新高考改革政策的价值走向与主题变迁*——基于政策文本的词频及共现分析

杜芳芳 江 恒

2014 年9 月国务院出台《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《意见》），标志着新一轮高考综合改革启动。从第一批到第三批各试点省市相继出台对应政策及配套措施响应改革部署，分类考试、综合评价、多元录取的新高考基本理念在各级文件中得到体现并贯彻实施。开启试点至今已六年有余，在新高考改革推进的过程中不仅各级政府、教育部门出台的统领性、普适性文件内容的侧重发生变化，同时为调和现实矛盾推动改革有序进行，也出台了许多修补性、针对性政策。在此背景下，研究新高考改革政策的价值走向及演进趋势对把握改革行进方向十分必要。

本文对新高考改革政策的分析采取政策文本关键词计量分析方法。相较于传统的内容分析，计量分析更关注大样本政策之间相关性，尝试揭露不同政策间的关联及一系列政策的变化趋势，通过这种方法，研究者与政策制定者可以获得客观的、可重复验证的研究结果，是从公开中萃取“秘密”[1]。

一、样本选择及关键词提取

选择已正式实施新高考改革的14 省市所发布的改革政策为样本，在各级政府、教育厅官方网站以“高考”“高中”“课程教材”“教学组织管理”“学业水平考试”“综合素质评价”“命题”“赋分”“高校招生”“分类考试”“发展指导”“师资”“条件保障”13 组关键词分别进行检索，检索对象为2014 年9 月3 日至2020年8 月31 日间公开发布含文件号的政策文件，随后对检索所得政策文本进行筛选，文本需至少符合以下一项标准：

（1）与2014 年9 月国务院文件存在直接引用关系。鉴于标准格式的政策文件为结构化或半结构化文本，故可以利用政策间的引用关系进行回溯：如以“根据”为触发条件，如文本中出现“根据《意见》……”字段则表示与2014 年国发文件存在引用关系。

（2）与本省、市人民政府关于深化考试招生制度改革意见文件存在引用关系。

（3）政策文本主要内容包括选考、走班、生涯指导及赋分标准化中的一项或多项。

最后共计得到政策文本123 项，根据政策的发文时间、机构及标题内容初步对政策文本进行分类统计，结果见表1、表2。

表1 不同年份政策文本数量统计

表2 政策文本主题初步统计

利用基于Python 语言的THULAC 分词工具，结合自编新高考政策惯用词词库（含27 词）对文本文件进行关键词提取，并将所得关键词全部以出现频次矩阵的形式输出，矩阵规模为6308×123，行为关键词列为政策文本。过滤掉泛用词、通用词及统计次数低于4次的词组后，共得到关键词324 组。

表3 关键词信息简表

其中二字词6 组，三字词85 组，四字词228 组，四字以上词语5组。随后绘制词组出现频率随时间（年份）变化折线图（详见图1、图2），并利用SPSS26.0 软件进行聚类分析、多维尺度分析，绘制政策文本价值走向图（详见图4、图6）及政策主题词聚类图（详见图7、图8）。

二、新高考改革政策的价值走向

对于教育政策的基本价值取向，不同研究者有不同表述：劳凯声认为，我国教育政策的普遍价值取向包括以人为本、教育平等、效益优化、可选择性及多样性等[2]；袁振国认为，现代教育政策的价值基础是公平、法制、科学和效率[3]；刘复兴认为，教育政策的基本价值追求分别为政策形态上其价值选择的合法性，以及政策过程中其价值选择的有效性[4]。综合以上观点来看，讨论教育政策的价值选择避不开两个主要矛盾，即公平合法与科学高效的矛盾、社会本位与个人本位的矛盾。本研究以此为框架，尝试从词频变化角度分析新高考政策的价值侧重及走向。

（一）研究方法

政策文本中原则性词语如“探究性”“因地制宜”“结合实际”，以及特定主题词如“人生观”“经济社会发展”等，可以反映教育政策的基本价值取向以及决策者、政策制定者在制定政策时的期望即政策目标。以关键词出现频率（出现频次/当年文本数）为y轴，以年份为x 轴，绘制词频-时间的关系曲线，发现一部分关键词的出现频率具有明显的上升、下降趋势，如图1、图2：

图1 呈现上升趋势的关键词

图2 呈现下降趋势的关键词

为了进一步明确政策在合法性与有效性之间的价值走向，需要对文本关键词进行极性倾向分析。首先，对所有关键词中具有合法性或有效性倾向的词组加以分类筛选，随后利用基于词组共现频次的系统聚类（Hierarchial Cluster）方法验证分类效度（详见图3、图4），参考树状图及聚类参数最终选定价值倾向词词典见表4、表5，同时为了更加精细地描绘价值取向变化趋势，将2014 年9 月至2020 年8 月等分为12 个时间段作为时间维度，并依照下列公式绘制政策文本的极性价值走向图（详见图5、图6）。

图3 基于共现频次的词组聚类树状图（合法性—有效性）

图4 基于共现频次的词组聚类树状图（社会本位—个人本位）

图5 新高考改革政策在合法性——有效性间倾向变化图

图6 新高考改革政策在社会本位——个人本位间倾向变化图

表5 价值倾向词词典（社会本位——个人本位）

其中f 表示一个时段内政策价值在两极间的倾向度，n 为对应时段内的文本数，Vi及Ei分别为时段内第i 份文本中合法性及有效性词组出现的频次，Si及Ii为社会本位及个人本位词组出现频次。

（二）从侧重合法性到侧重有效性

教育政策的合法性，指教育政策的利益分配符合人们对于公平公正等社会规范的理解，从而得以在社会范围内被广泛接受；而政策的有效性则指政策在推行过程中所需的效益与效能，它要保证政策能以较小的代价获得较大的正向结果。

2014 年国务院文件《意见》将“增加学生选择权，促进科学选才”作为核心内容，标志着新一轮高考改革以增加学生选择性[5]为出发点，通过完善学业水平考试、推进分类考试、探索多元评价机制，全面而系统地改革高校招考体制。强调选择权体现了政策制定者对于差异性教育平等的追求，搭建全民教育“立交桥”也有此意。这些政策意图几乎面临同样问题，即虽然保证了内容设计上的合理合法但难以保证执行过程中的有效有益。结合图2 分析，“选择权”“立交桥”的词频从2017 年开始持续下降，与此相对应的是图1 中“工作量”“因地制宜”“结合实际”等词频连续上升。因地制宜与结合实际更多地代表了一种效益取向，即为了保证政策结果的有益性和改革的持续推进，需要对原定的理想目标、方案进行调整或限制。其中以选科政策的调整最为典型，新高考选科模式从最初试点的“6 选3”“7 选3”模式，到第二批各省市的“3+3”模式，再到第三批的“3+1+2”模式经历了一系列变化，在此期间还伴随各地区招考部门为应对“理科萎缩”现象对物理、化学等科目进行选科保障机制等引导选择的措施。总的来说，选科政策的调整中体现出两个倾向：一是对选科自由度进行削减；二是保证学生的理工（STEM）素养[6]，二者都具有显著的效益倾向。从政策价值倾向变化图也可以看出，2014 年至今的新高考政策正由更加关注政策的合法性转向更加关注政策的有效性。

（三）从社会本位到个人本位的螺旋式渐进

个人价值与社会价值的冲突自古有之，它是教育目的所面对的最根本价值冲突，也是政策制定主体所面对的最根本的价值选择[7]。教育者、政策制定者大都希望在社会本位与个人本位之间找到平衡。

2014 年《意见》将“适应经济社会发展对多样化高素质人才的需要”作为改革指导思想之一，之后三年内各省市相应深化考试招生改革政策文件中也大都沿用这一指导思想。然而自2018 年开始，各省市陆续发布的进一步深化高校招考改革方案的指导思想与总体目标中基本不再使用“适用经济社会发展”字样，反映在图2 中“经济社会发展”出现频率在2017 年之后持续走低，与之相对应的是图1 中“兴趣爱好”“人生观”“探究性”等词语出现频率呈上升趋势，在一定程度上可以认为新高考改革后段的政策更加关注了个人发展的质量。

但同时，为了确保短期内的人才培养符合社会需要，亦有许多选科保障机制陆续出台以保证选择特定科目的学生数量，从图1 中可见“保障机制”呈明显上升趋势。总体来说，新高考改革政策在充分考虑社会对人才需求的基础上，承接新世纪以来高考政策侧重个人本位的发展趋势，呈螺旋式渐进。

三、新高考改革政策的主题变迁

从多源流理论视角来看，一系列新政策进入议程需同时存在问题源流、政策源流以及政治源流[8]。2017 年夏，第一批试点区新高考考生的考试结果得以呈现，这一大样本构成一项极具说服力的指标从而形成了问题源流；而在此之前各方政府官员、校长、研究学者等能够对政策制定产生影响的政策共同体，基于选科结果或会考、模拟考结果或实际教学中的困难已提出许多修正方案或调整方向，这是政策源流；最后，公众对于高考改革这一高利害性考试改革的持续关注构成了政治源流。三种源流汇聚促成政策之窗开放，高考改革的新方向、新政策由此被提上议程。再结合上述各图关键词的变化趋势，将2014 年9 月至2017年6 月作为新高考改革前半段，2017 年7 月至2020年8 月为新高考改革后半段。

（一）研究方法

多维尺度分析（MDS）是一类多元统计分析方法的总称，其共同特点是用可视化的方法呈现一系列概念或对象之间的距离。当数据矩阵中各变量的值不为变量间的直观距离时，需通过原始数据计算距离。分别统计两阶段政策文本中的高频词，按词频排序取前30 位，并依据在文本中出现与否（出现为1，否则为0）制成高频词的二元共现矩阵输入SPSS26.0，此时高频词视为变量，政策文本视为样本。利用SPSS26.0 将二元矩阵中的变量共现数据转换为变量的欧氏直线距离，以二维图的形式输出（详见图7、图8），各点间的空间距离反映词组的关联程度，对应点的距离越近词组同质性越高，以此形成主题聚类。相较于人工查验政策主题进行编码归类的办法，此种方法更为高效与客观。聚类模型拟合度的重要指标是Kruskal 的应力系数Ⅰ（S1）以及RSQ 输出结果，本研究中图7 模型的S1=0.1431<0.2，表示可以接受；RSQ=0.9047>0.6，模型具有意义。图8 模型S1=0.1496，RSQ=0.8719，两个模型效果都尚可。

图7 新高考前半段（2014 年9 月-2017 年6 月）政策高频主题词聚类图

图8 新高考后半段（2017 年7 月-2020 年8 月）政策高频主题词聚类图

（二）前段主题

从图7 看，新高考改革前段政策的主题分为三大模块：高考公平问题，综合素质评价改革和学业水平考试（详见表6）。

表6 前半段聚焦主题及代表性政策

1.高考公平问题

前段政策关注的考试公平问题及相应措施主要有：其一，解决外来务工人员子女的就学升学问题；其二，高职高专与普通高校实行分类考试；其三，为社会成员终身学习搭造“立交桥”；其四，改变重点高校录取人数城乡不均现状；其五，取消高校招生录取批次。这些问题涉及到招生计划分配、考试形式、录取机制等多个维度，反映新高考前一段时期内招考制度的缺陷所带来的社会性问题。

2.综合素质评价

新高考改革后的综合素质评价工作，是进入21 世纪以来一系列从评价标准角度对素质教育进行的探索与尝试的延续发展，与往期政策相比，新高考后的综合素质评价工作更强调管理的信息化与评价指标的细化，这也在图7 的聚类结果中有所反映。

3.学业水平考试变革

从图7、图8 整体来看，学业水平考试制度是新高考改革前后段政策的持续聚焦点，围绕这一主题的政策变革贯穿新高考改革全段。为了更细致地了解学考政策的变迁，我们仔细查阅学业水平考试聚类下的政策群，发现考试时间、考试次数的规定变化较为频繁。浙江省是最早开始学业水平考试改革试点的省份，而2018 年秋季之后启动新高考改革的省市，选考办法细则大都与浙江2020 方案相似，可以说浙江省方案变动体现了新高考改革以来学业水平考试制度发展变迁的整体趋势（详见表7）。

表7 浙江省学业水平考试政策变迁

（三）后段主题

对照图7、图8，后段政策对于考试制度改革更加精细化，除继续推行分类考试与学考制度外，开始关注选考赋分调整、考试内容与命题调整等，且政策重点明显从考试制度改革转向高中育人方式变革（详见表8）。

表8 后半段聚焦主题及代表性政策

1.高中育人方式的变革

新高考后段政策一方面着力保障科学安排教学进度、考试进度，以人为本、以学生健康发展为本，整饬一科多考、一年两考之后出现的改革乱象[9]；另一方面强调跨学科的综合性教学，增加命题、教学和作业中的探究性、重视生涯教育等，这些举措标志着新高考改革进入一个以高中育人方式变革为核心的新阶段。

从图8 上看，高中育人方式变革政策主要包括四部分内容：其一，经费、后勤条件保障；其二，教学组织模式深化变革；其三，师资队伍建设与调整；其四，完善高中生涯指导教育。其中教学组织改革包括两方面，一是课堂教学形式改革，二是推进以分层教学为依托的走班制度。

2.生涯指导

为了应对选科制度带来的一系列问题，生涯指导工作在改革后段格外受到关注。2018 海南省教育厅《关于加强我省普通高中学生生涯规划教育的指导意见》要求“学校每学期安排的生涯规划指导课总课时不少于15 节……为每位学生配备成长导师，对学生进行个性化辅导”，反映出生涯指导在后新高考时期的高中教学中的重要性。以提供信息、共享经验的形式开展生涯指导工作，短期来看有利于规范学生选科，减少选考中的信息不对称现象；长期而言符合生涯教育整体前移的大趋势，帮助学生在高中时期建立职业规划、明确人生目标。

3.赋分调整变革

随着新高考改革的推进，选考赋分问题越来越被学者、教研人员以及政策制定者讨论。特别是2017 年第一届新高考结果尘埃落定后，浙沪试点的选考科目等级赋分方式被证实存在诸多不合理之处，以至于影响考试公平并催生了许多分数博弈下的畸形选科策略。由此许多改进方案被提出，查阅赋分聚类下的政策群发现不同时段赋分政策变动较为频繁（详见表9）。

表9 部分代表性省市赋分政策

四、反思与启示

（一）高考公平问题的衍变制约了政策的合法性

新高考政策的以选择性为核心、着力解决现有教育公平问题的方案在推行的同时，也会催生新形式的公平问题。从客观上来讲，多样选择必然带来信息壁垒问题的加剧，因为良性的选择对应着应与之相匹配的自我评估、生涯规划能力，以及教师、学校和社会提供的配套条件。选择权的扩增需要能力的增长与环境的改善协同跟进，在学生个体拥有资源不一、学校环境条件各自不同的现实情况下，选择结果的差距更易拉大，单纯强调选择权无疑滋生新的不公平问题。故改革政策也只能在最初理想设计的基础上不断修正甚至回调。

一个政策的出台引发后续若干配套政策，为了实现新高考政策合法性与有效性的对立统一，以下配套政策亟需建立：要求高中向弱势阶层学生家庭提供关于选考科目确定、志愿填报等方面的信息支持；鼓励大学为高中提供具有针对性的院校和专业招生说明，设置大学先修课程、学科夏令营等，同时规范升学信息咨询市场，建立运行管理与监督机制。

（二）新高考政策的学习模式应由内生转向外生

政策渐进过程即政策的学习过程，相较于内生的“教训—反思”型学习，外生的政策社会学习最终目标不是形成新的政策工具，而是革新政策受众的思维范式[10]。就本研究结果来看新高考政策的渐进过程，是基于实用有效的态度不断采用新的政策工具以解决新生问题的过程，属于政策网络内部的适应性调整而不触及对高中师生、高校和社会群体的思维范式转变。譬如，选科保障机制作为一种新的政策工具，并未扭转学生及学校的应试教育、功利考试思维倾向，仅从选科人数上保障相关学科的培养需求，即“头疼医头，脚疼医脚”，显而易见地形成了学生发现保障机制下自己分值会大幅提高从而投机报考保障学科的新问题，政策并未取得实质性进步。

转变政策受众的思维范式应从重塑价值观入手，首先应发挥各级培训的作用，提升高中校长、教师对政策的认同，其次要增加信息互动、公布改革进展以提升社会对于政策的信任与理解，最终要在政策共同体的协力下引导学生真正根据自己的兴趣、能力和发展规划选择学科，实现更高层次的个人价值与社会价值的统一。

（三）考试制度变革超前于师资条件变革是造成改革困境的直接成因

基于政策主题变迁分析结果，新高考考试制度的变革明显先行于高中教学条件的变革。考试改革先行的特点造成了招考制度变革倒逼高中教育变革的局面。所谓倒逼会导致学生与学校在准备完全不充分的情况下消极适应考试的改变。在以增加选择性为主要特征的新一轮高考制度改革中，高中生普遍在信息不足的情况下被迫进行选择，相应地，高中教学工作也要承担学生选择结果所带来的压力。一方面，在当前师资规模下，对大部分学校来说分层教学是保障走班制顺利实施的必要办法，要求教师具有良好的协调统筹及教学设计能力；另一方面，高中普遍缺乏专业的生涯规划指导教师，目前多由心理健康教师或学科教师兼任[11]，专业能力薄弱且供不应求。

教师队伍的规模与结构直接限制了考试改革的水平，特别是新高考改革后发地区的高中教师结构普遍不完整或显现出结构性失衡，严重影响着高考改革这根高中教学变革的“指挥棒”发挥它的正面效用。今后的新高考改革政策必须向教师培养、管理与评价方向进一步深化细化。

（四）选考与赋分政策亟需方向设计与指导标准

选考与赋分政策是新高考政策变迁中最为频繁、最受关注的部分。其中选考政策经过多轮调整普遍回调为“一次考试，固定时间”的考试模式。这些调整是基于问题导向的妥协性回调，而不是基于顶层设计的稳定规划。“一考定终生”不会是高考改革的最终解，多次考试机会、多种考试时间的操作方式与执行标准都亟待深入探讨，其究竟是否符合学生发展规律、能否缓解学生负担也需要更加严谨和广泛的论证。

多种赋分方式并存于新高考改革的不同地区，第一、二批改革省市多采用选考科目等级赋分，第三批改革省市的选考科目等级分与原始分结合使用，海南省则使用全科加权的标准分。到底何种方案与新高考政策有更好的适配性至今未有定论，而且已有许多学者对将等级分与原始分直接相加成为总分的赋分政策的科学性提出质疑，相对而言，海南方案更为合理且易操作[12]。其他地区也应积极探索更为先进、适宜的赋分方案。此外，国家层面也应出台科学合理的赋分方式指导性政策，以保证考试制度的效度。