民办高校教师权益的实现：困境、成因与路径

李旋旗

(湖南应用技术学院，湖南 常德 415100)

权益保障，是教师队伍建设的关键环节。新修正的《中华人民共和国民办教育促进法》(2016年)(以下简称《民办教育促进法》)及其《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(2021年)、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》(2016年)(以下简称《意见》)等民办教育新法新政，对民办高校教师的物质保障权、民主参与权和职业发展权等多方面的权益保障作出了若干法律规定，这为更好地维护民办高校教师的合法权益提供了强有力的制度保障。《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(2018年)明确提出今后工作的重要任务之一是“维护民办学校教师权益”，从而为新时代民办高校教师权益的实现提供了根本指引。然而，从实践来看，不少地区民办学校及其教师仍处于“观念歧视，体制排斥，权力侵害，权益难以保障”[1]的发展环境，如何维护好民办高校教师权益仍是民办高等教育发展过程中必须正视和解决的重要实践问题。

一、民办高校教师权益保障存在的主要问题

(一)对教师身份地位保障力度有待加强

虽然《民办教育促进法》明确规定民办学校的教师与公办学校的教师“具有同等的法律地位”[2]，但是在调研中，有超过80%的民办高校认为其社会地位不高，身份编制不清，职业幸福感不强。之所以造成这一困窘局面，根本原因在于当前绝大多数民办高校在民政部门注册登记为“民办非企业单位”，不能享受公办高校“事业单位”地位。由于没有“事业编制身份”，广大民办高校教师无法享受事业编制相应待遇。虽然浙江等地一些非营利性民办高校被登记为事业单位，但其教师并非直接纳入事业编制，而只是比照公办高校教师享受类似编制内待遇而已[3]。如何有效保障教师身份地位、真正落实“同等法律地位”，依然困扰着目前民办高校的持续健康发展。

(二)对教职工物质权保障力度有待加强

依法保障教职工的物质保障权是民办高校应有的基本责任。但是，在实践中，民办高校教职工难以享受同地区同类型公办高校的薪水福利待遇，也与教职工心理期望相差甚远。近年来，伴随着国家对教育经费投入的不断增加，公办高校教职工收入有了很大幅度的提高，民办高校教职工薪酬待遇原有的优势已不复存在，其薪酬收入与本地区同类型的公办高校有较大的差距，且远远不在一个层级上。调研显示，超过60%的教师不认可当前工资待遇，其中，31.43%的教职工对薪酬制度表示不满意或非常不满意；由于收入待遇较低，51%的教师将民办高校作为“无奈选择”和寻找“更好”职业之前的跳板[4]。民办高校教师社会养老保险问题更为突出。如前所述，我国民办高校教师没有“事业编制身份”，因此，他们只是享受企业职工社保待遇而无法享受事业编制相应的社保待遇(按照现行政策，前者退休后基本养老金比后者少40%以上)。此外，一些民办高校还通过延长工作时间、不发放寒暑假基本工资、降低社保缴费基数和试用期内教职工不予缴纳社保等方式降低经营成本，个别学校甚至制造各种理由推卸对员工承担的医疗、社会保险等方面的责任。正是由于薪酬待遇和社会保障待遇偏低，民办高校教师流失率一直居高不下，学校内涵式发展受到极大制约。

(三)对教职工职业发展权保障力度有待加强

多数民办高校都能认识到教师的业务培训于教师职业发展的重要价值，但是一旦涉及过多的经费投入，就担忧培训后的教师可能会“跳槽到竞争对手的学校”任职，校方往往变得慎之又慎。因此，在现实中，不少民办高校为了降低办学成本，普遍存在“重使用、轻培养”的倾向，缺乏长效的教师培训机制，学校在培训资金配套、培训资源分配上也难以落实，从而导致教师自我职业发展受限。调研表明，约有70%的民办高校教师认为“课题立项申请困难”，“评估评奖机会、进修培训机会较少”，“专业发展受限更大”；有大约38%的民办学校“没有或者没有全额照发教职工培训进修期间工资”[5]。毫无疑问，民办高校教职工职业发展权保障力度有待加强。

(四)对教职工民主管理权保障力度有待加强

目前，多数民办高校虽然从形式上成立了教职工代表大会，但是由于职责不明确，教职工代表大会形同虚设，广大教师参与学校民主管理权益的实现程度较低，民主管理权在多数民办高校还是相当弱化。不仅如此，教职工参与学校决策治理机会亦不多。虽然大多数民办高校董事会开始吸纳教职工代表，但是，他们大多并没有真正发辉实质性作用。董事会的决策权仅仅集中在“董事长一个人或以董事长为中心的少数几个人的手里”[6]。董事会成为举办者控制学校和实现个人权力的工具，只是应付国家评估检查的形式而已。总体而言，大多数民办高校民主决策和民主管理体制尚不健全，再加上“离散的教师结构”和“打工者”的身份意识，民办高校教师参与学校民主管理活动的机会较少，主动参与的意愿也不高。

二、民办高校教师权益保障难以落实的主要原因

《民办教育促进法》从法理上明确了民办学校教师与公办学校教师具有“同等法律地位”，享有物质保障权、职业发展权和民主参与权等各项权益，但实践中民办高校教师各项合法权益难以得到充分落实。这种困境也是内外部因素共同作用所导致的。从宏观层面来看，民办高校教师权益法律保障体系与管理机制的不健全是教师权利保障得不到有效落实的外部制度性根源；从微观层面来看，学校内部治理理念与治理机制的不完善是其内在原因。

(一)政府层面：教师权益法律保障体系与教师管理机制的不健全

1.民办教育法规保障机制的不健全。完善的民办教育相关法律制度，是政府推进民办高校教师权益实现的重要手段。民办教育新法新政从原则上对民办高校教师的物质保障权、职业发展权、民主管理权等各项权益作了简要的、原则性的规定，对于维护民办高校教师的合法权益无疑具有重要的价值和意义。然而，新法新政“缺乏更具体的措施支撑”，存在“政策文本供给不及时、部分条款可操作性不强”[7]的问题，从而制约着新法新政执行效果。因此，新法新政出台后，各省(市、区)也相继出台了旨在细化新法新政的地方实施意见。不过，总体而言，具体政策仍不明晰、不确定，有的政策仅具象征性，缺乏操作性[8]。

以教师社会保障机制的完善为例，《意见》明确指出，“完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制”[9]。这一创新政策，《意见》只给出了原则性的规定，具体的操作制度安排留给了地方政府。然而，从28 个省(市、区)制定的相应地方实施意见来看，只有贵州、山东等个别省份表现出一定的政策创新，提出“探索建立公民办学校同等退休制度”的意见；辽宁、黑龙江和宁夏等少数省份的意见“虽稍有扩充，但几乎都使用了富有弹性的词汇，仍缺乏可操作性”；其余20个省照搬《意见》原文，“没有在国家原则性意见上进行延伸和扩展”[10]。此外，在制定如何登记事业单位法人、如何实现“同等法律地位”、如何加大财政力度、如何有效推进人事代理、如何保障教师民主管理权利等事关民办高校教师切身利益的政策措施上，大多数省份的实施意见基本沿用了《意见》的相关政策表述，依然停留在原则性的“意见”层面，民办高校教师的权利因此无法获得更具体的法律保障。概而言之，国家民办教育新法新政以及各省实施意见的出台，优化了民办高校教师权益保障的法律制度环境，但仍不能更好地满足民办高校教师权益实现的实践需求。民办高校教师权益的实现仍然需要配套更为具体可行的实施细则方案，使新法新政真正落地。

2.教师管理监督机制的失灵。受“官尊民卑”传统心态的左右以及长期以来教育管理体制的路径依赖，我国民办高等教育仍受到观念性歧视与体制性排斥。不少地方政府还不能从国家教育事业发展的高度深刻认识民办高等教育的地位与价值，也缺乏对民办高校教师职业的公共属性、劳动特点以及职责使命的科学认知，更没有认识到政府在推进民办学校教师权益实现中应履行的职责。因此，在管理实践中，不少地方政府没有从落实“同等法律地位”出发，系统构建民办学校教师权益的保障机制。民办学校教师政策的单一性和碎片化现象比较严重，政策实施的效果也大打折扣[11]。在民办教育管理实践中，不少地方政府尚未将民办学校教师队伍建设纳入各地教师队伍建设整体规划之中，各职能部门之间也缺乏有效的沟通协调机制，一套权责统一、权威高效的教育行政执法体制机制还在探索之中。再加上监管力量的薄弱、监管方式的单一，以及监管手段的相对落后，监管缺位乏力、互相推诿扯皮、执法不严等现象时有发生，这些均在一定程度上影响了民办高校教师合法权益的实现。以教师专业培训的配套政策为例，不少地方政府职能部门尚未将教师业务培训纳入到整个教师培训的年度计划中，既不给予相应专项培训经费的扶持，也缺乏培训效果监督机制，这无疑制约着教师专业培训权的落实。

(二)学校层面：治理理念与治理机制的偏差

1.治理理念的偏差：对短期利益最大化的追逐。众所周知，我国民办高等教育的基本特征是“投资办学”而非“捐资办学”[12]。“谋求经济回报”因此成为绝大多数民办高校举办者的办学动机。实施分类管理改革后，尽管相当一部分民办高校的举办者选择非营利性办学，但是，在现实中大多数举办者在获得了学校控制权之后，会通过关联交易、压缩办学成本、转让学校控制权等方式获得经济回报。因此，在办学实践中，不少民办高校举办者对办学的长期性、教育的公益性缺乏清晰的认识，甚至用办家族企业的思维来办民办高校，片面追求短期的经济利益，期望短期内能获得丰厚的投资收益，公益性的目标与社会责任的履行在趋利的要求下被弱化。这反映在人力资源管理上，一些民办高校办学者以企业化思维马首是瞻，忽视了大师存在的必要性和学校自身品质与品位的追求，在教师队伍建设上缺乏战略性全盘谋划，教师经费保障不足，教师权益关注不够。一些民办高校办学者，为了眼前利益及降低办学成本，注重教职工的使用而忽视培养、注重外延建设而轻视内涵建设，其结果不仅损害了学校声誉，而且还直接导致教师权益往往成为压缩办学成本的代价。个别民办院校宁愿每年投入巨额经费进行招生宣传和社会形象宣传，也不愿意进行教育资源投入和教师待遇的改善，师资队伍建设差强人意。

2.治理制度的偏差：“举办者单边控制”的治理模式。如前所述，谋求合理回报是我国绝大多数民办高校尤其是企业办学型民办高校举办者的办学动机。《民办教育促进法》取消了合理回报，而是“按照国家有关规定”给予存量非营利性民办高校举办者相应的补偿或者奖励。但是，“补偿奖励制度”一直未能明确，预期也存在很大的不确定性。在这种不确定性预期与产权制度下，为了保障其所投入资产的保值甚至是增值，举办者自然不愿意将学校治理权移交出来。举办者及其代表甚至是家族成员“理所当然”地成为学校董事会的核心，民办高校也最终形成了举办者控制型的董事会格局。

在举办者单边控制的治理实践下，举办者及其代表几乎垄断了董事会的话语权。即使个别教职工代表进入董事会，但是在董事会的决策权也有限，很难反映教职工的真正诉求。不仅如此，教职工“通过教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督”[13]的期望也时常落空，教职工的“民主参与”往往流于形式，成为“无效参与”。因此，举办者单边控制治理模式，不仅会强化民办高校的营利性色彩，而且极易导致学校“考虑举办者利益重于考虑师生员工利益”，学校决策极易产生偏差和失误，甚至会导致损害师生合法权益事件的发生。

3.办学经费的困窘：经费来源渠道单一。充足的办学经费是保障教师权益实现、建设高水平师资队伍的基本条件。然而，当前我国绝大部分民办高校的办学经费80%以上依靠学费收入，而财政预算内的平均值不足4%，社会捐赠则仅占0.3%左右[14]。这种极度单一化的经费来源渠道，使得许多民办高校办学经费“捉襟见肘”，每年学费收入仅仅勉强维持日常教学、教职工薪资支出、校园基础设施运行等。而且，在民办高校社会认可度不高的影响下，民办高校难以依靠提升学费标准来获得更多的办学经费。因此，长期以来办学经费总量偏低问题一直困扰着我国民办高校，也使得民办高校难以通过获得大量的社会资源来改善办学条件。在教师权益保障实践中，一些民办高校办学者往往因为“囊中羞涩”而有心无力。办学经费困窘成为制约民办高校教师权益(尤其是社会福利保障权益)实现的重要因素。

三、民办高校教师权益保障的优化路径

民办高校是一个利益相关者的联结体。民办高校教师权益的实现，需要政府、办学者以及教师等利益相关者在不同权益领域发挥相应作用。“共同治理，协作发展”，是现阶段实现民办高校教师权益的重要路径。

(一)政府：加强宏观管理，弥补制度政策缺位，提升治理能力

从当前民办高校办学实践来看，单凭民办高校自身力量是难以破解民办高校教师权益实现之困窘局面的。实现民办高校教师权益，离不开政府的“善政”与“善治”。尤其是在“官尊民卑”传统心态依然根深蒂固、民办高校自律机制和市场调控机制尚不成熟的情况下，政府应在舆论引导、制度创设、管理监督、财政资助等方面发挥更多的作用，积极推进民办高校教师权益的实现。

1.切实加强宣传引导，纠正认识偏差。如前所述，当前不少地区民办高校及其教师还处在“观念歧视、体制排斥”的发展环境之中。基于此，作为社会公共利益的代表，政府在推进民办高校教师权益实现过程中，还要积极发挥“舆论领袖”作用，切实加强宣传引导，为民办教育发展、民办高校教师队伍建设营造良好的舆论氛围。一方面，政府及其职能部门应带头革除对民办教育、民办学校教师的观念偏差，深化民办教育的价值认知，充分认清民办学校教师的法律地位和职业的公共性。政府及其职能部门要站在国家教育事业发展全局的高度，基于民办教育事业的公益性和教师职业的公共性，重构民办教育和民办学校教师的认知框架和价值观念，摒弃那种“将教师视为民办高校的‘打工仔’，其薪酬待遇只由民办高校解决”的传统观念，切实履行政府在民办高校教师权益实现中应承担的职责。另一方面，政府还要充分利用行政资源和主流媒体等手段，“加大对民办高等教育宣传力度”[15]，让公众充分认识民办教育的价值以及民办学校教师职业的公共属性。对于那些有境界、有情怀、有担当的民办教育家，政府要依照国家相关规定进行奖励和表彰；对于创新力度较大且教师权益保护较好的民办高校，要深入总结和积极宣传。总之，要“努力营造全社会共同关心、共同支持社会力量兴办教育的良好氛围”[16]，提升民办学校教师从业自信心。

2.构建完备的法规政策体系，以法制推进民办高校教师权益的实现。健全的法律制度体系是维护民办高校教师权益的根本保障。政府当务之急是坚持“顶层设计与基层创新相结合”原则，构建完备的法规政策体系，共同破解民办高校教师权益实现的障碍。

在国家层面，进一步完善国家的顶层设计，规定地方政府政策构建的底线要求。即“在关乎民办高校及其教师发展权益保护方面要有刚性规定和明确要求，使地方政府的政策制定能够确保民办高校及其教师权益的基本实现”[17]。同时，要对地方政府及其职能部门落实执行国家政策情况进行督促、检查，确保贯彻落实政策不走偏、不走样。

地方政府应按照“属地为主，中央为辅”的原则，以民办教育新法新政为蓝本，完善地方法律法规，夯实民办学校教职工权益保障的法理基础。地方相关立法应对民办学校教职工合法权益的内涵和外延，教职工的工资福利待遇标准、社会保险费的缴纳方式，教职工各项治理权利的行使范围与行使方式、教职工合法权益救济的渠道和运行机制，教职工董事和教职工监事的身份、参与比例、任免条件、权利义务、参与学校管理的相应程序等诸多问题作出统一明确、具体细致的法律规定，从而为维护民办高校教师权益提供强有力的制度保障。

3.强化“属地管理”责任，构建有利于民办高校教师权益实现的教育行政监管机制。民办高校教师合法权益的实现，同样也离不开政府及其职能部门的有效管理监督。当前地方政府在推进民办高校教师权益实现过程中，有以下4个环节值得关注：一是强化“规划引领”。地方政府要认真落实《意见》精神，“将鼓励支持社会力量兴办教育”[18]作为考核各级政府履职的重要内容，“将民办学校教师队伍建设纳入地方教师队伍整体规划”[19]，建立健全公民办高校教师权益保障一体化发展机制，推进高校教师身份地位、业务培训、职务聘任、表彰奖励诸方面的公办、民办一体化。二是强化“部门协调”。建立由教育行政部门牵头的多部门参与的联席会议制度，加强部门协调与沟通配合，破除部门之间相互扯皮、相互推诿问题，“不断完善制度政策，优化民办教育发展环境”[20]，努力推进民办教育治理体系与治理能力的现代化。三是强化地方政策创新。比如：“加快清理劳动和人事管理‘双轨制’的残余”“统一适用于公办和民办高校的人事管理制度”[21]，破除因编制等带来的民办学校教职工合法权益实现的制度性障碍；积极探索公私并举的高等教育资源机制，扶持民办高校良性发展，切实保障民办高校教师权益的实现。四是强化监管机制的效力。健全联合执法机制，加大对违法违规办学行为的查处力度，对于抽逃资金或者挪用办学经费等违法违规行为，要及时行使有效监管和处罚[22]。完善民办高校年度报告和年检制度，紧扣办学方向、办学条件、办学质量、财务资产、学校治理与效益等5大方向进行实地考察和检查，强化对非营利性民办高校的法人变更、关联交易、财务资产、教育质量以及教师权益保障等方面的监督。规范教师聘任程序，加强教师聘用合同的管理，将民办高校工会工作开展情况作为民办高校监督管理工作的重要内容。建立守信激励和失信惩戒机制，规范民办学校办学行为，提高民办高校履行教师保障责任的主动性、自觉性和积极性。

4.加强公共财政扶持，为民办高校教师权益提供强有力的资金保障。要有效地保障民办高校教师权益的实现，离不开政府公共财政的资助。当前，政府要基于教育的公益性和教师职业的公共性，本着“分类扶持，区别对待”原则，对两类民办高校及其教师实行不同的公共财政资助政策，为民办高校教师权益的实现提供强有力保障。基于“公益导向”的基本原则，政府的当务之急是要重点扶持那些办学实力较强、办学特色明显的非营利性民办高校，引导这些学校率先切实保障教师权益。政府既可将一些办学实力较强的非营利性民办高校纳入中央或地方“双一流”等重点建设范围，也可以在各级政府民办教育发展基金中优先安排一定比例的非营利性民办高校教师发展专项经费，用于保障教师的合法权益。

财政资助非营利性民办高校教师权益实现，可以采用多种方式：(1)建立健全教师专项补助制度。政府可按一定的标准为非营利性民办高校教师提供直接的职称工资补助、基本福利补助、科研补助、长期从教津贴等，以此逐步缩小民办高校教师与公办高校教师的收入差距。(2)建立健全政府、学校和个人社会保险费用分担机制。比如政府可尝试从地方民办教育发展专项基金中划拨一部分资金，为民办高校高学历高职称专职教师购买养老保险，解决其退休待遇过低的问题。(3)建立健全教师帮扶支教制度。政府从有条件的公办高校选派一定数量优秀人才到非营利性民办高校任教，其工资由财政拨付。(4)建立教师专业发展的经费资助制度。将民办高校教师学历进修、学术交流和在职培训等事项纳入到整个教师建设规划中，并给予民办高校一定的经费资助。总之，要通过各种形式的财政资助，以彰显非营利性民办高校教师的社会价值与公共属性，吸引和激励更多优秀人才到民办高校任教。当然，财政扶持民办高校及其教师权益实现的各类资金，应按照预算管理要求纳入财政预算，并通过建立资金管理机制和绩效评价机制，确保资金公开、透明、规范、有效。

(二)民办高校：牢记办学使命，完善治理机制，切实维护教师权益

实现民办高校教师权益，固然有赖于构建良好的公共治理机制，但其关键还在于民办高校办学者对办学公益性与教师价值的认识，以及构建有利于民办高校教师权益实现的法人治理机制。

1.树立以教师为本的办学理念，充分重视教师的地位和作用。民办高校的举办者和办学者，要树立“教育以学生为本，办学以教师为本”的办学理念，充分认识教师的劳动与价值，重视教师的利益诉求，切实维护好广大教师的合法权益；要将教师发展置于学校事业发展的重要支持领域，“优先谋划教师工作，优先保障教师工作投入，优先满足教师队伍建设需要”[23]，有效地将教师全面发展与学校持续发展有机统一起来。

2.提高教师薪酬待遇，充分保障教职工的物质保障权。要广泛筹措办学资金，合理提高人员经费在学校支出中的比例，建立教师收入与办学效益挂钩的工资增长机制；要突出学校改革发展收益的共享性，通过制度安排，让学校事业发展的成果更多更公平地惠及全体师生员工，让全体教职工有更多获得感；要优化薪酬分配机制，健全多层次的薪酬福利保障体系，全面落实各项社会保障制度，使教师收入与其个人业绩、实际贡献直接挂钩，使其薪酬福利待遇与公办高校教师相当，与国民经济发展相协调。

3.完善教师管理机制，努力提升教师治理能力的现代化水平。建立科学的教师聘用制，坚决杜绝教师聘任和续聘中的随意性，防止那种假借聘任制度而滥用权力、侵犯教师权益事件的发生。完善教师使用培养机制，防止和纠正“重使用而轻培养”的倾向，满足教师提升教学学术发展能力的需求，促进教师可持续发展。健全教师绩效考核评价机制，突出教育教学实绩，激发教师工作活力。创设一种与教师平等对话、有效沟通的良性机制，努力营造尊重教师、尊重人才的校园氛围，不断提高教师满意度，使学校真正成为教师发展的沃土、成长的乐园。

4.完善学校治理机制，充分保障教师对学校内部治理的参与。如前所述，举办者单边控制的治理模式，不仅会强化民办高校的营利性色彩，而且往往极易导致教师权益成为压缩办学成本的代价。因此，民办高校要增强教师对学校的认同感和归属感，就要变革原来的治理模式，实现从“举办者单边控制的治理模式”向“教职工代表在内的核心利益相关者参与的共同治理模式”的转换。在推进学校治理体系和治理能力现代化过程中，民办高校要以大学章程建设为龙头，加强学校制度建设，通过完善董事会制度、教职工代表大会制度、学术委员会制度等系列制度，凸显教师主体地位，落实教师知情权、参与权、表达权、监督权，充分发挥教职工参与学校治理的积极作用，从而有效保障教师权益的实现。

当然，民办高校教师权益的实现，也离不开广大教师的努力和行业组织的支持。民办高校教职工要加强自我认知能力，努力提高维护自身权益的自我意识、民主意识、法治意识，积极主动地行使和保障自身合法权利；行业组织要以中立的立场，建立第三方民办高校教师权益实现评价机制，助推教师权益的实现。