源，检索条件为主题=“Smart Government”OR “Digital Government” OR “Digital Governance”，检索文献量1072篇（检索截止时间为2021年11月15日）。为了保证分析结果的准确性，剔除会议报告、期刊征稿通知、无作者文章等文献，并对剩余文章进行逐一阅读和二次筛选，去掉不符合研究主题的文献，最终得出有效研究文献353篇，时间分布为2001-2021年。2022年2月第36卷第1期殷启洋，李尧远：国外数字政府研究二十年：热点聚类、演进脉络和发展趋势——基于Cite Space的可视化分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

政府管理2022年2月第36卷第1期殷启洋，李尧远：国外数字政府研究二十年：热点聚类、演进脉络和发展趋势——基于Cite Space的可视化分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

政府管理

图12001—2021年国外数字政府研究文献年度分布各国数字政府研究成果与该国数字经济发达程度、互联网发展情况和数字化转型均呈正相关性。美国以97篇的发文量高居榜首，英国和中国分别以32篇、27篇的发文量位居第二和第三，其余前十国家除巴西之外均为发达国家。发文量排前五的机构有纽约州立大学奥尔巴尼分校（23篇）、荷兰代尔夫特理工大学（8篇）、多瑙河大学-克雷姆斯（7篇）、内布拉斯加大学（5篇）、哈佛大学（5篇）。国际数字政府学术机构间交流与合作较为松散，呈现出“各自为营”的形态，界线分明。美国和欧洲的研究机构贡献最多。中国发文数量最多的机构为南京大学（4篇），我国数字政府建设成就斐然，研究成果累累，在基础设施与应用、数字化治理、网络安全、电子政务等领域颇有建树[1]，未来应当向世界发出更多的“中国声音”，介绍“中国成就”，交流“中国方案”。

通过文献作者分析可以得出，发文量最多的作者是J RAMON GILGARCIA（9篇），高产出作者对研究领域的发展起着不可估量的作用，根据普达拉斯定律，核心作者的计算公式为：

Mp=0.749√Npmax=0.749√9=2.247

因此，发文量大于3篇的作者为核心作者。国外数字政府研究领域共有四位核心作者，数量较少，未来应当培养更多的核心作者，并加强作者间的合作。

二、国外数字政府的研究热点与演化脉络分析

1.研究主题梳理

2001-2021年国外数字政府研究高频关键词前十分别是管理（management）、技术（technology）、治理（governance）、电子政府/电子政务（e-government）、框架（framework）、信息（information）、创新（innovation）、系统（system）、采纳（adoption）、信任（trust）。2001-2021年国外数字政府研究关键词其现图谱（图 2）显示，网络节点数量N=555，连线数量E=1524，密度=0.0099。从2001年开始，国外学者对数字政府研究进行了器物、制度、思想等领域的研究，注重管理（32次）这一数字政府施能的根基，提升政府数字治理（29次）水平和相关科学技术（30次）对数字政府实现的坚实基础，构筑数字政府基本框架（27次）和实现体系（22次），并注重数字创新（24次）在数字政府建设所发挥的重要驱动力。

图22001-2021年国外数字政府研究关键词共现图谱2.2001-2021年研究热点聚类

在国外数字政府研究关键词共现图谱的基础上进行关键词共现聚类分析，如图3所示，国外数字政府关键词被分为10个聚类色块，分别是#0 knowledge（知识）、#1 public value（公共价值）、#2 collaborative systems development（协作系统开发）、#3 artificial intelligence（人工智能）、#4 trust（信任）、#5 smart government（智慧政府）、#6 public benefits（公共利益）、#7 ecosystem（生态系统）、#8 iot（物联网）、#9 open innovation（开放创新）。图谱Modularity Q=08531，聚类模块值Q值大于0.3被认为是聚类结构显著的。Weighted Mean Silhouette S=0.9407，聚类平均轮廓值S值大于0.5就是合理的，0.7是令人信服的，因此各个关键词联系紧密，且聚类也是成功的、令人信服的。通过各聚类高被引核心文献的精读和总结，可以将国外数字政府研究分为四個方面，分别是知识匠心独运、公共伦理扩容、数字科技促进和合作体系创建。

（1）知识匠心独运

数字政府被视为一种知识创新解决方案，这种方案可以有效应对社会和经济压力，而#0 Knowledge作为数字政府的能力基础，在当今的公共管理改革中非常重要[8]，也是学者们研究内容最多的聚类。通过总结和分析，数字政府知识研究领域由三大类组成，分别是知识共享、知识获取和知识管理。

第一类为知识共享。数字政府的良好运转依赖于关联组织间的知识互操（interoperability），而关键知识的共享和沟通是组织间知识互操的中介因素。国外学者对数字政府中的知识共享做了大量研究，Gottschalk P.认为，通过知识共享，互操性任务的复杂性和不确定性得以降低，并通过工作过程、知识共享、价值创造和战略协调方面的互操作性的开发，公共组织可以释放成效[9]。Hansen M.也认为互操组织中应当使用流动性策略来收集和存储知识，从而助力知识共享[10]。

第二类为知识获取。知识学习是公共部门的核心问题，学习型组织理论创始人彼得·圣吉认为，先进的组织应当是“根据外部环境的变化作出调整，并能熟练创造、获取和传递知识的组织”，组织的吸收能力可以使组织能够在创造组织内嵌知识的过程中吸取外部环境的知识[11]。而在政府动态能力中吸收他人创新而不是自我创新被认为更加有效[12]，具体步骤就是组织个体从外部环境中汲取知识并相互交流[13]，从而将工作程序与所学知识有机结合起来。在此基础上，应加强不同行动者间的合作，整合数据资源和知识，以产出高质量公共服务。

第三类为知识管理。数字政府建设不仅有赖于显性知识的支撑，而思维形态认知、数字规律探索和智慧资本累积等隐性知识也愈发重要，因此对知识进行分类和管理也是数字政府知识建设研究的重点。数字政府相关从业者需要足够的知识和能力来胜任岗位要求，而在知识管理中，Housel T.开发了一个知识管理的五层模型[14]，包括组织内的知识诞生、知识消亡、知识获得、知识“火花”和知识存储。在实践检验方面，Senshaw D.借鉴了动态能力理论，通过实证分析研究了低收入国家的数字平台的创新能力，认为内外部资源稀缺的组织的数字化发展中，整合现有资源和知识的能力至关重要[15]。

（2）数字科技促进

20世纪末，美国前副总统戈尔第一次提出“数字地球”设想，21世纪头一个十年起， “数字中国”战略正式开展，引领了深刻的科技创新和应用，对经济、社会、公共部门的重塑都是革命性的。国外相关学者对于#3人工智能、#5智慧政府和#8物联网等数字促进工具均保持了极大的热情。智慧政府、人工智能（AI）和物联网（IoT）三者密切相连，是数字政府技术基石和数字来源中心，智慧政府的发展依赖于大数据中的人工智能技术，通过人工智能算法学习和技术分析，可以创造额外的公共价值和公共服务，而支撑智慧政府运行的数据，则是通过“万物互联”，即物联网进行数据收集和输入。Henman P.定义了人工智能的概念，即“一种利用机器学习算法开发的系统，并且这种算法可以自我组织内部变量和值，以实现预期结果”[16]。国外学者对于人工智能的研究主要聚集于人工智能对公共部门决策的影响和人工智能的技术应用。第一，人工智能技术已对政府决策产生了一些潜在影响，智能技术和算法可能会改变公共行政的性质，并且对公共行政人员产生了一种“叠瓦化”，即算法官僚主义。Vogl T M.认为，算法官僚主义改变了人和工具之间的“社会-技术”关系，并深刻地改变了公共部门的工作形态[17]。第二，关于人工智能的开发应用也“琳琅满目”。Loukis E N.开发了一种AI FS算法，这种方法运用人工智能系统分析经济数据，识别内外部环境的风险及挑战，并依此来制定经济危机政策[18]。智慧政府是智慧治理的基础，同时是数字化技术的公共实践，是电子政府的高级进化阶段，也是数字政府的高级衍生形态。Awoleye O M.将智慧政府定义为一个平台，一个“先进的政府通过智能IT和政府服务的融合和整合，提供人们可以随时、随地、通过任何设备享受服务、参与和交流机会的平台” [19]，公民信息可以随时更新并提供适宜的服务，公共部门也可以提高感知风险、感知信任和感知质量的能力[20]。物联网和人工智能对智慧政府有重要推动作用，Kankanhalli A.将人工智能、物联网和智慧政府三者结合成一个共同体，分析了它们之间的交互作用[21]，并提出了相关的使用原则，包括互操作性、可持续性、隐私和安全。物联网被认为是“下一代互联网”[22]，物联网的影响呈几何倍数增长，各国政府都将互联网视为新的增长引擎，并用其来完成公共任务。Chatfield A T.开发了一个物联网智能政府绩效框架，通过物联网赋能的动态能力，可以将公共部门转化为感知公众利益、快速响应需求和塑造未来公共服务的“智能政府”[23]。

（3）公共伦理扩容

数字政府的知识和技术飞速发展过程中，数字公共伦理也是必不可少的。国外学者对数字政府中#1公共价值和#6公共利益也做了大量有益的研究。公共部门职责就是要创造公共价值、确保公共利益。公共价值的塑造、生产及其导向一直是学术界关注的重点。公共价值被定义为“比项目目标更持久、更根深蒂固的潜在目的和动机”[24]。Twizeyimana J.指出，电子政府公共价值的关键维度包括革新公共服务、改观行政管理以及提高社会价值（提高社会价值和福祉，提升对政府的信任） [25]。提供公共价值是公共组织的责任所系，而不是积虑于攫取私人利益，然而现有的决策过程“阻滞了公共价值的感知和公民对公共部门的信任度”，基于此，Savoldelli A.建议要持续产出高水平公共价值、制定良好决策，智慧政府应当建立政治、价值和证据定义的三角关系[26]。不同文化背景下实践者对于公共价值的思辨也存在着显著的差异，因此尽管Lindgren I.提出的电子政务的工作系统框架（WSF）适宜欧洲福利国家情境，也不能对其余国家简单套用[27]。总体来说，国外学术界从概念框架、模型应用、评估提供、关键维度等方面累积了大量的公共价值的研究成果，但是目前的关于公共价值供给效率的评估和研究较少，应当对公共价值成本和效益分析给予更多的关注度。关于公共利益的研究门类繁多，囊括了智能技术和老年护理 [28]、医疗患者数据挪用[29]等，而对于公共利益的界定和理解，近年来成了一个争议不休的领域，众多学者都对公共利益的概念进行了阐释[30][31]。Cheung S.认为当前公共利益所规制的数据获取和治理结构不但限制了个体对所属数据的控制权，还助长了商业行为者对个人数据的滥用，他认为这凸显了“数字时代中数据监管框架的缺陷”，需要对公共利益的概念进行明晰[32]。Anderson R.的观点也对此有所支撑，他指出公众和治理决策者对于公共利益的理解存在著潜在性的差异[33]，加之数字分配缺乏包容性后，可能会引发数字不公和公共利益的受损[34]，因此公共数据共享如何能确保公共利益的维持是值得引起重视的问题。

（4）合作体系创建

数字体系的机制搭建及公众参与渠道的拓展，是数字治理模式的时代要求和治理方式的题中要义。该部分的内容主要由#9开放创新、#7 生态系统、#2协作系统开发和#4信任聚类组成，主要内容为合作体系的构建，包括协作生态平台的开发、多方参与的方案和机制、经济生活中多方主体的良好合作关系的维持等内容组成。Díaz-Díaz R.认为公民通过媒体方式的参与，可以创造出更多的社会价值，即开放创新能力[35]。开放创新能力可以提高公民与当局互动的能力，采取众包[36]的创意竞赛方式，终端用户也可以为公共部门纳言献策，提供更多的创意和解决方案。生态系统的概念最早出现于手机平台业务，生态成员由平台所有者和外部参与者组成，现在被定义为一种独特的新组织形式，这种形式在互联网基础设施、网络支持的业务转型（NBT）和服务化之间的互动中产生[37]。公共部门可以构造“开放架构”的平台生态系统[38]，在其中充当管理服务者的角色。此外，生态系统可以升级为良好感知性的参与式生态系统[39]。数字政府的一个重要特性就是强调合作顺畅的重要性，而协作系统开发也应运而生，其中有重要影响力的学者是Lowry P B.，他认为在数字电子商务革命中，协作写作（CW）是一个良好的、有助于提高数字政府效率的策略方法[40]。国外学者们对数字政府组织协同中的政企协作、政府间合作和政府-公民交互三类合作关系中信任的动机、表征作了研究。从政企协作维度来说， GroBe-Bley J.通过实践调查和研究，认为在智慧城市中官方与非政府利益相关者的合作中，官方更加信任大型公司[41]，数据共享也是双方维系关系、维系信任的重要手段。从政府间合作来说，公共部门伙伴合作被认为是公共部门精神之要义，并且通常会鼎力合作。然而，在“公共部门—公共部门”伙伴关系中，公共机构也有可能会因为财政资金的竞争和合作伙伴的遴选而破坏信任[42]，因此公共部门之间的一致信任需要恰当的制度设计和安排。公民对数字政府服务的感知也很重要， Lee J.提出，公民对线上电子政务的服务质量感知，取决于公民对其安全性、服务性的信任，并且线下电子政务的服务质量同样对线上电子服务的信任度有极大的正向影响[43]。总体来说，信任是智慧城市运作信息来源与交换的关键因素，同时也是数字政府耦合维系的“润滑剂”。图32001-2021年国外数字政府研究领域网络关键词聚类图谱 3.发展脉络研判

通过软件分析中的“Time zone”选项，可得出图4。通过图4国外数字政府研究演化路径知识图谱和2001-2021年国外数字政府研究的高频热点词（图5）中的7个高频热点词知识（knowledge）、机构（organization）、转变（transformation）、框架（framework）、大数据（big data）、政治（politics）、隐私（privacy），结合国外数字政府研究文献年度分布（图1），可以梳理出国外数字政府领域研究的发展脉络，并通过研读相关年份高被引论文，可将国外数字政府研究分为以下三个阶段：

（1）溯源：技术规制阶段（2001-2008）

“治理”这一概念从20世纪90年代出现后，迅速成为数字政府的研究重要主题。从图4可以看出，该阶段热点词汇包括知识（knowledge）、技术（technology）、管理（management）、治理（governance）等，并且knowledge是2014年到2019年的热点词（图5），说明该阶段注重对知识的应用和技术的引用，并将政府治理概念运用于数字政府研究中。Joshi J.（2001）认为信息技术将政府引进数字的舞台中央，并降低了政府的运营成本和政务性价比的提高[44]。Shulman S W.（2003）指出，在数字政府发展浪潮中，联邦政府更多地依托网络应用程序和公民进行互动，在拓宽治理渠道的同时，也催生了更多的政府治理挑战[45]。

（2）立命：智慧赋能阶段（2009-2014）

2009-2014年这一階段，年发文量仍旧保持着较低的水平，数字政府的相关研究仍处于酝酿期，但是数字政府的知识、技术、框架已然积聚，研究方向也逐渐具象化，从图4可以看出，电子政府/电子政务（E-government）、信息（information）， 数字政府（digital government）、公共部门（public sector）等主题开始成为研究热门，研究着重于高新技术的应用、实践中的调适等问题，该时期也成了爆发期的前夜。在该阶段，许多学者认为公共部门建设数字政府的重要目标之一就是改善“政府-公民”关系，并重视新兴社交媒体的沟通和扩散作用[46][47]。对于政府、社会和技术的关系的研究快速增长，然而对于利益驱动者视角的研究较少，Dawes（2009）构建了一个包括社会趋势、人类因素、动态技术、信息管理、互动性和复杂性以及政府动机、功用之间关系的社会技术概念框架，试图回应复杂和动态的未来政府治理挑战[48]。

（3）树道：价值塑造阶段（2015-2021）

2015年之后，数字政府研究文献飞速增长（图1），热点词包括框架（framework）、隐私（privacy）、大数据（big data）、创新（innovation）等，其中framework， privacy， big data为该阶段的热点词（图5）。该阶段研究领域百花齐放，在承接技术规制、智慧赋能阶段的成果之上，发展出了更具有实践性、创新性、多样化的治理模式和治理方式，且在“技术-模式”维度之上更加注重对数字政府的价值塑造、思想突破和维度创新，重塑“政府-公民”关联，再造“智能概念”。具体来说，既包括了对技术的深化运用[49]，也对智能引入[50]有了更深刻的进展，而公众参与[51]也受到了持续的关注。Janowski T.（2015）认为，相比于传统的技术和治理维度，数字政府的发展已拔高为文化和社会维度，并提出了一个四个阶段的数字政府演进模型，分别是“数字化”（政府技术）、“转型”（电子政府）、“参与”（电子治理）和“情境化”（政策驱动的电子治理）阶段，以探索数字政府研究领域的未来研究[52]。智慧政府已经成为世界各部门流行的理想特征，以往研究集中于智慧政府的特性和应用，鲜少有对于“智慧”本身的思辨和定义，Gil-Garcia J R.（2016）确定了“智慧”的多个维度，并构建了一个更好剖析和衡量智慧政府的基础框架[53]。

通过以上分析可以总结出国外数字政府研究具备以下几个特点。第一，国外数字政府研究的热点脉络基本遵循着 “技术规制-智慧赋能-价值塑造”逻辑线，具备着“具象-抽象”的延续特点，研究成果和理论创新相互交织、彼此促进。第二，数字时代治理中的电子参与、隐私保护、权益保证、鸿沟弥合等主题与国内遥相呼应，成为时代的共同呼声。在全球数字合作的大背景下，只有加强对数字主权的重视和保护，才能在时代的浪潮中百举百捷。

图42001-2021年国外数字政府研究演化路径知识图谱图52001-2021年国外数字政府研究的高频热点词（前7位）三、数字政府未来发展趋势展望

本文通过对国外数字政府研究近二十年文章的计量分析，对相关研究力量、研究主体和研究趋势进行了分析。国外数字政府二十年的研究成果分为四大类别，分别是知识匠心独运、数字科技促进、公共伦理扩容和合作体系创建。国外对数字政府的研究主要分为三个阶段，包括技术规制阶段（2001-2008）、智慧赋能阶段（2009-2014）和价值塑造阶段（2015-2021）。笔者结合演化路径知识图谱和高频热点词，对数字政府研究的未来发展趋势作出如下展望：

（1）数字科技革新和建设路径优化。最近二十年国外数字政府研究硕果累累，各领域成果交叉融合，主要内容为数字技术开发及数字政府建设路径深化发展，既包括信息管理、人工智能算法、物联网和电子政务平台等“硬科技”，也包括了决策协助、生态共享、信任耦合等“软关系”的关系建构。在未来的研究中，第一是进一步对数字科技的创新引入，将大数据、5G通信、先进算法等技术引入智慧政府的系统开发和关系重塑，并基于跨区域、跨国进行现实尺度的检验和实证分析。第二是注重对科技准则的探讨，数字化发展对公共利益的促进是否有边际效应？技术的快速发展会弥合还是加深数字鸿沟？阻遏“科技陷阱”，探讨数字政府体系中的形成机理，深化探索数字政府建设路径是未来的重点方向。

（2）公共数字伦理和数字素养提升。国外数字政府研究的主题变迁在经历了技术规制、智慧赋能阶段之后，第三阶段的研究重点变为对公共数字伦理的价值塑造，重点探讨了数字时代授予新的“政府-公民”社会关系和“功能-结构”组织关系，并强调了数字治理中公民角色的中心性，增加了公共事务数字沟通渠道。在未来的研究中，对数字政府的价值意蕴进行深度开发，第一是摆脱技术维度桎梏的传统视角，将数字政府建设视点转为文化维度视角和社会范式的转变。第二是探索更能激发公民参与的数字政府渠道，并注重公民在数字时代的信任构建，加强政府和公民对公共价值的感知。

（3）国家数字主权和公民数字保护。2012年伊始，“大数据时代”宣告降临，全球主要的国家、组织和公民都席卷而入，对国家和政府是接续不断的全方位变革，也大举渗透着从虚拟到现实的每一社群个体。正如美国著名政治学者小约瑟夫·奈认为，“一场信息革命正在改变世界政治，处于信息技术领先地位的国家可攫取更大的权力，相应地，信息技术相对落后的国家则会失去很多权力”。全球数字化经济发展、数字化政府建设拉近了国与国的距离，但也催生了对数字垄断的现象和对国家安全的威胁，而数字化建设中对于公民利益的渐进侵蚀和公民隐私的肆意侵犯，也对数字政府的发展提出了挑战。未来的研究重点，第一是加强对国家数字主权的保护和对数字霸权的抵制，制定相适应的数字主权战略和全球平台。第二是减少数字不公，修正政府和公民对公共利益的偏差性理解，构建更先进全面的数据监管框架，并管制商业行为者的数据滥用行为，最终创建国家主权安全、公民权益保证的数字政府体系。

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[責任编辑、校对：叶慧娟]

收稿日期：2021-12-21

基金项目：2019年教育部青年项目“基于系统论的结构式减灾和非结构式减灾耦合机制研究”（19YJC630088）

作者简介：殷启洋（1997-），男，陕西榆林人，硕士研究生，研究方向：应急管理与地方治理;李尧远（1979-），男，河南济源人，副院长，教授，博士生导师，管理学博士，主要从事应急管理与地方治理研究。