省域民办高等教育治理效能的意蕴演变与提升策略①

王慧英，徐 琪

（辽宁教育学院，辽宁 沈阳 110031）

新时代我国经济社会发展正经历百年未有之大变局，“十四五”时期是我国经济社会发展转换增长动力的攻关期。构建完整的内需体系，加快形成国内国际双循环相互促进的新格局已经成为未来我国经济社会发展的重点内容，高等教育在打通中国经济社会“双循环”发展方面发挥着重要作用。民办教育作为我国高等教育事业的重要组成部分，也必将承载时代发展使命。当前我国民办高等教育处于新的制度环境中，提升民办高等教育治理效能，引导民办高等教育转型和创新发展，使其与经济社会发展深度融合，不断提升社会服务能力，实现高质量发展仍然需要深入探索。

一、民办高等教育治理效能的内涵与意蕴演变

（一）民办高等教育治理效能的内涵

效能是指人们在有目的、有组织的活动中所表现出来的效率和效果，以及行动目标选择的正确性和实现程度。［1］治理效能提升是一个完整系统的制度逻辑体系，包括研判治理对象，确立治理目标，确定治理主体，建构治理模式，确定治理机制，科学使用治理工具以及治理成效评价等。党的十九届四中全会指出：我国要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。国家治理效能的发挥是以国家制度建设为基础和前提，是对国家治理体系和治理能力提升的成效要求。正如有的学者所言：国家治理效能包括两个层面的涵义，一是国家治理效果，二是国家治理能力［2］。鉴于此，民办高等教育治理效能也可包括两个层面的涵义：一是民办高等教育治理主体共同参与、协同治理，最大化提升治理能力并高效实现治理目的的效率和效果；二是指政府民办高等教育治理能力，主要表现为省级政府统筹民办高等教育发展的能力。

（二）民办高等教育治理效能意蕴演变

我国民办高等教育的产生与发展，大致经历了四个发展阶段，在不同阶段其管理或治理效能的意蕴也有所不同。

1.鼓励资本投入，增加民办高等教育资源供给体量

在我国民办高等教育恢复和发展的初期，满足社会对高等教育自学考试资源的供给需求是当时政府鼓励并支持社会力量办学的初衷。因此，那一时期的管理效能主要反映在各类民办高等教育资源供给体量的扩大方面。

一是有效增加高等教育自学考试机构数量。1981 年出台了《高等教育自学考试试行办法》，高等教育自学考试制度是以国家考试为主导，以个人自主学习为基础，有广泛的社会教育资源参与助学活动，是自学成才的摇篮。［3］高等教育自学考试制度的确立，催生了一批以全日制或者函授制为主要学习形式的高等教育自学考试助学机构。1986 年，我国由非国有资产举办的高等教育机构达到370余所。今天的黄河科技学院、西安翻译学院、浙江树人大学、三江学院等民办高校的创办均始于那个年代，前身都是高等教育自学考试助学机构。期间，由于办学成本不高，举办者办学压力不大，社会需求和期待很高，社会力量表现出了很高的办学积极性。政府积极支持和鼓励民间资本举办高等教育自学考试教育，增加体量来满足社会公众对自学考试学习的需求。截至1992 年，全国民办高等教育机构已经发展到1 154 所。虽然在民办高等教育机构发展到一定体量以后，政府意识到规范管理的重要性，但是当时政府管理民办高等教育机构的目标主要是鼓励和支持社会力量办学，增加高等教育自学机构数量的成效是明显的。

二是有效增加民办高校的数量。从1978年到2000 年，伴随着经济高速发展，国家综合经济实力与居民的教育消费能力极大提升。2000 年，高考扩招制度实施后，我国公办高等教育资源不足，难以满足社会对高等教育的需求，为民办高等教育的发展带来了发展空间和机遇。为了增加高等教育资源供给，全国各地先后出台相关政策和举措，鼓励社会力量和民间资金参与举办高等学校。政府对民办高等教育管理的效能则体现在高效地增加民办高等教育资源的供给，使其成为公办高等教育资源的有力补充。以江苏省为例，2000 年，全省民办高校发展到14 所，在校生总数达1.6 万人。为了满足高等教育资源的供给，江苏省通过普通高等院校与民办资金合作的形式，举办了一批采用民办机制运作的独立学院。2002 年，江苏民办高校达到17 所，独立学院总数达到37 个，民办高等教育在校生约占全省民办本专科在校生总数的11.6%。依据2010年的相关统计，当时我国东部地区各省民办高校在校生数量占普通高校在校生总数的比例平均为23.05%，中部地区平均为19.47%，西部地区为18.78%［4］。民办高等教育的快速发展有力地补充了公办高等教育资源的不足。

2.规避办学风险，引导民办高等教育规范化发展

随着高等教育适龄人口数量的减少，在高等教育普及率较高的东部地区，民办高等教育的增长速度开始出现回落。2010 年，北京、上海和浙江民办高校在校生数量第一次出现负增长，民办高等教育在东部地区的发展体量开始出现预警。随着我国高等教育投入的增加和人口结构的变化，民办高等教育的补充性作用开始削减，民办高等教育开始逐渐转向“买方市场”。

经过了体量快速增加的阶段，民办高校的产权、投资、法人权利、公益性、办学回报、教师队伍建设、监督管理以及政府扶持等问题逐渐显现，并在一定程度上阻碍了民办高等教育事业发展。同时，在办学过程中民办高校融资机制不通畅、办学理念不科学及内部管理不规范等问题导致民办高校办学风险增加；相关政策法规不完善、管理体制不健全及社会的歧视与偏见也是我国民办高校办学风险产生的外部原因。这一时期，民办高等教育治理效能意蕴开始发生转变，由增加体量逐渐转向规范化管理。政府开始逐渐关注民办高校办学风险问题，陆续出台相关的制度政策，规避办学风险。

3.规范办学行为，引导民办高等教育内涵式发展

随着民办高等教育的发展，法人属性界定不清引发的矛盾问题越来越多，一些民办高校的举办者由于受公益资产不得设定抵押的法律限制，很难通过信贷方式获得银行贷款。为了缓解日常运行资金和基本建设资金的不足，一些民办高校举办者在自有实力不济的情况下，只能通过民间借贷方式来获得更大的资金投入。于是，一些主营高等教育的教育企业开始上市。大多数高等教育资产上市采用的都是“VIE”架构，通过“协议控制”实现高等学校与上市公司的全面捆绑，通过“关联交易”实现对学校运行成本和办学结余的全面控制［5］。对于民办高等教育的发展和监管来说，面临的问题非常复杂。同时，一些教育企业并购民办高校的过程中，举办者的变更程序混乱，规避行政管制。仅在学校归属的教育公司层面实现控制人的变更和学校财产的交割，对其法人财产权的保障造成巨大的安全隐患［6］。还有一些教育企业通过协议控制方式，几乎垄断和包揽了实体学校的所有“技术服务及管理咨询”业务，通过各种关联交易渠道，掌握学校运行成本，控制学校办学结余，使民办高校的办学结余按照协议控制的渠道进行实际分配，缺少透明度和公平性，从某种程度上说，造成了办学结余的流失，这些都对政府治理民办高等教育的效能提出了很高的要求。与日益复杂的办学体制问题相比，民办高等教育的发展问题更加突出。相比公办高等教育，我国民办高等教育的整体发展水平较低，基本处于高等教育体系的末端，除了个别有竞争力的民办高校外，大多数民办高校的办学质量不高。民办高等教育未来只有转向内涵式发展，提升办学质量，办出特色，拥有核心竞争力，才能生存下去。

在这个阶段，民办高等教育治理效能的意蕴发生了改变，既要规范民办高校的办学行为，保护民办高校及师生的合法权益；又要引领民办高校转向内涵式发展，提升办学质量。2011—2015 年，我国政府不断完善地方性政策体系，对民办高校收费、法人治理结构、变更举办者、校长权利等都做出了明确规定。同时，也积极支持民办高校内涵式发展，调整民办高等教育结构，提升办学水平。这期间，全国有30 多所独立学院成功转设为独立设置的民办本科院校，50 多所民办高职院校升格为民办本科院校，5 所民办本科院校获得专业硕士招生培养资格。我国民办高等教育办学水平整体获得提升，与公办普通高校在办学水平方面的差距逐步缩小。

4.鼓励转型创新，引领民办高等教育高质量发展

2016 年11 月7 日，全国人大24 次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》。同年12 月，国务院颁布了“1+3”文件，包括：《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》和《鼓励和规范社会力量民办资金举办教育的实施意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。新法新政的出台，开启了我国民办教育发展的新时代。在过去相当长的时期，很多民办高校都是按照公办高校发展的道路办学的，在办学中与公办高校存在明显的同质化，办学特色不鲜明。在经济社会发展和产业结构转型升级的大背景下，我国民办高等院校多数属于新建院校层次，在办学定位上多数定位为应用型院校，套用公办高校的办学模式显然难以适应新的形势发展需要。其中，一些以文科专业为主类的民办高校在经历过内涵建设发展的初级阶段后，在未来办学方向的选择上出现了明显的迷茫。如何在高等教育服务业态改革的大背景下选择新的办学道路，成为很多民办院校面对的难题。同时，一批高水平民办高校的建立，如西湖大学的出现，又很好地示范了民办高等教育的制度优势所在。

“十四五”时期我国经济社会发展新格局的建设需要不断深化供给侧结构性改革，积极培育区域发展新增长极和动力源，通过城市群和中心城市建设发挥区域优势，形成互补、高质量发展的区域经济布局。［7］同时，也需要积极“补链”“扩链”“强链”，形成能够供给全球的产业供应链［8］。这对高等教育的转型发展产生了重要影响：高等教育空间布局将逐渐成为连接国际与国家、国家与地方的重要载体；高等教育的边界将从省域高等教育到跨省域乃至跨国家的高等教育三个维度演变；功能将肩负服务国家战略、支撑地方发展和参与人类命运共同体建设的重任；发展目标将是在更大范围优化结构体系，在更宽平台优化资源配置，在更广领域推进与经济社会协同发展［9］。民办高等教育治理体系的运行，必然要在遵循经济社会治理基本逻辑的基础上，针对民办高等教育的特殊性，不断创新治理模式，提升治理效能。在国家系列战略部署与区域经济社会发展新需求的协同作用下，民办高等教育治理效能被赋予了新的意蕴：民办高等教育治理要遵循新的政策轨道，引领民办高等教育个性化、创新发展，使其实现高质量发展。以创新发展引领民办高等教育释放体制机制优势活力；以协调发展优化民办高校、学科与专业的结构与布局；以绿色发展引领民办高等教育健康可持续发展；以开放发展鼓励民办高校优质特色发展，开展合作办学，提升办学影响力和竞争力；以共享发展来实现省域公、民办高等教育事业的协同发展，最终将对民办高等教育的制度优势转变为民办高等教育发展的持续动力。民办高等教育的发展终将与经济社会发展相融合，为经济社会发展作出更大的贡献。

二、省域民办高等教育治理效能低效的现实表现

（一）省域范畴推进独立学院转设成效不显著

2008 年教育部提出推动独立学院转设的目标与计划，但推进得并不顺利，成效并不明显，这与区域民办高等教育治理水平密切相关。2020 年教育部出台《加快推进独立学院转设的实施意见》后，全国各地纷纷快速推进独立学院转设。在强有力的政策推动下，独立学院即将退出历史舞台，但并非平稳顺利。在转设过程中，一部分独立学院原有的转设问题尚未解决，新环境与政策下新问题又不断滋生。

独立学院转设涉及的利益主体是多元的，在学校资产处置和利益划分上面临着权利平等、法律政策一致性问题，增加了工作的复杂性和难度。其中，夹杂着校办企业转型和资产处置问题、母体学校与地方政府关系问题，学校法人财产尚未完全落实、企业投资回收和回报兑现等问题［10］。多年来，在诸多矛盾问题的解决过程中，地方政府并没有充分发挥统筹能力，有效协调相关部门确定问题解决方案。加之，当前各地营利性与非营利性民办学校分类登记工作进展缓慢，一系列配套政策不足，导致独立学院转设依然是区域民办高等教育治理的难题，政府治理民办高等教育的效能依然有待提高。

（二）省域范畴民办高校分类转设登记配套政策低效

实施民办教育非营利性和营利性分类管理改革，特别是涉及现有民办高校分类转设登记时，涉及资产确权、财产清算、税费补缴等繁杂的难题。从新法修订出台至今，民办高校分类转设的五年过渡期即将到来，但全国仍鲜有省份对民办高校分类转设登记的相关问题制定完善的方案。

民办高校分类转设登记涉及财产数额较大、师生数量较多，制定具有可操作性的分类转设登记方案非常考验省级政府的民办教育治理水平和能力。当下，虽然各地配套制定了民办高校分类登记实施办法，但基本上都是照抄照搬国家层面法律法规政策的相关条款内容。对分类转设登记所涉及的关键问题，如分类转设登记为非营利民办高校如何履行登记手续，如何进行财务清算，如何界定存量资产的归属，新的学校法人治理结构如何产生等问题尚无明确回应。对转设为公司法人性质的营利性学校，对转设过程所涉及清产核资、土地转性、资产评估等一系列具体问题均无相应操作办法。同时，在现有学校进行分类转设，涉及教育、编办、民政、市场监管、财政、自然资源和规划、住建、人社、税务等十多个部门，各部门之间的政策规定不尽相同，甚至还存在一定的制度冲突。地方政府的教育统筹力仍需加强，治理效能有待提升。

（三）非营利性民办高校办学监管成效不高

尽管分类管理制度已经落地实施，但在省域范畴内加强对非营利性民办高校办学的监管，使其保持非营利性办学，坚守教育的公益性，难度依然很大。在新修订的《民办教育促进法实施条例》中，对民办高校集团化办学做了明确规定：实施集团化办学的社会组织，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校［11］。但是，当下一些教育集团在没有完成学校清产核资情况下收购并购民办高校的行为涉嫌打“擦边球”。在这种情况下，就会出现产权不清晰，一部分有形或无形国有资产被纳入民办高教集团资产中，或流失或被占用。学校作为独立法人，其法人财产权利得不到有效保障，对学校发展造成巨大的安全隐患。政府对这类问题的治理表现出了明显的局限，在省域范畴内民办高校归属于教育行政部门管理，但是教育行政部门没有权限管理民办高教集团，这样就在省域民办高等教育治理中出现了监管的盲区。

此外，已经上市的教育企业为了有效地维持资本市场对其的估值，必须获得稳定增长的利润，通过降低旗下民办高校办学成本，降低学校层面的教育教学投入，在低水平维持学校运转的同时，采用并购及资产重组的形式迅速实现办学规模扩张，通过合并财务报表维持股价。这样，在单方面追求经济效益的取向下，民办高校的办学质量无法保障。按照规定，民办高校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理，这是对我国民办学校内部治理结构和学校法人权利的根本保障。但是，一些上市教育企业，通过与所控的实体学校签订“独家购买协议”等类似协议，对民办高校实体进行有效控制。在协议中明文规定出资方对学校的控制权利，学校法人权利基本名存实亡。民办高校内部治理陷入混乱境地，学校内部治理结构形同虚设。因此，对非营利性民办高校办学监管具有一定的难度，对政府治理提出了很高的要求。从当前已经上市的和未上市的控制多家高校的教育集团运行看，政府在民办高校的办学风险预警、干预机制建立和完善方面显然存在缺陷，治理成效不显著，政府统筹能力也需要进一步提升。

（四）提升民办高等教育办学质量成效不显著

与公办普通高等学校相比，当前我国民办高等教育发展的整体水平较低，处于高等教育金字塔的底部。除了中外合作办学的几所民办高校以及个别民办高校的个别专业建设对公办学校形成一定的冲击外，绝大多数民办高校的办学水平和质量与公办高等学校差距较大。2017 年某省针对全省高等学校办学绩效水平进行综合评估，在综合排位上，无论是本科层次院校还是高职院校，民办高校都排在公办高校之后，构成竞争力的民办高校仅有1所，但其综合绩效排位并没有达到该省高校的平均水平。我国民办高等学校整体办学水平低是由多种原因导致的，既有办学时间短，办学积累不深厚的历史原因，也有面对外在发展形势不适应的现实因素。此外，民办高等教育发展过程中的诸多体制性问题和发展性问题没有被科学、合理地解决，也酿成了民办高等教育办学水平不高的现实。从我国民办高等教育发展的历程看，我国多数民办高等学校的发展借鉴了公办学校的模式。在办学模式、人才培养、学科专业设置、教师管理等各个方面沿用普通高等学校的做法。在民办高校建立的初期，这种模式能够使民办高校迅速进入正常运行轨道，也是在民办高校发展之初优选的生存之道。但是，当规模化发展达到一定阶段以后，民办高等教育跟着公办高等教育走的办学模式开始出现问题，硬件的差距在缩小，但是软实力的差距却明显存在。这种同构式发展模式反而成了民办高校的巨大转型负担。

对于省级政府来说，如何引领民办高校充分发挥制度机制优势、创新发展、从根本上提升办学质量、走特色办学的道路，是非常考验政府治理能力的。引导省域内民办高校建设，使民办高校的发展与经济社会发展相融合，与产业发展相融合也需要政府发挥较高的统筹力。目前，民办高校在应用型大学建设方面的探索还处于比较低的水平，合作深度不够，并没有为应用型大学建设形成足够的支撑。在双师型教师队伍建设方面，东北地区某省民办应用型本科高校的双师型教师平均占比不足50%。从全国很多民办应用型本科发展的实际来看，在产学研协同创新方面，民办高校大多以签订一般性资源共享协议、开展单个或若干项目合作为主，学校依然是产学研合作的主导方。在人才培养的相关重要环节，如校企合作开发教材、课程设计等方面，企业参与的程度非常有限。与公办高校产学研战略联盟的构建相比，民办应用型大学的产学研协同创新还处于较低水平。对省域民办高等教育治理而言，效能发挥的终极目标是实现民办高等教育的高质量发展。民办高校中，虽然有西湖大学、中外合作办学的一批高水平大学的存在，但是与公办学校相比，多数民办高校在学科专业建设、师资队伍整体水平、人才培养质量、应用型大学建设等方面还有很大的提升空间。因此，政府引领提升民办高等教育办学质量的成效不显著。

三、新发展形势下省域民办高校治理效能提升的紧迫性

（一）新发展环境需要民办高等教育治理水平与民办高等教育事业发展相适应

长期以来，我国民办高等教育治理相对滞后于民办高等教育事业发展。新法新政创设了民办高等教育发展新的制度环境，高等教育高质量发展为民办高等教育发展指明了方向。当前，民办高等教育的发展模式也在不断发生变化，虽然主体办学质量不高，但是灵活的体制机制是其转型发展的优势。今天民办高等教育发展环境与院校未来的发展定位、目标都与以往有极大的差异，转型创新发展是新时期民办高等教育高质量发展的主旋律。因此，民办高等教育治理要积极适应新形势对民办高等教育转型发展的需要，在引领民办高等教育转型创新发展的关键问题上不断创新，主动作为。相关的治理手段也要能够适应事业发展的需要，并尽可能在治理体系运行中得以完善，从而使民办高等教育治理成为民办高等教育发展的重要保障，引领民办高等教育事业高质量发展。

（二）问题的复杂性需要民办高等教育治理高效能

在我国民办教育体系中，民办高等教育占据重要的体量，无论是学校数量、在校生人数还是办学资产。当下，我国民办高等教育在校生人数几乎达到高等学校在校生总数的四分之一。我国民办高等学校的发展对于社会稳定、高等教育改革、教育现代化建设都起着重要的作用。当下民办高等教育办学体制性问题和面对未来的发展问题都日益突出。在办学体制层面，涉及法人财产权、办学道路选择、利益纠纷等诸多复杂性问题；在发展性方面，也涉及转型发展、学科专业的调整、人才培养模式改革等问题。很多陈旧的问题与发展中产生的新问题又交错在一起，在错综复杂的问题面前，民办高等教育治理是具有很大难度的系统工程。对于民办高等教育治理来说，治理体系本身的缺失决定了治理成效不高的现实。单一政校关系之下的政府管理，工具和方式都较为单一。从中央到地方，对民办高等教育的治理系统设计不够，使我国民办高等教育的政策制度体系存在多处灰色地带，导致民办高等教育很多问题长期存在。我国民办高等教育的发展与国外私立大学的发展道路不同，与我国公办高等教育的发展虽具有一定的同构性，但是民办高等教育的体制性特征又十分鲜明。省域间民办高等教育治理经验可复制性不高，并没有成熟可靠的经验可供直接借鉴。这些都对民办高等教育治理效能提出了很高的要求，只有积极探索符合我国民办高等教育实际的高效能治理方式，才能助力民办高等教育事业发展。

（三）民办高校转型发展任务艰巨需要民办高等教育治理高效能

当前，我国民办高等教育发展进入了内涵式发展的“高阶”阶段，不仅要注重办学质量的提升，还要谋划更加长远的特色发展之路，提高教育供给的能力和水平。民办高校的发展离不开政府的支持，开拓渠道、创设平台、政策引导是政府的职责所在。随着我国高等教育体系改革的深入，高等教育与职业教育之间的“职普融通”渠道将全面打开，高等教育“双一流”建设将开启多个赛道，更多不同领域的高等学科和专业将建设成为“一流”［12］。“十四五”时期我国在适应经济社会发展需求的基础上，加快理工农林医类等高等学校的建设，增加相关专业的人才培养数量，这些重要的战略部署也为民办高等教育的发展拓展了新的发展渠道。同时，国家对资本在继续教育、职业培训、非正式学习、在线教育以及社区教育的放开，也为民办高等教育的发展释放了更多的空间。省级政府应结合区域发展的实际，统筹相关资源助力民办高校转型发展，使其对区域经济社会发展和高等教育体系整体形成良好的适应力。需要省级政府民办高等教育治理必须高效，在平台建设和开放渠道方面，为民办高等院校提供机会，创设条件，引导民办高校在多渠道增加教育资源供给的能力，使其能够在经济社会发展和公共社会服务等多领域发挥更多的价值与作用。

（四）转设院校后续发展力不足需要民办高等教育治理高效能

一些独立学院脱离母体转设后，在后续发展方面普遍存在不同程度的问题。一些独立学院与母体院校之间依附关系强，转设后尚未形成独立的办学模式，脱离母体之后在学科专业建设、教师队伍建设、生源质量等方面失去母体的影响和支持，发展力明显不足。转设院校在我国民办高等院校中占有相当大比重，对这些院校有针对性地进行帮助，对其发展力进行培育，使其成为区域经济社会发展重要的人才供给方，是对省域民办高等教育治理提出的新要求。发挥省级政府的统筹能力，调动资源为这些院校提供相关的支持，提升治理保障效能，对提升区域民办高校办学水平十分必要。

四、提升省域民办高等教育治理效能的路径与建议

（一）精准把握省域民办高等教育治理问题体系的构成

第一，省域民办高等教育治理基础性问题。依据治理体系的构成要素，将问题体系划分为三个维度：一是省域民办高等教育治理结构问题。省域民办高等教育治理结构问题的核心问题在于政府与民办高校的关系问题。从管理转向治理的根本性标志就是治理权的获得与分配方式变革。不同的政校关系，决定了治理权获得与分配方式的差异，也决定了民办高等教育在省域范畴发展的空间与活力。二是省域民办高等教育治理模式。治理模式是治理工具、治理方式和治理机制的综合体现，是治理体系运行的特征表现。不同地域的民办高等教育治理模式的设计与运行，决定了民办高等教育的发展状态，省际间民办高等教育的差异也基于此而形成。三是省域民办高等教育政策成效。省域民办高等教育的政策体系建构对民办高等教育发展产生了重要影响，政策的实施成效也决定了民办高等教育的发展水平。

第二，省域民办高等教育治理发展性问题。随着经济社会的发展、市场经济的繁荣以及高等教育改革的深入，民办高等教育的发展面临着一系列新问题。省域民办高等教育治理的发展性问题是指在我国经济社会发展的新形势和民办教育新政策背景下，为更好地促进民办高等教育高质量发展，需要系统解决当下已经产生或者未来可能会出现的问题体系。省城民办高等教育治理可分为两个维度：一是省域民办高等教育治理的外部维度，包括国家教育治理体系建设宏观政策走向、国家推进产学研协同创新深度融合的政策导向、高等教育改革背景下民办高等教育发展空间以及全面落实民办教育分类管理制度的部署等对民办高等教育产生的影响和发展趋势等。二是省域民办高等教育治理内部维度，包括省域民办高等教育政策调整与创新的关键问题，省域高等教育结构布局优化，民办高等教育的定位与发展问题，以及分类管理制度下省域民办高等教育发展的内驱力等。省域民办高等教育治理的问题体系决定了治理的逻辑起点，也决定了省域民办高等教育治理制度的设计核心。因此，省域民办高等教育治理，要以现实问题体系为基础，对治理问题形成较为完成的认识与理解，才能系统地提出治理的举措。

（二）顺应发展趋势，创新民办高等教育治理逻辑

治理效能的提升是一系列制度变革，遵循不同的治理逻辑体系，涉及政策、治理体系结构、治理模式、治理机制的选择与创新等。省域民办高等教育治理体系的优化及治理效能的提升，其终极目标就是实现“高质量”，使民办高等教育的发展能够适应高等教育服务业态改革的需要，服务国家教育体系的布局需要，提供满足多方需要的高等教育服务，这其实是供给侧结构性改革理念的集中体现，也是民办高等教育治理效能提升的基础性理念。因此，民办高等教育治理效能的提升就要以供给侧结构性改革为基础和理念，探寻高等教育服务业态的改革与发展，从体制性问题和发展性问题两条线出发，进行一系列省域民办高等教育治理体系优化的制度变革。

制度性变革的基础是遵循未来的发展趋势和已有现实。民办高等教育与公办高等教育同在一盘棋上，没有民办高等教育的现代化，高等教育现代化就无法实现。在未来的发展中，民办高校应发挥制度优势聘请高端人才强化教师队伍建设，获取更多资源提高人才培养质量，迅速在诸多方面占领制高点。国家战略和科技创新需要大批具有创新精神和创业能力的高素质应用型人才，高等教育的社会服务职能将以服务经济社会发展需求为导向，注重学术专业知识、专业技能的培养和训练，以培养应用型人才为目标。同时，以密切服务区域经济社会发展的民办教育增长极将逐渐显现，区域民办高等教育品牌也将逐渐形成，将在更大范围发挥高等教育改革的试验田作用。随着国家综合国力的提升，高等教育在校生规模将不断扩大，将有更多不同年龄段的人，通过多种方式重新回到高等学校中接受高等教育，这将使我国的教育结构体系发生变化，高校的大门将向更多受教育者敞开［13］。为此，民办高等教育治理体系要在保障民办高等教育事业高质量发展的同时重视治理体系内部建设。通过创新治理模式，形成系统的机制，着眼于人的终身教育需求，积极拓宽应用型大学、职业技能型高校建设的渠道，与产业相融合，与市场相对接，与职业教育、终身教育高度融合，创造选择性、多样化、高质量的高等教育资源，向社会提供更加充分多样的、高质量的教育选择机会，以满足公众对高等教育资源选择的需求。

（三）强化协同治理机制与提升政策效力，破除体制机制障碍

第一，强化纵向政府间的协同机制。民办高等教育新法新政出台后，给了省级政府一定的自主权，可以根据地方民办高等教育发展的实际，解决地方民办高等教育发展存在的实际问题。在新法新政出台的近五年间，省级政府在推进民办高等学校分类转设登记、民办高校税收政策、举办者奖补以及民办高等学校上市监管等问题存在着一定的治理局限。除了个别地区有所创新外，大多数地区并没有显著的推进。因此，民办高校发展中的体制性问题除了地方政策的创新外，还需要在中央政府层面加强统筹，统筹相关机构和部门在国家层面形成统一意见，打通不同机构间、政策间的规制和限制，在法律的框架内，探索解决民办高等教育体制性问题的创新路径［14］。同时，中央和地方要形成上下融通的协作机制，省级政府要统筹区域内相关机构，切实贯彻中央层面关于解决民办高等教育体制性问题的意见，提升区域内统筹能力，将中央精神和民办教育的法律法规履行到位，使地方民办高等教育的发展得到有力的治理保障。

第二，强化横向治理主体协同机制。民办高等教育发展中的体制性问题之所以复杂，就在于上位概念，很多问题归属在经济制度层面的非公制度体系下，而民办高等教育发展的体制性问题，既不是教育部门能单独解决，也不能完全按照非公有经济制度的相关法律法规来解决。同时，我国民办高等教育发展的道路与国外私立大学存在明显差别，几乎没有可以直接拿来借鉴和学习的经验，只能摸着石头过河。破解民办高等教育发展中的体制性问题，除了前文提及的政府间协调机制，还要建立横向的治理主体之间的协调机制。目前，多元治理主体参与民办高等教育治理的格局已经初步建立，特别是民办教育联席会议制度的建立，为民办高等教育治理协同机制的建立奠定了良好的组织基础。积极鼓励社会组织和专业机构参与民办高等教育的治理，鼓励专业的审计机构参与民办高等学校的财务监督管理，鼓励社会组织发挥在民办教育办学行为自律规约中的价值和作用，积极推动民办高校内部治理科学化和规范化，提升民办高校内部治理水平和承接下放权力的能力。这样，民办高等教育治理的效力才能得到提升，现存的体制性问题才能得到有效的解决。

（四）提升省级政府统筹能力，引领民办高等教育转型与创新

当前，我国高等教育进入大众化发展阶段，高等教育发展模式和方式必然发生根本性改变，随着经济社会供给侧结构性改革的深入和国家治理体系现代化建设，高等教育也进入供给侧结构性改革阶段。高等教育供给侧结构性改革中，高等教育的发展更加注重结构、质量、效益和创新的内涵式发展。“十四五”时期对民办高等教育来说，是生存与发展的关键阶段。民办高等教育供给侧结构性改革，是民办高校谋求新的生存与发展空间的关键。高等教育分类管理与发展为高等教育发展开辟了多个赛道，准确研判改革趋势，引导民办高校精准定位在高等教育体系中的类别，在经济社会发展中的角色与价值，明确教育服务供给对象，使其在合适的赛道高质量发展是政府统筹力的集中体现，也是提升治理效能的关键。政府统筹引领民办高校逐渐摆脱与公办普通高等学校的同构式发展，创新发展机制，在高等教育整体转型中建构形成有我国民办高等教育特色的办学之路，也是民办高等教育治理效能提升的主要目的。

（五）建立依法依规的教育治理体系运行机制

法治思维首先是一种规则思维，强调以严守规则为基本要求；其次是一种权利义务思维，要以法定权利义务为标准；再次是一种程序性思维，强调要严格按照法定程序和权限行使权力，尤其要遵循最低的程序正义标准，不得与所处理的事情有个人利害关系、不得受各种私利或偏见的影响；凡事必须讲证据，必须公平听取他人意见；权力在阳光下运行，在监督中行使［15］。依法规范政府的教育行政权力，就要严守规则，以法定权利义务为标准，出台的政策要遵循法制逻辑，政策的执行也要遵循法治的规则。地方政府在治理民办高等教育的过程中，要依法明确各个主体的权利边界，实现责权利的统一。在治理过程中，遵循法治逻辑，多采用建议、沟通、协作等方式，提高治理的法治化水平。