城乡环境基础设施现状及对策探讨

龚海涛, 龙婷婷

(江苏省环境经济技术国际合作中心， 江苏 南京 210036)

0 引言

环境基础设施建设有利于提升城乡生态环境质量，促进经济社会全面、高质量、可持续地发展。近些年，伴随着我国城乡经济的不断发展，对环境基础设施的数量和质量均提出了新的要求。在第75 届联合国大会上， 我国提出至2030年达到碳排放峰值，至2060年实现碳中和，在双碳时代背景下，环境基础设施的低碳化也成为新的趋势。 本文通过介绍目前城乡环境基础设施的投资及建设情况， 并剖析了环境基础设施中存在的融资困难、 建设及管理能力薄弱、信息化建设水平不足、邻避效应显著、碳排放量大等问题，针对性地提出了相应的改善对策。

1 概述

1.1 环境基础设施的定义

基础设施主要包括能源、水利、交通、邮电、供水供电、环境保护、文化教育、卫生、科研技术、商业服务等方面的市政工程设施以及公共服务设施等。 基础设施是国民经济得以蓬勃发展的基础保障， 每个方面均与城市发展密不可分。

环境基础设施作为基础设施的重要组成部分，是实现生态文明建设的重要抓手。 完善城市环境基础设施有利于城市环境质量的改善和提升。 环境基础设施主要包括生活垃圾处理处置场、废水处理厂、危险废物处置中心、 噪声及大气污染防治等的环保公用设施。作为城市建设的重要硬件基础，环境基础设施的建设目的是防治污染、保护和恢复生态系统、保障环境质量，保证公众健康。

1.2 环境基础设施的特点

环境基础设施建设具有以下特点： ①投资规模大；②回报周期长；③与公民切身利益息息相关；④部分基础设施工艺技术、安全等级要求较高（如垃圾焚烧厂）。另外，环境基础设施提供的产品和服务（如污水处理、垃圾处理、大气污染处理等）均具有一定的公益性，是社会生产和人民生活所需的，对城乡环境的影响巨大。

根据发达国家在城市发展过程中的经验， 环境基础设施（如城市给排水系统、城市污水处理系统及垃圾处理系统等） 建设在城市发展中均置于优先发展的地位，主要原因：①城市环境基础设施具有功能的重要性；②基础设施配套具有前置性，城市的基本运转离不开环境基础设施的建设。

1.3 环境基础设施投资情况

国家统计局 《中国统计年鉴 （2007年～2021年）》统计数据显示，全国城镇环境基础设施总体投资规模，见表1。 2020年全国各主要省、市环境基础设施投资规模及占比情况，见图1。由图1、表1 可以看出， 我国城镇环境基础设施总体投资规模逐年上升，近几年达到了6 000 亿元/a 左右，其中2020年全国城市环境基础设施建设总投资为6 842.2 亿元，江苏省总投资约516 亿元（占比为8%），为全国的生态环境质量改善提供了重要支撑。

表1 我国历年城镇环境基础设施总体投资规模统计 亿元

图1 2020年全国各主要省、市环境基础设施总投资及占比

1.4 江苏省环境基础设施建设现状

随着社会经济的全面、健康、持续发展，江苏省以争当表率、争做示范、走在前列为目标，多年来一直投入重金大力建设城乡环境基础设施。

2019年3月江苏省政府办公厅印发了《江苏省环境基础设施三年建设方案（2018年～2020年）》，从生活污水处理、工业集聚区废水处理、生活垃圾收集处理、危险废物处置、污泥处理、清洁能源供应和环境监测监控等7 个方面规划部署了1 195 个项目， 总投资为1 754 亿元。 经2021年调度分析， 至2020年底该方案明确的重点任务均已超额完成，新建城镇污水管网3 555.4 km、 新增城镇污水处理能力277.7 万t/d、改造城镇污水管网1 233.7 km、新增生活垃圾焚烧处理能力22 000 t/d、新增工业废水处置能力60.24 万t/d、新增危废处置能力215.4 万t/a、新增城镇污泥处置能力5 726 t/d。

2 环境基础设施存在的主要问题

2.1 融资困难

环境基础设施由于投资大且涉及市民切身利益，往往由政府或者国有企业投资，项目的经营权、所有权、收益等均归政府所有。目前我国正处于环境问题日益凸显、污染治理攻坚克难阶段，随着城市化水平及农村环境质量要求的不断提高， 城乡基础设施建设的规模及资金缺口越来越大， 单依靠政府投资建设显然不能满足城乡发展需求。因此，如何激活社会资本参与到环境基础设施的建设中， 拓宽融资渠道，已成为目前城乡发展面临的紧迫问题。

发达国家的政府投资环境基础设施建设的比例甚微，大部分是由社会资本投资建设，这就大大减轻了政府公共部门的压力， 同时竞争机制也促进了环境基础设施投资市场的不断发展[1]。 2014年我国颁布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，推广社会资本参与政府项目建设的合作模式，鼓励多元化投资主体参与投资和运营， 使政府不再是单纯的投资参与者，更多的作为投资引导者，让市场在投资过程中发挥资源配置作用。 该意见为环境基础设施扩宽融资渠道指明了方向， 使国内外相关企业和有能力的个人均积极参与进来， 撬动庞大的社会资金共同组成丰富的多元化投资氛围。

2.2 农村环境基础设施建设及管理能力薄弱

随着人民生活水平的提高和农村建设的不断发展，农村生活污水排放量不断增多，污水水质变得复杂， 农村污水的收集与处理模式也得到越来越多的关注与重视。 目前， 农村环境基础设施存在以下不足：①农村的环境基础设施建设较为薄弱，农村的污水收集管网、 标准化化粪池以及配套的污水处理设施仍不完善[2]。 由于农村经济条件的限制，加上部分自然村较为分散， 居住人口不多， 导致污水收集困难，建设配套的污水管网成本较大，同时因收集的污水量不稳定， 使得后续污水处理设施的集中处理效果较差；②生活垃圾分类、收集、处置设施建设及管理较为薄弱。 目前，虽然全国约80%的村庄建有生活垃圾收集运输系统， 但垃圾收集后处理率只有40%，存在垃圾集中推放点设施不合理，垃圾随意倾倒或者随意焚烧的现象[3]。 因此，农村生活垃圾收集设施仍需完善。

2.3 信息化建设水平不足

城乡环境基础设施建设的信息化水平对城乡环境保护工作起到了重要的支撑作用， 有利于推动城乡环境保护工作。 环境基础设施的信息化建设主要包括：①园区污染处理设施的信息化管理系统；②大气、水、噪声等自动监测及数据监控平台系统；③重点园区、 重点行业企业的环保监控预警管理及环境信息管理平台建设等。

目前，很多园区的自动监测系统不够完善，如未在园区规划初期和项目建设前统筹考虑自动监测点位的布设， 一些在线监测设施及野外自动监测站点的正常运营和维护得不到保障， 存在设备检修及维护不及时， 设备老旧未能及时更换等情况。 除此之外，在污染源监测数据实现实时更新、动态联网方面也存在不足：环境信息管理平台建设滞后，大数据联网、数据共享不充分，没有发挥好监测预警功能，妨碍社会各界对环境管理工作的监督。

2.4 邻避效应显著，项目推进困难

邻避效应指企业或者居民因担心建设项目（如核电站、垃圾焚烧厂等）对其资产价值、身体健康以及环境质量带来负面影响， 而采取强烈反对甚至情绪化抗争的行为。

由于环境基础设施建设的内容基本具有一定的公益性，属于公共物品范畴，具有明显的外部性，存在“搭便车”的现象，因此，一旦需要新建对邻近地区可能存在负外部性的环境基础设施时， 如垃圾焚烧厂、污水处理厂等，就会遭到邻近居民的强烈反对而使得项目无法进行有序推进，影响正常建设及投运，有的甚至被迫叫停。 造成邻避效应的原因： 一方面是由于建设项目本身的污染不确定及运营机制不完善造成，另一方面由于规划选址不合理、信息公开不及时、沟通渠道不畅及政府公信力下降造成。

2.5 能耗高，碳排放量大

环境基础设施占地面积大、体量大，能耗高，其节能与否，直接影响着碳达峰、碳中和目标的实现。以污水处理厂为例， 据 《中国城乡建设统计年鉴（2020）》，2020年全国城镇新增污水处理能力23 070万m3/d，结合《城镇水务统计年鉴》可知，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918—2002） 中一级A 及以上标准排放，平均电耗为0.404 7 kW·h/m3；其他情况电耗为0.375 4kW·h/m3，按87.63%以上执行一级A 及以上估算， 我国2020年全国污水处理总用电量为337.728 亿kW·h， 占全社会用电总量的0.45%[5]。 污水处理行业的碳排放量占我国社会总碳排放量的1%～2%[6]。

3 对策及建议

3.1 拓宽融资渠道，完善融资体系

环境基础设施应突破传统的融资和运营方式，不断拓宽融资渠道，开辟出一条以政府为主导，市场多方共同参与的融资道路:①设立绿色发展基金。可对特定的环境基础设施项目设立绿色发展基金，构建特定基金管理机构，向投资者发行，集中社会闲散资金用于环保基础设施建设；②发行环保债券。市政债券和企业债券均为环境基础设施的有效融资方式。 市政债券是一种成本较低且风险较低的融资方式，其发行债券主体是地方城市政府部门（或者下属机构），以地方政府的信用作为担保。 企业债券则是以企业为主体发放的债券， 通过在资本市场上发行债券来筹措资金， 并以环境基础设施的预期收入作为收益保证， 保障了在一定期限内能够偿还投资人本息和；③合理引入PPP 模式参与环境基础设施融资。PPP 是指政府与不同社会主体之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。 PPP 模式不仅能缓解政府财政压力，而且以特许经营权的方式，将一部分责任及需承担的投资风险转移给社会主体。 各参与方在利益共享的基础上，形成了“全程合作，风险共担”的合作伙伴关系。 总体来说，在上述3 种环境基础设施融资模式中，就项目所有权而言，PPP 模式所有权归政府和私人共同拥有， 债券及绿色发展基金所有权均归政府所有；就盈利要求而言，PPP 模式要求项目的盈利性较低， 债券以及绿色发展基金要求项目的盈利性较高。 该3 种模式均能在较短时间内筹集较多的资金， 提升了基础设施建设效率及后期运营效率。 同时应充分借鉴发达国家的一些先进经验以及国内已有的典型成功案例，结合本省省情，积极开展多渠道的融资方式， 逐步形成政府财政补贴为基础、社会资本共同参与、银行信贷辅助支撑、开放性金融资本引导的新融资体系。

3.2 加强农村环境基础设施建设及管理

加快推进农村环境基础设施建设， 有目的有计划的推进农村的污水管网、化粪池、污水处理设施、垃圾分类处理设施等建设， 将农村环境基础设施建设情况与政府部门的绩效考核挂钩， 配套相应的奖惩机制。根据《关于深化农村公共基础设施关乎体制改革的指导意见》的相关要求，明确农村环境基础设施的产权责任主体，推动基础设施确权登记。加强基础设施的管护，明确管护主体、管护职责以及管护要求，建立管护责任清单。 同时，严格落实各项设施的操作规程，完善相应的应急保障机制。

3.3 强化环境信息化体系建设

统筹推进园区在线监测系统、 国控省控监测点的实时更新系统、环境信息化平台建设，充实监测队伍，加强园区自动监测站点的运营和维护，及时进行设备维护及老旧设备更新换代。运用大数据、云计算等高新技术为环境基础设施的建设赋能， 为环境管理构建涉及污染防治、安全风险、环境应急、监测预警、综合分析决策为一体的信息化网络，搭建涉及政府监管部门、建设单位、运营单位以及社会大众等多方共同参与、信息共享的环境“云共享平台”。

3.4 完善布局，畅通沟通渠道，化解“邻避效应”

（1）完善规划，合理选址，将可能产生“邻避效应”的环境基础设施的选址远离居民住宅区，并提前谋划，在城市发展的初期进行建设，避免后期推进困难等问题的发生。鼓励相关污染处理设施集中布局，形成环保治理产业集中区， 统筹解决各类敏感环境基础设施选址难等问题。

（2）加强媒体宣传、畅通交流渠道，建立邻避环境基础设施项目沟通数据系统。 在移动互联网普及的时代，新闻媒体对信息传播、舆情控制以及价值判断等方面发挥着巨大作用， 应充分利用互联网平台及新闻媒体对“邻避环境基础设施”的建设进行积极正面宣传，并建立公众沟通数据库[4]，实现精准宣传，有效沟通，在此基础上建立舆情应对体系，进而有效化解“邻避效应”。

3.5 科技创新，节能增效，助力双碳目标

（1）节约能源，进行科技创新，以实现基础设施的节能增效。积极做好低碳节能设备的研发，改善污染治理工艺。 例如：建设资源型污水处理厂，采用低能耗设备，提高污水收集率，有效利用进水中的有机质，并合理引入外来有机物进行厌氧消化，提升污水处理过程的能源回收率。

（2）大力开发新能源并提升能源利用效率。积极探索太阳能、风能等电能替代技术。

（3）提高污泥等固体废物的资源化利用和处置能力，加强减污降碳及资源回收处理技术的研发，例如：生物质清洁能源回收技术[7]、垃圾填埋场沼气的综合利用技术、垃圾焚烧发电并网技术等。

4 结语

目前，我国经济社会发展已步入新的历史阶段，在这一重要的历史时期， 环境基础设施建设也将迎来新的机遇与挑战。 要不断加强城乡环境基础设施能力建设，提升运营管理水平，拓宽融资渠道，构建多元化融资体系，多措并举化解“邻避效应”，不断完善环境信息化体系建设， 节能增效较低环境基础设施碳排放，让“互联网+环境基础设施”更好地助力经济高质量发展。