工具理性向价值理性的回归：大学生创业教育政策的价值冲突与平衡①

赵庆年，曾浩泓

（华南理工大学，广东 广州 510640）

一、问题的提出

以1998 年教育部发布的《面向21 世纪教育振兴行动计划》（简称《振兴计划》）为起点，我国先后出台包括创业教育领导协调指导机构建设、课程体系建设、师资队伍建设和训练实践活动等一系列文件，形成较为系统的大学生创业教育政策体系。在政策的大力引导下，我国大学生创业教育蓬勃发展，为提高大学生创新创业意识和能力、服务经济社会发展发挥了重要作用。但在政策制定和执行过程中，价值冲突的现象屡见不鲜。2005年，《中国社会报》报道了山东师范大学一名大学生办理休学全职创业引发争议的故事［1］，反映出人们在创业和学业观念上的碰撞。2015 年国务院提出“普及创新创业教育”的目标后，关于高校是否需要全面推进创业教育的问题再度引起教育界争论。［2］价值冲突对政策效果具有破坏性，会导致交易成本上升，政策活动成本增加，损害公共利益。［3］近年来，我国大学生创业教育政策存在执行者积极性不高、投入产出不匹配等现象，价值冲突问题不容忽视。

随着大学生创业教育政策的积极推进，价值冲突问题已引起学界的广泛关注。现有研究的关注点主要在大学生创业教育政策价值冲突的外在表现和生成原因，以及政策主体价值观的分析。学者指出，大学生创业教育价值冲突集中表现在知识价值与创业价值文化冲突［4］、高校学术发展诉求与国家教育改革初衷相背的冲突［5］等方面。教育需求的差异性是创业教育形成冲突的原因之一。［6］政策关于大学生创业教育内涵的模糊带来各方主体认识的误区和偏见，也会导致争论和冲突。［7］此外，还有学者针对大学生创业教育政策的价值基础展开阐释。［8］研究表明：“教育政策价值问题的本质是价值冲突与价值平衡。”［9］现有研究为政策的价值冲突问题分析起到了一定的基础作用，但研究成果较为破碎，少有深入涉及政策过程中价值冲突及其变化。大学生创业教育政策中价值冲突如何表现？在政策过程中如何变化？如何解决价值冲突以提高政策有效性？这些问题在现有研究中尚未得到明确回答。因此，本文以价值冲突为视角，通过剖析大学生创业教育政策背后价值冲突的表现，分析其在政策过程中的演变，以期为解决政策价值冲突提供建议，为政策调整和完善提供参考。

二、大学生创业教育政策价值冲突的表现：不同层次利益追求中的竞争

政策中的价值冲突是必然的。大学生创业教育政策中蕴含了多元价值主体，这些主体包括了各级政府部门、高等院校、大学生乃至相关企事业单位。由于主体间社会经济地位、占有社会资源和价值观的差异，不同主体从各自的需要和利益出发，对“大学生创业教育政策”会提出各种不同的价值诉求，加之教育资源的相对有限性以及社会不平等之例的因素，造成政策过程中价值冲突必然存在。因此，价值冲突的背后，实际反映了不同主体追求自身利益的竞争。公共利益和个人利益是利益追求的两个基本层次。基于不同利益层次的考察，本研究认为大学生创业教育政策存在如下两类主要价值冲突。

（一）追求公共利益层面：学术价值观与商业价值观的冲突

培养人是高等教育的“本”。大学生创业教育政策作为高等教育政策的一部分，培养人才是其公共利益的根本所在。但是，传统的大学观念追求人才培养的学术性，而大学生创业教育的人才培养活动则涉及商业价值和经济效益。这两种价值诉求在“培养什么样的人”这一问题上出现分歧，由此导致了在政策运行过程中不可避免的冲突。

具体而言，高等教育学术价值观孕育自大学出现之初所诞生的理性主义教育价值观。中国现代高等教育初创之时，蔡元培等学者受德国古典大学观的影响，提出“学术本位”的办学原则。学术文化被作为理想的大学形象，成为抵制与驳斥外来文化对高校学术文化入侵的理由。同时，新中国成立后到改革开放的三十余年时间，中国高等教育基本建立了吸收我国传统文化和苏联教育经验的完整体系。这一体系形成于排斥市场经济的计划经济之下，以服务国家总体利益的学术研究为办学前提，表现出强调集体利益优先、排斥个体经济利益追求的学术文化传统。然而，这种崇尚学术的文化传统在改革开放以后受到了以创业为代表的商业文化的冲击。20 世纪80 年代后，由于公共财政不足，国家开始允许高校和科研院所创办企业，将经商创业之风吹入象牙塔内，逐利的商业价值观在高等教育系统内部与学术价值观产生冲突。改革开放以来一批民营企业家创业成功的典范，以及20 世纪末国内大学生创业比赛的火热推进，加重了这种碰撞。人们开始思考，当高校直接投入到市场的怀抱时，高校办学基点到底应是基于以纯粹知识创造的学术目标还是以追逐经济利益的商业目标？大学生创业教育带来的争论焦点在于，学术的出发点究竟是“为学术而学术”还是“为利益而学术”，抑或是介于两者之间？［10］学术诉求和商业诉求之间的冲突从高校教师创业扩散至高校大学生创业，又从高校内部蔓延至社会，成为我国大学生创业教育政策中的核心冲突。

（二）追求个人利益层面：就业价值观与创业价值观的冲突

作为最直接的政策对象，大学生群体既追求创业教育的个人利益，又会因个人性格、家庭背景、高校文化和经济发展情况等因素的差异对这一利益产生不同的理解，从而形成迥异的就业观和创业观。从本质上看，就业观代表着一种顺从于劳动力市场现有岗位的价值观，而创业观代表了意欲创造劳动力市场新岗位、注入经济社会新动能的价值观。

创业价值诉求的形成，源自我国向市场经济转型过程中，既充分释放了劳动、知识、技术、资本等社会活力，提供了大量参与社会变革的机会，又提供了我国经济社会长期稳定向好的预期，使得创业具有较高回报率。这些变化促使一部分大学生主动尝试创新创业的实践。然而，相较于因经济社会的环境不确定性、复杂性与动态性所带来的创业的高风险性，就业观在创业政策推出后依然代表着一种主流的价值选择。一方面，计划经济体制下按部就班参加工作的价值观，潜移默化地影响着大学生群体。长期计划经济体制及特殊的物资凭票供应制度，使得当今大学生群体的祖辈对创业的不稳定性抱有忧虑。这一观念在多数的中国家庭形成思维习惯，影响着大学生择业观的形成。另一方面，近年来经济形势的走低促使大学生群体选择更加安稳的就业。例如新冠肺炎疫情导致全球经济持续低迷，致使市场就业机会萎缩。当经济社会市场竞争变得更为激烈，大学生群体则更趋向于追求安稳的诉求。

就业与创业两种价值观念的冲突，主要表现在实践中部分学生较为盲目地、随众地创办产品和服务较为饱和的企业。这不仅无法为劳动力市场创造新岗位，初创企业还极易在中途夭折，使劳动力市场的负担再度增加，加剧个体择业竞争强度。此外，大学生创业教育评价的“唯结果”“唯速度”导向，在一定程度上导致功利性创业观的产生，使之与一般的就业观发生冲突。由于存在过分关注参赛率和创业率等量化成果、试图通过短期培训或比赛培养“速成企业家”等观念，一些高校尝试利用评优评奖的短期激励刺激学生参与创业教育。这种情况下，部分学生将创业教育作为评奖评优的捷径和求职的加分项。这种功利性创业观一般并不以创业作为最终目的，其本质只是在就业竞争日益激烈的背景下产生的一种异化就业观。因此，在毕业生求职过程中这种观念与一般的就业观不可避免地产生冲突。由此可见，劳动力市场愈发激烈的竞争导致当前语境下的就业观和创业观碰撞，令两者的冲突成为政策中最为直接的价值冲突。

三、大学生创业教育政策价值冲突的演变：政策价值取向的驱动和影响

（一）政策价值冲突的演变过程：工具理性主导下的浮现和维持

政策中的价值冲突并非一成不变，其演变受到多种因素的影响。但从宏观角度而言，政策价值取向是其最主要的影响因素。这是由于“政策驱动”是改革开放以来我国高等教育发展的主要动力［11］，而在过去十余年中大学生创业教育走的又是一条“政府驱动创业教育”的道路［12］，政策对具体活动有较强的导向作用。当政策形成不同的价值取向，确立与之相适应的政策目标、政策内容和工具，社会资源和利益分配格局随之调整，价值冲突也会随之演变。

价值理性和工具理性是一种划分政策价值取向的方法。马克斯·韦伯（Max Weber）认为，价值理性是“对某种包含在特定行为方式中的无条件的内在价值的自觉信仰……（其）只追求这种行为本身，而不管其成败与否”［13］；而工具理性被认为是“‘条件’或者‘手段’，以实现（行动者）自身的理性追求和特定目标”［14］。因此，价值理性与工具理性代表着政策以本体价值为取向和以作为他方手段为取向的两种价值取向，并可从政策目标和政策工具两个维度加以判断：从价值理性的角度来看，该政策将以培养创业型人才作为首要政策目标，且多采用产生长期效果的政策工具；从工具理性的角度出发，该政策则以促进就业等目的工具作为首要政策目标，且多采用能产生即时效果的政策工具。

参考麦克唐纳（L.M.McDonnell）等人提出的命令性、激励性、能力建设、系统变革和劝告或劝解等基本政策工具分类标准，以1998 年《面向21 世纪教育振兴行动计划》为起点，以关键政策的目标和所使用的政策工具进行划分，中国大学生创业教育政策可分为价值理性和工具理性并存阶段（1998—2002 年）、工具理性完全主导阶段（2003—2009年）和工具理性相对主导阶段（2010年至今）。在此基础上，政策价值冲突经历一系列演变过程。

1.价值理性和工具理性并存阶段（1998—2002年）：部分价值冲突浮现

自1998年12月发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》首次提出鼓励大学生创业的要求，到2002 年教育部开展创业教育示范工作前为止，这一阶段为大学生创业教育政策的草创期，政策散见于各类规划、试点文件中。这一阶段的政策呈现出两方面特征。

第一，从政策目标而言，该阶段政策既以推进素质教育作为旨归，如教育部在该时期指出，“创业教育是素质教育的一个重要方面，也是推进素质教育的一个重大举措”［15］。1999 年《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》也提出“高等教育要重视培养大学生的创新能力、实践能力和创业精神，普遍提高大学生的人文素养和科学素质”。同时又存在偏向于推动高新技术企业创办的工具理性目标。如《面向21 世纪教育振兴行动计划》中提出实施“高校高新技术产业化工程”，要求“加强对教师和学生的创业教育，采取措施鼓励他们自主创办高新技术企业。

第二，从政策工具而言，政策以精神性的劝告工具为主，缺乏具体落地的措施指引。总体而言，尽管该阶段并未形成较为实质性的规定，但上述政策目标表明，该阶段价值理性和工具理性并存于政策价值取向中。

此阶段中，大学生创业由高校和学生的自主行为上升至政府公开鼓励的行为，其覆盖面和规模进一步扩大，使得学术价值观与商业价值观的价值冲突开始浮现，主要表现在社会与学界对于大学生创业的评价毁誉参半：既肯定了大学生创业活动适应知识经济时代社会发展的需要，具有推动市场需求、促进科技发展、提供就业岗位的作用［16］；又对这一时期大学生创业的火热抛出了质疑之声，提出大学生创业需要“镇静剂”［17］。

2.工具理性完全主导阶段（2003—2009年）：主要价值冲突凸显

随着1999 年首次扩招之后，高校毕业生面临严峻的就业形势，以2002 年教育部正式开展创业教育示范工作为起点，至2009 年底国务院颁布的《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》普遍被地方响应为止，该时期的大学生创业教育政策主要以从属于促进高校毕业生就业政策的形式颁布。这一阶段的政策主要呈现出两方面特征。

第一，从政策目标而言，政策以解决高校毕业生就业压力为主要目标，创业教育作为促进就业举措之一出现在《关于深入实施“中国青年创业行动”促进青年就业工作的意见》《十四部门关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》等文件中。尤其在2007 年党的十七大报告提出“实施扩大就业的发展战略，以创业带动就业”等发展战略，创业教育成为实现以创业解决就业目标的重要手段。相关研究也表明，这一阶段的大学生创业因被认为是缓解高等教育大众化之后就业压力的有效途径而具有不容置疑的合法性与权威性。［18］

第二，从政策工具而言，这一阶段的政策以创业技能培训、培训补贴、创业大赛等激励性政策工具为主，企图通过资金投入和短期培训课程直接产生“速成企业家”以拉动就业的效果，而缺乏用于硬件、智力和人力资源投资等长期创业教育体系建设的能力建设型工具。如2004 年的《关于在部分高等院校开展“创办你的企业”（SYB）培训课程试点的通知》提出在高校当中开展SYB 培训课程试点，教师和学生培训课程时长平均只有10 天左右；2007 年的《大学生职业发展与就业指导课程教学要求》中创业教育仅作为不少于38 学时就业指导课程的一部分内容，其教学只涵盖创业基本流程和相关政策法规等导论性质的介绍。由于主要将大学生创业作为解决就业的手段，该阶段的创业教育政策呈现出工具理性主导而价值理性缺位的价值取向。

在工具理性超越价值理性取向下，学术和商业的冲突在理论和实践的层面凸显。在理论层面，关于创业教育应该具有何种属性的争论愈发激烈：一部分学者认为，创业文化是一种追求经济利益的文化，会对大学文化的纯粹性造成伤害，导致急功近利的价值取向，引发浮躁冒进的学风。［19］部分学者甚至认为创业型大学的选择显得过于功利，而忘却了学术自由的理念，沦为市场的奴隶。［20］但另一部分学者却用美国的硅谷和128 公路模式、英国的“剑桥现象”和中国的中关村予以反驳［21］，认为教育具备营利性才能生存和发展，才能更好地彰显教育的公益性［22］。从实践的角度来看，大学生创业教育政策普遍没有受到高校的重视和积极响应。针对该时期的一项调查显示，107所“211 工程”高校中仅有41 所高校开设了创业相关课程，且多是创业导论性的选修课。［23］这一现象背后离不开尊崇学术的价值观念与随着工具理性的创业教育行为的推广而渗透进大学的商业文化之间的碰撞。

与此同时，就业和创业的冲突也在激化。由于创业教育政策被作为解决就业的权宜之计，高校对创业教育政策的落实局限于操作和技能知识的课程设置，大学生创业未能与专业知识相结合，大学生卖猪肉、开修车铺、开餐厅等创业消息屡屡成为彼时新闻报道的话题。这种低层次的普通创业，被媒体诟病为“抢农民工的活儿”［24］。这些成功率和生存率极低的普通创业项目，不仅无法为劳动力市场注入新动能、创造新岗位，还进一步增加了劳动力市场的负担。创业失败的学生丧失创业政策扶持后，大多重新与普通学生共同竞争就业岗位，使得就业和创业观念的冲突凸显。

3.工具理性相对主导阶段（2010 年至今）：价值冲突受抑制但仍保持对抗

以2010 年发布的《教育部关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》为起点至今，大学生创业教育政策进入了改革阶段，独立的创业教育文件开始出现。2015 年“大众创业万众创新”理念的提出，更标志着大学生创业教育政策价值取向表现出明显变化。这一阶段的政策呈现出两方面特征。

第一，从政策目标来看，在建设创新型国家战略提出和前一阶段大学生创业教育政策效果不佳的背景下，“提升人才培养质量”等表述开始出现在政策目标中，政策焦点重新着眼于人才培养的价值上。2010 年《教育部关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》重申大学生创业教育是培养学生创新精神和实践能力的重要途径；2012 年《普通本科学校创业教育教学基本要求（试行）》提出开展创业教育是提高人才培养质量、促进大学生全面发展的重要途径；2015 年《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》提出“以推进素质教育为主题，以提高人才培养质量为核心”的指导思想。

第二，从政策工具来看，开展创业师资培养培训、健全创新创业教育课程体系等能力建设型工具的使用逐步超越了注重短期效果的激励型工具，并与建立创业教育领导机构、改革创业教育管理制度等系统变革型工具，共同聚焦于大学生创业教育政策长期建设。其中包括教育部先后成立高等教育创业教育指导委员会和创新创业教育领导协调机构；2011 年《国务院关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》提出将创业教育课程纳入学分管理；2012 年《教育部关于做好2012 年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》提出探索建立聘用企业家和创业成功人士担任创业导师和学校专职教师到用人单位挂职锻炼双向交流；同年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》首次提出“把创新创业教育贯穿人才培养全过程”，并要求制订高校创新创业教育教学基本要求；2017 年《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出强化毕业论文、毕业设计的创新创业导向；2018 年《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》首次要求把创新创业教育和实践课程纳入高校必修课体系，并允许大学生用创业成果申请学位论文答辩。从上述分析可以看出，该阶段的政策价值取向出现价值理性回归的苗头。

然而，工具理性的价值取向依然左右着大学生创业教育政策。一方面，解决就业压力依然是政策的重要目标，促进高校毕业生更高质量就业是政策执行者推动大学生创业教育的重要动力之一；另一方面，政策提出的量化目标任务，使大学生创业教育政策沦为了考量政府部门和高校工作绩效的新指标工具，形成了新的工具理性导向。以“大学生创业引领计划”为例，该计划先后提出2010—2012 年引领45 万大学生实现创业、2014—2017 年引领80 万大学生创业的目标，并为各省市下达了任务指标。为完成任务，各省市为创业教育覆盖人群制定了更细致的目标。如山东省提出2014—2017 年间每年新增参加创新创业教育大学生人数约50 万人，累计培训9 万人次的目标，以实现到2017 年底大学生实现自主创业人数不少于6万人的任务。类似的情况还有“大学生创业教育示范校”建设。以某省公开的大学生创业教育示范校遴选标准为例，其大多数指标只以“有无”作为评分标准，如“师资队伍”指标以有无独立的教师教学发展中心、有无聘请企业家等担任兼职教师和创业导师进行打分，同时多采取查阅资料的调研方法，使得高校为快速取得创业教育成效而流于外在框架搭建。

因此，近年来大学生创业教育政策开始关注人才培养的本质价值，在“提升人才培养质量”的目标下学术观与商业观、就业观与创业观的冲突得到一定程度的抑制。两类冲突在围绕素质教育的价值观下开始寻找合作的机会。但两者维持对抗的状态仍未消失。一方面，带有完成任务性质的政策执行依然脱离了大学生创业教育政策应有的育人本质，学术观与商业观的嫌隙仍未得到有说服力的整合。2021 年出台的《国务院办公厅关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》指出，当前大学生仍然面临创新创业服务不到位等问题。另一方面，由于高校为完成任务指标希望快速取得创业教育建设成效，往往出台措施激励学生成立创业社团、参加创业竞赛等，使得学生养成功利性的创业观，如为追求学分、评奖而参与创业教育活动。持纯粹功利性创业观的学生在竞争愈发激烈的劳动力市场中难以生存，但政策尚未对这类普遍的创业观进行调整，就业观和创业观的冲突依然明显。目前有学者指出，大学生创业政策应当减少功利性，注重培养学生的创新思维。［25］

（二）政策价值冲突的演变缘由：工具理性主导和价值理性缺位阻隔价值合作

大学生创业教育政策中价值冲突的演变过程表明，政策一旦以工具理性作为主导价值取向，价值理性缺位，不仅会使政策在全面推行过程中显现出“功利性、片面性、局限性和单一性”［26］，还会导致价值冲突凸显和保持对抗，主体间的价值合作与平衡难以实现。工具理性主导和价值理性缺位的价值取向如何导致政策过程中价值冲突激化，教育政策学对于价值问题的观点表明，教育政策活动作为一种价值选择的过程，本身应意味着价值理性相对于工具理性的优先性和本质性。［27］当价值理性缺位，很多因素会阻隔价值合作的形成，并导致价值冲突的激化。

其一，价值理性缺位导致政策执行的异化。相关研究表明，工具理性导向“只关心手段的有效性，它不关心也不愿去证明目的的正当性”［28］。工具理性主导下的大学生创业教育政策追求短期成效，成为缓解毕业生就业压力、培养速成“企业家”、衡量教育工作成效指标的工具，忽视创新型人才培养的政策本质价值。受此导向的牵引，一方面价值主体自上而下地受眼前利益迷惑，大学生创业活动成为其追名逐利的工具。例如，近年来各类创业实践活动尽管在政策支持下如火如荼地进行，但往往模仿发达国家商业模式，功利性目的甚于创新性。另一方面，目的合理性的缺失导致高校内部、学生乃至市场扶持企业仍然存在对大学生创业教育政策不理解的现象，遑论满足自身价值诉求，因而其政策执行只流于表面。2015年《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》指出“一些地方和高校重视不够，创新创业教育理念滞后”，实质正是目的合理性不足所致。

其二，工具理性的偏移加重利益分配的不平衡。近年来，为了尽快提高政策成效，教育资源更多地向大学生创业教育活动倾斜，但利益分配不平衡现象凸显。一方面，由于过多关心创业教育政策产生短期、可直接看见的结果，执行者往往以直接的奖励、资助规模与举办创业活动数目等可量化的指标代替学科专业建设等长期的创新型人才培养能力建设投入。另一方面，由于政策忽略需求端依然存在非合作的价值诉求，政策资源并不能很好地针对冲突的痛点进行分配。如部分高校为激励学生参加创业类竞赛，对其奖励往往高于同级别的学术竞赛，一定程度上拉大了学术与商业的嫌隙。正如有学者指出，政府主要将大学生创业当作是一项政治任务而非公共政策，热衷给予大学生创业者“扶贫式”的优惠和资助。［29］这种情况下，有限的政策资源因被更大规模的创业教育活动占用而加剧竞争，激化了学术和商业、就业与创业价值观间的矛盾。

其三，工具理性的主导加剧了竞争和阻碍沟通。当大学生创业活动由利益、兴趣等内生驱动转化为政策主导的外生驱动，覆盖面和创业规模迅速扩大，主体间竞争将进一步加剧，这源自政策价值冲突的必然性。但是，基于工具理性主导的政策推动了这一现象。一方面，工具理性加剧了人与人之间关系的紧张程度。当工具理性下大学生创业教育政策的评价指标异化为创业率排名、创业比赛情况等量化结果，学生为了最优结果而加剧彼此之间的竞争。另一方面，工具理性的主导取向是靠行政手段进行“价值给定”的过程，缺乏互动沟通。当政策活动仅仅依靠某种强制性达成“价值一致”，对于大多数政策价值主体来说实际上成为“价值给定”而非他们参与政策价值选择的结果。［30］以学术观与商业观的冲突为例，由于工具理性取向在行政领域表现为“处于科层官僚制系统的职能角色必须抑制自己的情感需求和主观意志，以适应不停运转的官僚机器的非人格指令”［31］，当工具理性性质的大学生创业教育政策下达时，行政主导治理模式下的高校通过命令的手段抑制冲突而非通过沟通寻求合作，由此难以在学术观与商业观的对抗中形成推动政策的合力。

四、大学生创业教育政策价值平衡之路：实现工具理性向价值理性的回归

价值平衡是指将政策价值冲突转化为一定程度的价值合作，使价值冲突对政策活动危害性降到最低的一种过程或方法。通过价值平衡，政策活动才能使各政策价值主体不同利益追求和价值诉求达到相互包容和合作，获得“政策实践主体对政策价值选择的认可、承认乃至自觉的服从”［32］，进而才能实现政策的有效性，即“达到政策价值目标与政策结果之间高度的一致性”［33］。

大学生创业教育政策价值平衡依赖于恰当地选择政策价值取向。不同于需考虑是否带来经济利益和如何更快带来创业效益的创业扶持政策，大学生创业教育政策重点在于“教育”，以政策本体价值为核心的价值理性具有政策价值取向的优先性。同时，由前文分析可知，工具理性主导的价值取向会导致政策执行的异化、加重利益分配的不平衡、加剧主体间竞争和阻碍沟通，阻隔了价值合作的过程。因此，要达到政策的价值平衡，进而提高政策有效性，重点在于实现政策价值取向由工具理性的主导回归于价值理性的主导。具体而言，大学生创业教育政策应明确以育人为核心的政策导向，构建以合作为目的的互动决策模式，并形成以创业文化认同为基础的政策认同。

（一）明确以育人为核心的政策导向

实现政策价值取向回归价值理性，首要应在政策文本和话语中明确以育人为核心的政策导向。

其一，强化大学生创业教育政策文本中以人才培养为核心的理念。“大众创业万众创新”表明，大学生创业教育政策作为高校人才培养的延伸，核心价值应在于将培育创新精神、提升创新能力融入高等教育人才培养的全过程，以培养庞大的创新型人才队伍为经济社会寻找新的发力点。

其二，落实关于人才质量提高等价值理性相关政策目标的优先性。研究表明，如果创业者的初衷为缺乏就业机会，那么创业活动的存活率和经营效率不高，也就很难带来额外的就业增量。［34］应调整政策文本中促进就业等工具理性性质目标的优先度，明确工具理性取向从属于价值理性取向的定位。

其三，搭建以创新创业课程体系建设为中心的政策体系。大学生创业教育政策体系应在建立高素质、有热情的创业师资队伍基础上，以兴趣培育和能力培养作为政策的重点，针对不同阶段的大学生出台连贯性的创新创业课程体系建设指导。如针对低年级学生开展创新教育为主的课程建设，针对中高年级学生结合专业教育提供创业实训锻炼。在条件成熟时，应寻求将创业意识培育和创新能力培养纳入基础教育课程中。

其四，建立基于以过程为导向的政策评价制度。创业教育政策并非为就业达到立竿见影效果的行政工具。为此，政策评价体制可参照学科评估体系进行长期监控，并形成阶段性评价体系，重点关注人才培养相关指标等长效能力建设的成果。在评价标准上，应避免唯硬件、唯制度、唯数量的导向，将创业导师满意度、创业课程满意度等情况纳入评价中。

（二）构建以合作为目的的互动决策模式

长期以来，我国教育决策模式主要是一种单向的政策模式，即突出决策者地位而忽视公众对决策过程的参与和政策对公众需要的回应性。［35］在大学生创业教育政策中，单向度的决策模式以及工具价值的主导，让政策具体内容中资源的分配缺乏互动过程，致使利益诉求无法得到合理满足，激化价值冲突。

针对工具理性过度膨胀，尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）曾提出了沟通理性（communicative rationality）的主张。张德胜等进一步提出中庸理性的概念，阐述了社会通过理性沟通以建立共识的可行性［36］。基于此，在明确以育人为核心的政策导向后，政策决策过程需要构建连通政策制定主体与受政策作用客体的互动机制。如吸纳高校、学生、企业等主体搭建联席会议平台，形成定期互动和重点政策发布前沟通的机制。通过加强与高校的交流，充分了解高校创业教育与学术研究的实际情况以及各自资金、人员方面的需求；通过倾听学生的声音，了解学生对创业教育的诉求；通过深入了解企业的诉求，探询企业对大学生创业教育的意见以及创业课程建设的建议。此外，政策制定者还可在加强创业工作领导协调机构和指导委员会建设的基础上推动大学生创业教育政策价值问题的研究，对存在的价值冲突问题进行识别和判断，为出台政策调整价值关系提供参考。通过政府、高校、学生、社会等主体互动机制的建立，帮助政策制定者把握全局方向，实现政策资源有公允力的分配。

（三）加强以创业文化认同为基础的政策认同

由于工具理性的政策取向不关注大学生创业教育本来的目的，各级政府、高校、师生等主体对大学生创业教育政策往往存在理解的偏差，对政策的认同度高低不一。由于缺乏一致的政策价值认同和目标认同，政策执行者和参与者在政策执行过程中常常出现无序竞争和缺乏合作的现象，致使价值冲突无法得到整合。

创业文化能通过提升人们对创业教育的认可，潜移默化地提高政策执行者和参与者在政策执行过程中对政策的认同度。但是，目前我国包括高校在内的社会创业文化的凝聚力不强、功利性弥漫，无法有效起到提高各主体对大学生创业教育政策认可度的作用。因此，可将提高以人的发展为核心的创业文化凝聚力作为抓手，使政策各价值主体形成创业文化的自觉认同，从而提高政策执行过程中对创业教育政策的认同度。一方面，引导高校提升校园创业文化的凝聚力。相关政策文本应明确凸显育人价值的创业文化内涵，通过树立创业文化建设的先进案例，建设重视创业精神、创业意识和创业能力培养的创业文化，引导高校创业文化克服功利化、工具化的倾向，改变大学专业教育与创业教育相背离的状态。另一方面，加强社会创业文化氛围培育。有学者认为，学生在校所受的文化感染与社会舆论氛围之间的反差势必会引发学生对于创业的价值冲突。［37］要使政策价值主体形成对创业文化的认同，还应关注社会舆论的宣传引导，营造尊重创业、鼓励创业的舆论氛围，让政策执行者和参与者在不同层次的环境中形成一致的文化认同。