国家审计在有效推进人口城镇化中的作用研究——基于省级面板数据的空间计量分析

韩峰（教授/博士后）赵昕曈胡玉珠

（1南京审计大学政治与经济研究院 2南京审计大学政府审计学院 江苏 南京 211815）

一、引言

1994年分税制改革后，各级政府在以GDP为目标的政绩考核制度下，倾向将有限的公共资源用于生产性基础设施建设和资本密集型行业发展等能在短期内快速拉动经济增长的领域（龚锋和卢洪友，2009）。这种偏向性行为尽管在短期内推动了城市规模的快速扩张，但在长期却制约了产业结构的调整和转型升级，不仅不利于城市就业吸纳能力的进一步提升（陆铭和欧海军，2011），而且导致公共服务投入供给不足（国务院发展研究中心和世界银行联合课题组，2014），延缓了人口城镇化进程。国家审计作为一种高效的权力监督和纠偏机制，其本质目标是保障和促进公共受托经济责任的全面有效履行。国家审计通过对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况的监督，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映体制机制性问题，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理有效分配，维护经济秩序，推动实现社会公平正义，从而推动现代国家治理健康稳定运行（刘家义，2015）。国家审计通过监控公共资金使用的效率效果情况、经济资源的配置情况，监督制约公共权力运行，治理贪污腐败，从而可以使地方政府财政资金的效用得到最大程度的发挥。那么，国家审计是否对人口城镇化起到明显的促进作用？这一作用效果又有何空间特征？本文将在梳理各类文献基础上，利用我国2002—2018年期间31个省份的面板数据，通过构建空间计量模型，对以上问题进行实证检验与分析，从而使地方政府在城镇化推进中更加尊重经济社会发展规律、尊重城市发展规律，使政府的支出规模与人口城镇化速度相适应，更好地发挥因势利导的作用。

与现有文献相比，本文的贡献在于：首先，探讨了国家审计和政府支出偏好对人口城镇化的交互效应，为理解国家审计通过纠正地方政府生产性支出偏好进而作用于人口城镇化的机制提供了理论支撑；其次，从审计执行能力、审计处理处罚能力、审计纠正能力和审计协作能力四个方面来衡量省级层面国家审计治理能力，在探讨国家审计综合指数对人口城镇化的影响效应的同时，也进一步探讨了审计执行、审计处理处罚、审计纠正和审计协作等四个方面的审计能力对人口城镇化的异质性影响；最后，采用空间杜宾模型探讨了国家审计和地方政府支出偏好对人口城镇化的直接效应和空间外溢效应，并同时考虑了地理邻近性、经济邻近性以及地理和经济双重邻近性在空间效应发挥中的作用。

二、影响机制与研究假设

（一）国家审计通过相关政策跟踪审计直接作用于人口城镇化

政策的科学化、合理化以及实施效果离不开政策审计（樊士德，2016）。政策跟踪审计作为国家审计的重要组成部分，其目标在于对制定、实施公共政策的全过程进行监督评价，不仅发现政策制定和实施过程中的漏洞和问题，而且助力政策有效实施和不断完善，从而使政策更加满足社会公众需求，保证社会公正、民主、和谐发展（李曼等，2012）。从这个意义上说，对人口城镇化的相关政策审计是为了解决对社会持续发展和人民生活水平提高构成威胁的公共问题。审计机关监督公共政策制定和执行过程中公共资源、公共财政、公有资产的配置、管理、使用过程中的权力运行，防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具（刘家义，2012）。国家审计应对政策改革进行跟踪审计，掌握改革新情况，及时解决新问题，使国家审计能够“对症下药”（晏维龙等，2016）。目前，政策审计不仅是政策贯彻落实情况或执行审计，还应对政策制定与决策环节做出信息反馈与完善体制的建议。所以国家审计应对与人口城镇化相关的规划、方针、措施的制定进行分析，对政策的执行进行跟踪和监督，对执行的程序是否顺利公正、执行的结果是否达到了预期的目标进行评估，以判断该政策是继续执行或是需要调整，并给出调整的建议，促使政策能更有效地执行。这不仅有助于提升政府科学决策水平，保障政策顺利落实和目标实现，还能促进政府依法规范行为，增强公共服务意识，提升公共管理水平，实现社会资源的有效配置和使用。不仅如此，国家审计通过作用于公共政策的制定和执行情况，进而服务于国家治理，促进良好治理目标实现（王姝，2012）。当前国家审计的重要任务是对各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的情况进行接力式持续跟踪（付忠伟等，2015）。例如推行土地制度、财税制度和户籍制度的联动改革（陶然等，2008），建立有效的政策组合能逐步破解我国目前人口城镇化过程中的主要矛盾，促使流动人口和失地农民融入城市，享受最低生活保障、子女就学安排和住房保障等基本福利。由此本文提出假设1：

H1：国家审计治理能力越强，越有利于提高人口城镇化水平。

（二）国家审计通过纠偏政府支出偏好作用于人口城镇化

新型城镇化是以人为核心的城镇化，人口城镇化有赖于基本公共服务均等化。但因为基础设施领域的投资有助于创造经济绩效，最能反映代表政府政绩投入（郭庆旺等，2008），所以基础设施领域一直占地方政府支出的很大比例，相反，公共服务支出比重却显得相对较低，政府在就业、教育、医疗、住房、社会保障等民生领域方面投入存在不足。政府的这种支出偏好虽然能明显促进短期经济增长，但经济资源无法得到合理配置，长期看来致使公共资金使用效率不高、产业就业吸纳能力不强，从而延缓人口城镇化水平。国家审计可以通过监控地方政府支出行为和财政资金使用的效率效果情况，来减少地方政府的过度投资、非效率投资。一方面，国家审计能够缓解或抑制企业的过度投资行为（王兵等，2017）。通过对企业投资行为的财务审计、合规审计等，督促其对出现的问题整改并持续关注后续效果，因而国家审计约束了国有企业的过度投资行为，维护了国有资产的安全。另外，政府偏好土地财政获得的利益广泛用于生产性经营服务，也造成了就业压力和服务业发展滞后。为了满足经济发展的需要和以人为本的需求，国家审计可以强化对土地资源和权力使用的监督，关注土地征收、出让行为是否合理，保证城市建设用地征用的公开、公正，查处腐败行为，从而纠正、规范这种支出偏好，改善政府的投资取向，不仅使更多的资金能够流入服务业和公共服务，还能提高地方土地有效供给和使用效率，改善地方政府治理效率，从而为人口城镇化提供坚实的产业支撑。另一方面，国家审计有助于更大程度发挥公共财政资金的效用，提升公共服务供给水平，有效推进人口城镇化。国家审计的根本目标是维护人民群众的根本利益，现实目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展（刘家义，2013）。国家审计能够有效控制政府基本建设和行政管理支出的盲目增长，促使公共支出由以政府偏好为主向以公众偏好为主转变，有效保障基本公共服务供给。韩峰和吴雨桐（2018）认为，国家审计有助于补齐各地区公共服务供给短板，促使公共财政支出向民生领域和公共服务领域倾斜。而城市公共服务供给水平提升则有助于增强迁移人口在城市中的归属感，促使城市进一步吸引和留住人口（韩峰和李玉双，2019）。由此本文提出假设2：

H2：国家审计能够通过纠正地方政府投资性支出偏好，弱化地方政府支出偏好对人口城镇化的抑制效应。

（三）国家审计对人口城镇化的空间外溢效应

国家审计除对本地区人口城镇化产生影响外，还可能具有明显的空间外溢效应。这种效应意味着某一地区人口城镇化不仅受到该地区本身国家审计治理的影响，也会受到其他地区国家审计治理功能变化的影响。首先，城市和城市周边区域存在紧密联系，两者相互服务、相互依赖、相互促进，有紧密的竞合关系。城镇化是推动经济持续健康增长的强大动力，地区间的增长竞争和政治晋升压力就会表现在城镇化水平的竞争上，比如竞相扩大公共服务供给、改善公共环境、提高居民福利。其次，溢出效应的实现经常是通过人、财、物和信息的流动。各地区间的资源与信息的共享，要素、技术、产业、基础设施、制度、文化、人才等方面的整合与示范，促使不同地区间经济发展和人口流动存在明显的空间关联效应。而正是城市之间这种关联效应的存在，使得国家审计对本地区人口城镇化产生影响的同时，也会通过这些关联效应和传导机制对周边地区产生影响。由此本文提出假设3：

H3：国家审计会对周边人口城镇化水平产生空间外溢效应。

三、模型设计

（一）计量模型设定

本文在影响机制分析的基础上构建如下的空间计量模型，研究国家审计和政府偏好对人口城镇化的影响及其空间效应。

其中，Urban代表人口城镇化，Govp代表地方政府支出偏好，NA代表国家审计，EDU代表人力资本水平，TRA代表交通状况，FDI代表省级外商直接投资水平，ε为随机扰动项。由于国家审计和地方政府支出偏好对人口城镇化具有空间外溢效应，因而我们进一步在式（1）基础上加入人口城镇化、国家审计、地方政府支出偏好及其他控制变量的空间交互项，构建空间计量模型。即：

其中，ρ为空间自回归系数，θ—θ为各解释变量的空间滞后项。

（二）研究样本与数据来源

本文以我国31个省份2002—2018年数据为研究样本，数据主要来源于《中国城市统计年鉴》《中国审计年鉴》和《中国统计年鉴》。以下详细介绍各变量指标的测度方法。

1.人口城镇化水平（Urban）。人口城镇化水平（Urban）以各省城镇人口占总人口比重表示。

2.政府支出偏好（Govp）。本文以各省当年政府投资性支出与服务性支出之比作为政府支出偏好指标，其中投资性支出包括地方财政农林水事务支出、城乡社区事务支出和交通运输支出，服务性支出包括地方财政教育支出、社会保障和就业支出以及医疗卫生支出。

3.国家审计（NA）。本文从审计执行能力、审计处理处罚能力、审计纠正能力和审计协作能力四个方面来衡量国家审计治理能力（韩峰和吴雨桐，2018）。（1）审计执行能力。审计机关披露的问题金额越多，在一定程度上反映了审计工作执行能力越强。因此，本文采用国家审计机关查处的违规金额数量作为审计执行能力的替代指标。（2）审计处理处罚能力。本文使用审计机关做出的审计处理处罚金额与查处的问题金额的比值来表示审计处理处罚违法违纪行为的能力。（3）审计纠正能力。纠正不当行为是衡量国家审计治理能力的重要方面。本文采用违规违纪金额处理率来表示审计纠正能力。违规违纪金额处理率是指已上缴财政金额、已减少财政拨款或补贴的金额与已归还原渠道资金及已调账处理金额之和与审计机关查处的问题金额的比值。（4）审计协作能力。国家审计治理能力还与纪检、政府机关等相关部门协作与配合的力度有关。本文以国家审计机关提交的审计报告（建议）和审计信息被相关部门采纳的比率来测度审计协作能力，该比率越高，则说明国家审计机关的审计成果获得相关部门协作与配合的力度越大，反之则越小。本文使用主成分分析法对以上各指标进行降维处理，得到省级层面国家审计综合衡量指标。

4.其他控制变量。人力资本水平以劳动力平均受教育年限（年）表示，一般认为劳动力受教育年限越长，则其人力资本水平就越高；交通状况（TRA）以人均公路里程数（米/人）表示；FDI存量（千万元）的计算参考韩峰和柯善咨（2012）的做法，采用永续盘存法来计算，计算公式为K=K（1-δ）+I，其中年折旧率δ设定为5%。表1具体说明相关变量的界定和测度方法。

表1 变量定义

四、空间计量检验与结果分析

（一）空间权重矩阵和空间相关性分析

（二）空间计量估计与结果说明

本文参考Elhorst（2014）的检验思路，采用“具体到一般”和“一般到具体”相结合的方法，利用拉格朗日乘数法（LM）、似然比检验（LR-test）、Hausman检验、Wald检验法等对空间计量模型进行检验。结果显示，包含空间和时间双重固定效应的空间杜宾模型（ST-SDM）更适用于估计本文的空间面板数据。为了便于比较和检验各变量参数估计的稳健性，本文还分别列出了双重固定效应OLS估计、双重固定效应SAR（ST-SAR）、双重固定效应SEM模型（STSEM）的估计结果。表2报告了国家审计治理对人口城镇化的面板空间计量估计结果。从中可以看出，空间杜宾模型的自然对数函数值（log-likelihood）及拟合优度值（R）在各空间模型中最大，进一步从三种空间权重矩阵的估计效果来看，地理和经济距离嵌套矩阵优于经济距离矩阵和地理距离矩阵。因而本文重点关注地理和经济嵌套矩阵下时空双重固定效应的SDM模型估计结果。然而在包含全局效应设定的SDM模型中，变量的参数估计值及其显著性并未反映解释变量对被解释变量的边际影响。因而我们还需要根据表2的参数估计结果进一步估算空间杜宾模型中国家审计治理能力及其他控制变量对人口城镇化的直接效应、间接效应和总效应。其中，直接效应反映了本地区国家审计治理能力和地方政府支出偏好等变量对人口城镇化的影响；间接效应表示邻近地区国家审计治理能力及其他控制变量对本地区人口城镇化水平的空间影响，反映了空间溢出效应；而总效应则表示国家审计治理能力等变量对人口城镇化水平的综合影响效果。相关估计结果如表3所示。从中可以看出，国家审计治理的直接效应和间接效应均显著为正，说明国家审计治理能力的提升不仅对本地人口城镇化具有促进作用，而且对周边地区也产生了明显的空间外溢效应。国家审计通过监督、披露和揭示人口城镇化及人口城镇化政策实施过程中诸多问题，并通过惩治违法乱纪、完善体制机制以及预防规避重大风险隐患等方面，保障用于人口城镇化的公共资金安全、提高资金使用效益和人口城镇化政策的有效落实，不仅促进了本地区人口城镇化进程的顺利推进，而且显著提升了周边地区人口城镇化水平。因此，国家审计治理对于促进区域整体的人口城镇化持续稳定健康发展具有较强的作用效果。

表2 面板空间计量估计结果

从控制变量的直接和间接效应参数估计结果来看，地方政府支出偏好（lnGovp）的直接效应和间接效应参数估计均显著为负，说明地方政府出于自利性动机的偏好行为对本地和周边地区人口城镇化水平均产生了明显的不利影响。人力资本（lnEDU）的直接效应参数估计均不显著，但地理距离矩阵下的SDM模型间接效应参数估计显著为正，说明城市人力资本水平提升并未对本地人口城镇化水平产生明显影响，但对邻近地区产生了正向外溢效应。人均公路总里程（lnTRA）对人口城镇化的直接效应显著为正，说明公路建设规模的扩大、交通基础设施建设的稳定发展对当地人口城镇化的推进有明显的促进作用。FDI对本地区人口城镇化有促进作用，但却抑制了周边地区人口城镇化水平提升，说明各地区引进外商直接投资对当地人口城镇化水平提升带来明显影响的同时，也不断吸引周边地区人口向本地区流动，从而降低了周边地区人口城镇化水平。

五、进一步分析

（一）国家审计和地方政府支出偏好对人口城镇化的交互效应

本文的理论分析显示国家审计不仅对人口城镇化有直接影响，而且还会通过改善地方政府支出偏好行为进而对人口城镇化产生间接作用。为反映国家审计治理能力与政府偏好间的这一关系，我们在式（2）中引入国家审计与地方政府支出偏好的交互项，采用地理和经济嵌套矩阵和空间杜宾模型进行估计。表4显示，国家审计和地方政府支出偏好各自的估计结果以及其他控制变量的估计结果与表3基本一致。国家审计和地方政府支出偏好交互项的直接效应和间接效应参数估计均显著为正，说明国家审计不仅有助于缓解本地区地方政府投资性支出偏好给人口城镇化带来的抑制作用，而且也削弱了周边地区地方政府投资性支出偏好对人口城镇化的不利影响。本文研究假设3得到印证。

表3 国家审计对人口城镇化的直接效应、间接效应与总效应

表4 国家审计和地方政府支出偏好对人口城镇化的交互效应

（二）不同国家审计维度对人口城镇化的影响效应

本文从审计执行能力、审计处理处罚能力、审计纠正能力和审计协作能力四个方面来反映国家审计内涵，并从这四个方面对国家审计治理能力进行测度。为进一步探讨国家审计不同维度对人口城镇化的影响以及国家审计不同维度与地方政府支出偏好对人口城镇化的交互效应，本文进一步测算了审计执行能力、审计处理处罚能力、审计纠正能力和审计协作能力指标，并分别将其与地方政府支出偏好的交互项引入模型，采用地理和经济嵌套矩阵下的空间杜宾模型进行估计。下页表5报告了地理和经济嵌套权重矩阵下SDM模型的直接效应和间接效应估计结果。当只控制审计执行能力的情况下，第（1）列中审计执行能力的直接效应和间接效应均显著为正，这一方面说明国家审计通过揭示问题的能力提高了本地区人口城镇化水平，另一方面也说明这一积极影响对周边地区产生了正向空间外溢效应。在第（5）列中加入政府偏好与审计执行能力交叉项后，审计执行能力和地方政府支出偏好的直接效应和间接效应参数估计与第（1）列一致，其交互项的直接效应和间接效应均显著为正，说明国家审计通过揭示功能发现人口城镇化进程中的各类问题显著削弱了本地区和周边地区地方政府投资性支出偏好对人口城镇化的抑制效应。当只控制审计处理处罚能力的情况下，第（2）列中审计处理处罚能力直接效应和间接效应也显著为正，说明国家审计的处理处罚功能对本地区和周边地区人口城镇化也具有显著促进作用。加入与政府偏好交叉项后，第（6）列中审计处理处罚能力和地方政府支出偏好的参数估计并未发生明显改变，审计处理处罚能力与地方政府支出偏好交叉项的直接效应与间接效应也显著为正，说明国家审计通过处理处罚违规违纪行为保障了用于人口城镇化的公共资金安全和有效利用，促进了人口城镇化政策的有效实施，从而对本地区及周边地区人口城镇化均产生了明显促进作用。当只控制审计纠正能力的情况下，第（3）列中审计纠正能力直接效应在10%的水平上显著为正，但间接效应不显著，说明国家审计的审计纠正功能仅对本地区人口城镇化产生了促进作用，但未对周边地区产生空间外溢效应。加入审计纠正能力与政府偏好交叉项后，第（7）列中审计纠正能力及其与地方政府支出偏好交叉项的直接效应与间接效应均不显著，说明国家审计的审计纠正功能并未对地方政府的支出偏好效应产生明显影响。当只控制审计协作能力的情况下，第（4）列中审计协作能力的直接效应和间接效应均显著为正，说明国家审计通过与纪检司法等部门合作有助于减少人口城镇化过程中的违法违纪行为，保障相关政策的有效实施和相关公共资金的合理有效使用，从而促进了本地区和周边地区人口城镇化水平提升。在加入审计协作能力与地方政府支出偏好交叉项后，第（8）列中审计协作能力与地方政府支出偏好交叉项的直接效应和间接效应均显著为正，说明审计建议的采纳会对邻近地区有较好的反馈作用，从长期效果考虑，审计协作能力对政府偏好的纠正有利于人口城镇化健康稳定的发展。综上所述，国家审计主要通过其较强的审计执行能力、审计处理处罚能力和审计协作能力对地方政府支出偏好和人口城镇化产生影响，而审计纠正功能发挥不够明显，因而我国国家审计主要还是问题导向型，国家审计的揭示功能和抵御功能优于预防功能，在实际的审计工作中可能仍然会出现些许“屡审屡犯”现象。

表5 政府偏好和国家审计对人口城镇化的直接效应和间接效应

六、结论与政策建议

本文利用我国31个省份2002—2018年面板数据，采用双重固定效应的空间杜宾模型检验了国家审计和政府偏好对人口城镇化的影响。结果表明，国家审计对本地区和周边地区人口城镇化均具有显著促进作用，且国家审计对地方政府支出偏好的人口城镇化抑制效应具有明显的弱化效果；国家审计治理中的审计执行能力、审计处理处罚能力和审计协作能力在促进人口城镇化和弱化地方政府支出偏好的人口城镇化抑制效应过程中发挥了重要作用，但审计纠正能力对地方政府投资性支出偏好和人口城镇化的影响不明显。

本文的政策含义在于：首先，政府偏好经济增长，而经济发展水平较高的地区有更多的财政收入，可以用来提供更优质的公共服务，吸引更多人口向这些地区聚集，而人口的聚集又会带动地方产业的发展，所以人口城镇化的提升需要坚实的经济基础。为了减少政府偏好带来的负面效应，增加其正面效应，需要选择最恰当的政策组合和执行力度，从根本上改善地方政府的行为偏好，需完善财政体制，改革政绩考核体制，深化户籍制度改革，规范合理利用土地资源等，为人口城镇化水平的提高创造良好的制度环境。同时在提升人口城镇化的过程中，需要考虑各个地区间的利益关系，考虑各个省份间的空间联动和经济联动，充分发挥合理适当的偏好行为对周边地区的“示范”作用。其次，国家审计作用的发挥更多体现审计执行能力，即审计查处问题资金的能力。虽然我国审计实践在适应经济社会发展需求过程中不断发展，国家审计发挥其“预防、揭示、抵御”功能，健全体制机制，但在对人口城镇化的促进作用方面，主要职能还停留在查错纠弊。因此，国家审计不仅要跟踪监督公共资源，关注“投入-过程-产出-成果-影响”整个全过程，揭露违规违纪违法行为，还要将违规违纪违法行为及时有效地移交有关部门严肃查处，推动健全责任追究和问责机制。另外，国家审计不只是能够揭露问题，还要在此基础上分析问题产生的原因，提出建设性建议并推动相关部门实施，促使问题的有效解决，从而避免“屡审屡犯”。中国特色社会主义政府审计本质上是建设性审计，建设性审计目标实现机制包括揭示机制、威慑机制、预警机制、抵御机制、计划机制、绩效评价机制。所以要使国家审计治理在各方面对人口城镇化质量的提升起到促进作用，既要查处违法违纪、损失浪费等问题，也要能把握全局，从宏观上提出体制机制上的建议，紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。