基于“反教育行为”的政府“元治理”模式研究①

史华楠，史吉海，2

（1.扬州大学，江苏 扬州 225002；2.滨州市教育科学研究院，山东 滨州 256602）

我国中小学长期存在的违背教育方针、教育规律和教育常识的“反教育行为”，是社会公众反映比较强烈的教育顽症。当下有效治理各种“反教育行为”，解决教育偏差与失范问题，需要从源头抓起、从机制做起，其关键在政府，责任也在政府。对政府的角色和责任进行正本清源，对各种“反教育行为”鼎力整肃，为学校立德树人和教育教学活动的健康开展创造有利条件，是政府“元治理”的现实命题。本文从“元治理”原理出发，分析政府“元治理”对于“反教育行为”治理的价值、内涵和策略，着力探索“反教育行为”治理中政府“元治理”模式的构建路径。

一、政府“元治理”命题的时代价值

（一）“元治理”是治理教育顽症的重要范式

20 世纪90 年代，在公共治理理论基础上出于对治理失灵可能性的深刻反思，西方学界提出了“元治理”（meta-governance）的概念，并建立了“元治理”理论。“元治理”理论的主要创立者、英国政治学家鲍勃·杰索普认为，当某种治理模式出现失灵时，就需要对其采取组织准备和补救措施，通过科层治理、网络治理、市场治理等方式进行明智组合，以达到最好的治理结果。这种对治理进行再治理，即“治理的治理”（governance of governance）就是治理理论中的“元治理”。

在鲍勃·杰索普看来，“元治理”旨在“对治理中的各方力量以及治理模式的调配进行一种宏观的安排”［1］。起初，学术界对“元治理”命题并未产生太多关注，它仅被视为一种以提高治理水平为目的的策略选择，主导治理者不一定是科层中的政府，也可以是社会、网络及市场中的任何主体。后来，随着“元治理”在公共治理中的效能被不断挖掘，以政府为主体的“元治理”被逐步传播开来，从而奠定了其在公共治理体系中的首席地位，成为现代公共治理的首要模式。

在政府“元治理”模式下，政府角色处于纵向“高高在上”的位置，一切治理安排中的其他主体均须服从政府的主导和调配；而政府在公共治理体系中的定位和姿态，又决定着整个治理的性质、走向和效果。“政府主导”是中国特色的重要内涵，而中国制度的特点更有助于推行“政府主导”的治理模式［2］。教育领域的政府“元治理”遵循着“元治理”的基本原则，发挥着教育治理体系中的首位功能。针对教育治理的固有特点和发展趋势，政府“元治理”角色可以归结为“四个政府”，即教育政府、有限政府、服务政府、合作政府［3］。“教育政府”是指政府为“与教育系统制度有关的办事处和组织机构的集合”［4］；“有限政府”的核心在于“政府作用必不可少，但政府功能一定是有限的”；“服务政府”是指政府应为公众提供信用、规范、透明和自愿的优质高效服务［5］；“合作政府”是指政府应改变“一家独大”的行政威权，建立多元合作共治机制，实现“让利益相关者成为教育治理的主体”［6］。在治理教育过程中引入“元治理”理论，有利于激活教育治理动力、解决公共教育危机和改善学校教育环境。因此，仅就政府主导教育治理而言，无论教育“管办评”分离改革推进得如何，无论“治理的治理”运行的具体情形如何，“元治理”都是政府有效管治教育的工具选择，成为政府强力介入“反教育行为”治理的新范式。

（二）“元治理”是拨正教育航向的首要机制

根据“元治理”原理，政府主导下的公共治理常常存在失灵问题，此时政府可以使用行政力量，实行合理的规划、引领、协调和纠偏，继而借助政府治理平台和市场博弈杠杆，在有限资源情况下促进达成公共治理目标。政府“元治理”脱胎于政府治理，与政府治理既有区别、更存在千丝万缕的联系。从一般意义上讲，政府治理是指在市场经济条件下政府对社会公共事务的治理，包含着“政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动”［7］，其前提是对国家等级化、专业化管控结构的推崇，是国家治理体系的重要内容之一。而政府“元治理”的实质是依托于政府的良好制度安排和政策指导，力图消除政府、市场、社会三种治理模式之间存在的“失调、对立与冲突”，从而构建出“更为有效的社会治理机制”［8］。作为现代公共治理的一种范式，“元治理”充分吸收了政府治理的理念，勾勒出了政府在公共资源重组、聚合、调配与互动中的行政机制。很显然，政府“元治理”与政府治理的最大区别在于强调政府在公共治理中处于“同辈中的长者”的特殊权力和主导地位，在公共治理体系中担任制度设计、提出远景和规划任务的主导者角色，促使公共治理与社会结构得到良好安排和完善发展。在教育治理体系中，政府“元治理”情形也是如此，其角色主要表现在制度设计和提出远景，使用科层化和制度化的行动协调，通过教育系统或学校的“自组织”运行，杜绝发生各类教育乱象和侵权行为，促进教育治理目标得以全面有效地实现。

作为“管教育”的主官，政府是学校教育的行政管理者，在“元治理”构架中有着特殊身份和处置权力。政府对于教育的职责，不止于一般性的行政管理，而有着更重要的责任，那就是把正教育航向、纠正教育行为。因此，政府必须回归教育行政本位去治理教育和管理学校，这其中强化政府固有的“主导”和“统领”属性是必由之路。政府的“主导”属性来源于其“主官”角色，政府可以使用自己“看得见的手”去发挥治理教育、管好学校的作用，同时利用社会、媒体、网络、市场、法治等“看不见的手”维护学校合法的教育权，监督教育相关法律法规的执行，保障教育民生和教育公平，使广大民众的教育利益不受侵害。而政府的“统领”属性来源于其“主轴”定位，政府可以整合调配区域内的相关资源，统筹协调其他治理主体的积极力量，用以指导帮助学校制订章程制度，确定人才培养目标，加强师资队伍建设，落实教育教学经费，解决办学发展中遇到的有关问题，为学校的立德树人与未来发展创造有利的物质条件和制度环境。

（三）“元治理”是整肃教育乱象的关键动力

鉴于教育领域的行为失范现象和偏差问题日渐严重，顾明远教授曾发表专文，提出要“坚决与‘反教育行为’作斗争”［9］。从学科含义上讲，“反教育行为”并不是真正意义的教育行为，而是一种“反教育”观念或情境的行为反应，其所涵盖的范围广泛而复杂，那些“对人的身心发展起负方面作用”和“走向人的身心发展反面”的教育，那些有着“反规则、反人性、反文化、反常识、反角色”倾向的教育，都是“反教育行为”的典型表现。例如“粗暴与体罚的教育流弊”，尽管媒体和家长反应强烈，但这种情况一直没有消失；又如“管理主义的教育思潮”，大量存在的与时代不相称的学生管理弊端以及过度严苛的校纪校规，使“本真”教育目标受阻，教师的育人理想难以实现；再如“升学考试的制度弊端”，日趋激烈的考试竞争对学生价值观形成和未来理想选择造成重大冲击，划一的填鸭式教育、单纯的应试教育以及偏差值教育、威胁性教育、压迫式教育等做法，使宽松学习环境丧失，师生之间关系扭曲，学生精神压力倍增。此外，还有“精致利己主义教育倾向”“落后社会变化的教育”“学校化社会的教育形态”等，不一而足。

“反教育行为”的形成原因较为复杂，既涉及教育认识问题，也关乎学校办学问题；既有社会惯性问题，也有大众心理问题；既有教育改革不彻底而遗留的老问题，也有因制度本身设计缺陷所造成的新问题。同时应看到，现在学校教育所存在的各种问题，有些是学校或教师能解决的，还有些是“学校或教师无论怎样努力都解决不了的”［10］。一些教育政策研究者和教育评论专家认为，我国中小学“反教育行为”乱象丛生，但政府主导统领下的行政整肃却显得力度不足，纠正效果不显著，亟待政府强力介入。社会、媒体、家庭以及法律界有识之士均在呼吁强化政府“元治理”，认为政府主导、上下联动、内外合作、多元共治是必然选择，实现“本真化教育”“宽松化教育”“人性化教育”是“反教育行为”治理所追求的终极目标。因此，在新的条件下，“反教育行为”治理就是要以教育治理现代化和全面依法治教为动力，彰显政府的“主导”“统领”属性和“主官”“中轴”角色，精准整肃教育失范乱象，坚决纠正各种“反教育行为”。这种政府“元治理”所带来的“改革的气氛”和“治理的威权”，已成为解决教育顽症和实现教育善治的应然之举。

二、政府“元治理”模式的基本内涵

所谓“治理模式”，是治理主体在治理运行过程中所坚守的一系列方法、策略和要素的总称。一般意义上，凡由国家和政府作为唯一主体所实行的公共治理行为即为政府治理模式，政府履职尽职则是这种模式的原始特征和本真价值。“政府治理”模式一般包含“行为的目标、行为的细节要素、行为的结构以及不同要素之间的联系方式”等［11］。而政府“元治理”模式虽与“政府治理”模式仅一字之差，但其内涵则有明显不同。基于“反教育行为”的政府“元治理”模式，强调政府是作为“同辈中长者”的角色介入教育治理、规制教育行为、拨正教育异化，是对“政府治理”模式的拓展、再造和深化，有着独特的内涵与功能。

（一）政府“元治理”模式的理论架构

依笔者对教育治理规律的认识和体会，研究任何一种治理模式，都需要围绕“四重理论”进行立体分析。“第一重理论”是处于引领地位的理论，受此理论影响而引发治理革命，被研究者奉为理论圭臬，可称为“元理论”；“第二重理论”是决定治理模式的方向、功能和效益的主要理论，离开这些理论则无以实施新的治理模式，由于此类理论处于非常重要的核心地位，可称为“核理论”；“第三重理论”是直接影响治理关系、形塑治理风格的依托理论，由于此种理论只是处于治理模式的基础地位，可称为“基理论”；“第四重理论”是涉及治理模式受体对象管理规则的相关理论，由于受体对象是这一治理模式的受用者、受益者，在影响和改变治理结构中发挥重要功用，故称之为“功理论”。根据以上架构，“反教育行为”的政府“元治理”模式，离不开下列四种理论的参与和激励。

首先，教育善治理论是“元理论”。教育治理是国家治理现代化的重要维度，教育治理之所以必要，是因为政府和市场“双重失灵”的存在。“善治”（good governance）作为现代治理的核心概念，其基点就是政府在公共管理中不要求整天疲于应付，而把“管理”转移到“治理”轨道，做自己应做的或能做的事，在多元主体参与下实现共同治理，力求治理效果的最大化。“治理”和“善治”作为一种理论分析框架，对于研究“反教育行为”治理极为有效。这意味着，“反教育行为”治理需要运用多元主体参与的合作管理和共同治理，取代过去那种单一主体的政府管理，同时要求协同处理治理主体间的关系，包括政府与社会的关系、政府与学校的关系、学校与社会的关系。“反教育行为”治理目标与教育善治目标具有同构性，而衡量学校教育行为是否达到善治目标一般有十个标准，具体就是“参与度、回应性、透明度、自由度、秩序、效率、法治、问责、公平、效能”［12］。

其次，教育行政理论是“核理论”。教育行政既是“国家对教育公共事务的决策、组织、调控和管理的活动”，也是“各级教育行政机关对各级各类教育事业的管理”［13］。教育行政理论较早一度隶属于教育管理学科，后来才逐步走向分离而发展为独立学科。管理学界比较成熟的观点认为，教育行政是教育管理的一个重要组成部分，是国家履行教育管理的一种职能或功能。其实，教育行政是一个领导性、综合性和统率性较强的教育管理实践活动，其作用正如费尔斯通（Firestone，W.A.）所概括的那样，“管理的任务是维持秩序，而领导的功能是提升变革”［14］。教育行政的内涵主要包括制度、内容、方法三个层面。其中“制度”是指教育行政的体制、机构以及学校教育的具体制度；“内容”涉及课程行政、人事行政、财务行政以及设施管理；“方法”是指为推动实现教育目标所采用的立法、执法、规划、督导、评估等各种手段。由此看来，教育范畴内的政府“元治理”，其真谛就是依靠教育行政这一“核理论”，用制度、内容、方法来构建完整的教育治理体系，因而大到方针政策法规和教育体制的构建，小到具体规章制度及其实施，均在教育行政的覆盖之中，最终实现教育行政的领导功能、服务功能和监督功能。

再次，教育场域理论是“基理论”。社会学中的场域理论（field theory）是关于人类行为结构网络化的一种概念模式，经由皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）等人提出、阐释和应用后，逐步从社会学影响到行政学、管理学、教育学等相关学科。布迪厄所理解的场域，是一种相对均质、自主、有合适社会功能的“小世界”，是各种位置之间存在的客观关系的社会空间，包含“网络”（network）、“位置”（position）和“构型”（configuration）三个要素。在布迪厄看来，社会作为一个大场域包括了政治场域、经济场域、文化场域、教育场域等相互独立与联系的子系统，“这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间。”［15］教育场域主要由政府、学校和社会三个主体构成，三者扮演着教育职能“分开治理”的不同角色，其中政府是主导者和顶层设计者，学校是承办者和教育供给者，社会各方力量是参与者和质量监督者。在教育场域里，政府作为教育体制中“龙头大哥”的地位和教育治理中“同辈长者”的角色，自然决定着其在“反教育行为”治理中具有无法替代与不可争辩的主导权、决断权和调控权。

最后，学校管理理论是“功理论”。从理论方法上看，学校管理属于教育管理学科体系的一个分支，具有边缘性和应用性，它运用管理理论来研究学校教育教学中的有关管理问题。如果说教育行政是政府主管部门依据法律法规和使用行政组织资源对学校进行的管理活动，那么学校管理则是学校按照制度政策和自主权限对教育教学事务进行计划、组织、协调和控制的活动。学校管理的主体和客体都是学校，属于典型的“自组织管理”（self-organization management），其管理活动归于战术层次的动态掌控和周期运转，仅对具体教育教学事务进行职能性操作。学校通过有序高效的管理活动，把人、财、物资源和各种特殊要素整合调动起来，以贯彻党的教育方针，实现教育发展目标。从表面上看，学校管理似乎是教育行政的职能延伸，但其在政府“元治理”中的作用不可或缺。因此，政府“元治理”之所以能够成为“反教育行为”治理的主要模式，是因为它一方面依托教育行政的主导驱动，另一方面又鼓励学校自组织管理的合作互助。

（二）政府“元治理”模式的功能源泉

政府“元治理”之所以重要并引起人们的特别关注，是因为其拥有两个明显的功能来源。

政府“元治理”功能来源之一是政府角色的突出作用。在“反教育行为”的“元治理”中，政府负责顶层设计和提出远景，通过行政行为的统筹协调，保证教育组织系统的完整和治理主体的功能，为教育治理提供制度环境和运行机制。“元治理”之所以有这样的结果，是因为政府角色发挥着其他治理主体无力承担的四个作用：“掌舵”与“主导”；“平衡”与“协调”；“赋权”与“约束”；“统筹”与“规制”［16］。政府按照教育的本来属性、服务对象来实行分级分层统筹管理，划分教育管理权限，通过一系列的管理或制约，构建教育治理体系。基于政府四个作用而构建起来的政府“元治理”模式，其核心功能在于强调政府对“反教育行为”治理的主体地位和主导角色，发挥政府对“反教育行为”治理的掌舵、统筹、规制、约束等方面的引领功能。

政府“元治理”功能的来源之二是法定的行政责任行为。政府主体的组织行为，是由政府所拥有的合法责任体系决定的。组织行为是指“组织的个体、群体或组织本身从组织的角度出发，对内源性或外源性的刺激所做出的反应”［17］，而政府组织行为必须建立在法定的行政责任基础上。政府的行政责任“在政治活动和公共管理中最一般的含义，是指与某个特定的职位或机构相联系的职责。”［18］这说明，政府的行政责任是政治文明发展进程中政府公共治理合法性的基础保证，而政府行政责任的确认和实现，要求政府机构及其工作人员对社会公众的责任诉求做出及时有效的回应。一个完整的行政责任体系包括“等级责任关系”“法定责任关系”“专业责任关系”“政治责任关系”［19］，政府合法的行政责任行为有着两方面含义：一是法律上的行政责任行为；二是普通行政意义上的责任行为。但无论是“法律性”抑或“一般性”，政府机构及其工作人员都必须担负应有的政治责任、社会责任和道德责任，这是政府“元治理”对机构运行和人员履职的内在要求。在整肃教育的乱局乱象、治理“反教育行为”过程中，作为政府及其教育主管部门，其所担当的政治责任、社会责任和道德责任，无论如何都是无法推卸的。

（三）政府“元治理”模式的驱动效应

在“反教育行为”的政府“元治理”模式中，政府的驱动效应非常凸显，具体就是政府扮演着“中轴角色”，以理顺“管办评”三者关系，促成主体间紧密合作，达成“反教育行为”的共治目标。

第一，协调各种治理主体之间的统一行动，避免出现“对立冲突”。政府作为“元治理”主体，显然有着协调关系的法定权和优先权。“反教育行为”治理需要在政府主导下，相关机构或主体协同参与，共同建构一系列紧密相连、相互协调、相互依赖、相互促进、优势互补、良性互动的治理制度，其中包括政府、学校、社会、家庭、市场等各主体的运行机制和秩序安排。这样做的目的：一是避免“科层治理”与“学校治理”的对立冲突；二是避免“教育治理”与“社会治理”的对立冲突；三是避免“问题治理”与“舆论治理”的对立冲突。通过政府的行政威权和组织行为，将“反教育行为”治理的各个主体、各种手段和各方力量有效整合，就会形成互利关系，产生关联影响，发挥整合效应。

第二，促进各种治理模式之间的协同行动，避免出现“一家独大”。在教育“管办评”分离条件下，政府、学校、社会三者有各自清晰的权责边界，由各自主体为中心所形成的不同治理模式并不是孤立运行，相反是彼此制约、相互支持、协同行动的。由于教育“管办评”是分立、分工、互动、协同的关系，为避免不同主体“唯我独尊”和诉求膨胀，“元治理”中政府角色的调控和规制作用就显得尤其重要，由政府主导和驱动而形成“反教育行为”治理的完整体系便成为一种必然。政府要处理好不同治理模式之间的平衡，把多种治理模式联结起来协同行动，所依靠的就是政府在“元治理”中的“意志力、自由裁量权和能力”［20］。只有实现不同治理模式的协同互补，才能保证政府“元治理”运行的可行性、有效性和科学性。

第三，提供学校变革和应对乱象的有利条件，避免出现“行政失当”。政府“元治理”可分为“内部元治理”和“外部元治理”两个方向。简单地说，“内部元治理”是在政府系统内部之间构建的“元治理”；“外部元治理”是在政府与学校、社会之间构建的“元治理”。对于“内部元治理”，主要以规则和分工行事，实施起来比较顺畅，少有协调和合作的障碍；对于“外部元治理”则有所不同，弄不好会出现问题和冲突，如政府威权心态和角色优势往往带来“不当行政”“过度行政”“越位行政”等后果，甚至成为学校变革和治乱纠偏的阻力。因此，政府“元治理”能够促进不同治理模式之间的“关联”“协同”和“开合”，用合法而强力的行政介入来联合各方力量，共同应对教育乱象的挑战，促进学校的内生革命，有效纠治“反教育行为”。

三、政府“元治理”构建的基本路径

“元治理”理论所展示的分析维度、功能源泉和驱动效应，延伸至“反教育行为”治理，则为实现新时代教育治理现代化带来了可能。伴随人们对“元治理”巨大价值潜能认识的不断加深，“反教育行为”的政府“元治理”模式逐渐成为教育治理现代化的有效路径。为此，在政府主导和“元治理”驱动下的“反教育行为”治理，需要确立“中轴角色”、廓清责任关系、秉持科学思维，同时必须以“工程化”方式向前推进。

（一）确立“中轴角色”，把正政府“元治理”的模式转换点

政府“元治理”主要涉及政府应管什么、能管什么，以及如何管和发挥什么作用的问题。教育范畴里的“元治理”彰显了政府在“反教育行为”治理中担负“中轴角色”，这对政府的职责行使提出了新的更高要求。在现有教育制度和管理体制下，政府的角色价值除促进教育事业发展外，就是要通过“元治理”的优势和效应，驱动“反教育行为”治理的模式转换。

一是在“过度管理”和“有限管理”切换中实现“元治理”转换。现代教育治理强调政府应从“过度管理”转为“有限管理”。在教育“管办评”分离过程中，一方面政府的职能和权力受到法律的严格限制，负责教育事业发展规划和办学条件配置，保障学校实施教育教学活动；另一方面，政府负有对学校办学行为和教育教学质量的监督责任，一旦发现学校教育行为走偏和教育质量下降，应该及时采取行政、经济、法律手段加以制止和纠正，同时引导媒体、社会以及公众进行监督。反之，离开了“有限管理”的教育治理，政府不是威权擅权，就是越位缺位，这明显与现代治理理念相背离。

二是在“行政管控”和“服务师生”的过渡中实现“元治理”转换。这里的“服务师生”是指政府应为学校教育教学服务，为立德树人保驾护航。只有构建既小又强的“服务政府”，从“掌控模式”向“支持模式”过渡，从“引导模式”向“监管模式”转变，才能更好地激发政府、学校、社会和公众共同参与治理的积极性，促进教育治理水平的提高。

三是在“管理学校”和“促进公平”的抉择中实现“元治理”转换。从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》开始，国家就把建设责任政府、促进教育公平作为基本政策，这给政府“元治理”模式指明了方向。政府作为教育服务的提供者和教育公平的维护者，其主要责任与首要任务就是切实保障教育公平和教育质量，维护学校教育教学的正常秩序。而要做到这一点，政府必须坚持依法行政、推进依法办学、强化依法监管，同时还应积极构建各方面力量共同参与的“元治理”协同机制、监督体系和问责制度。

（二）廓清“两个关系”，谋划政府“元治理”的策略关键点

在“元治理”模式下，对政府角色进行重新定位是必然选择。尽管政府角色定位是由影响政府履行教育职能的诸多因素所决定，但“元治理”驱动“反教育行为”治理的诸多策略，均应建立在对政府的权力关系和主体关系进行调整与确定的基础之上。

其一，关于政府角色的权力关系调整。所谓“权力关系调整”即上下级政府或政府与主管部门、学校及其他社会组织间通过确定边界的授权，而使相关机构或组织拥有一定范围和限度的行政权力，以推进其职能最大效度运行的一种权力分化模式。这是一种权力隶属关系的迁移或变更，是政府推进教育“管办评”分离促进职能转变的关键环节。根据党的十九大提出的政府职能转变要求，我国教育治理的基本任务就是立足新时代教育发展的主要矛盾和有关诉求，转变政府管理方式，实现“管办评”分离，构建现代教育治理体系。因此，“元治理”原理及其规律便成了政府角色定位的逻辑起点和政府职能重置的主要依据。从发展趋势看，政府管理教育的职能正逐步从以统管、直管职能为主向以宏观主导和间接管理为主转变。政府及其教育主管部门需要进一步转变职能和简政放权，对学校教育教学行为依法实行宏观的管理、监督和服务。在此前提下，政府应调整和重构教育管理职能，将办学、评价等份外职能下放给学校和社会组织，从而找到政府在“反教育行为”治理中的准确位置，使政府主体及其行政资源真正带来“元治理”的最大效应。

其二，关于政府角色的主体关系定位。所谓“主体关系定位”即对政府系统内部之间与外部之间交互产生的教育管理职能做出重新划分和配置，以保证教育行政诸环节有序运行，保障学校教育教学的权利不受损害。在某种意义上说，政府主体关系定位也是政府权力关系调整的核心。随着新时代教育治理方式的确立，过去教育行政那种“一切由政府说了算”的管理体制被彻底打破，政府逐步回归教育职能本位，发挥教育统筹功能和教育治理职责。政府在“反教育行为”治理中的核心地位和主导作用更加凸显，其他治理主体在政府的合理规制与监督下各安其位、各司其职。作为教育行政主体，政府既有管理、指导、监督的职权，也有服务、保障和纠错的义务，这就是政府“中轴角色”的基本原则和政府“元治理”的核心要义。

（三）秉持“三个思维”，明晰政府“元治理”的运行聚焦点

政府“元治理”模式所带有的根本性策略原则在于思维引导和理念先行。其中，坚持顶层思维、系统思维和法治思维，是“反教育行为”的“元治理”构建中最为宏观的决定因素。

其一，顶层思维。这是构建政府“元治理”的角色聚焦点，政府需要确立“元治首位”理念，既要将政府视作“反教育行为”治理的轴心角色，通过履行行政责任发挥“元治理”作用；又要增强“政府赋能”理念，将“元治理”视作政府主导施政和协同治理的系统工程，通过统筹政府、学校、社会等多方力量，为“反教育行为”治理全面赋能。同时，还要坚持“绩效优先”理念，用“元治理”引领教育活动、主导教育监督、纠正教育偏差，实现“反教育行为”治理效应最大化。政府及其教育主管部门需要秉持“顶层思维”和“元治观念”，坚持用行政资源和行政力量说话，思考和推行“反教育行为”治理的实施策略，把握新时代教育变革与教育治理的特点和规律，探索政府“元治理”模式的具体运行方案。

其二，系统思维。这是构建“元治理”的工具聚焦点，政府“元治理”对“反教育行为”治理的影响，不仅是在学校体制和管理机制层面，更是在行为文化和伦理道德层面。政府及其教育主管部门需要善于综合运用立法控制、行政控制、评价控制、监督控制、惩处控制、道德控制等多种工具，以协同共治的理念和无缝管理的方式，建构起政府主导、内外结合、多元治理、依法治教的“反教育行为”治理体系，在纠正学校教育行为偏差上破解难题、打开痛点。

其三，法治思维。这是构建“元治理”的行动聚焦点，在新时代全面推进依法治国的形势下，伴随法治国家、法治政府、法治社会的逐步构建，“反教育行为”治理也需要高举教育法制的旗帜，强化“法治之功”，推进法治治理。政府及其教育主管部门要以教育民生和公民福祉为基本立场，遵循现代教育法治逻辑，通过正确处理教育与政府、学校与社会、自治与他治、法律与其他社会规范的关系，探索建构政府“元治理”的法治模式以及依法治教、依法治校新机制，为有效治理“反教育行为”提供基础性法治规范。

（四）实施“四项工程”，瞄准政府“元治理”的精准发力点

“反教育行为”治理中的政府“元治理”，绝不仅是一个理论问题，更多的则是一个立足现状、面向未来的实践问题。为此，聚焦关键环节，做好顶层设计，深化教学改革，强化师道教育，管控教育质量，是当前推进政府“元治理”的主要方向。

一是实施“制度政策优化”工程，以教育善治理念做好学校教育管理设计。一方面，政府及其教育主管部门可以从“系统观”和“元治观”的双重视角，抓紧推进“反教育行为”治理的顶层设计与制度建设。例如成立“反教育行为”治理的专门组织，包括专项治理领导机构、指导机构和执行机构等，做好各级教育主管部门之间的合作协同，提升工作指导的力度和精度。政府及其教育主管部门在党的教育方针指导下，推进有关法律法规和部门规章的修改，启动地方专项法立法，依据教育“管办评”分离的原则和职权定位，细化依法治教、依法治校、依法监控的配套规定，建立专业性强的“反教育行为”治理实施规范与惩戒制度，以防止政府部门和各级各类学校在实施中触犯法律的红线与道德的底线。另一方面，政府及其教育主管部门可以对各级各类学校的“反教育行为”治理进行规制，在理顺教育“管办关系”基础上对学校基本架构实施探索性改革，比如突破学校教育管理传统格局，实行党组织领导下的“行政、教政、学政”三权分立，强化校内“反教育行为”督查，建立师德教风监督委员会，完善家长委员会职能，建立健全适应教育“管办评”分离的内部治理制度。

二是实施“质量监管改革”工程，以现代法治精神贯穿教育行为监督。教育质量监管是政府行政职能的抓手，是纠正“反教育行为”的重要保证。一方面，政府可以探索筹建区域教育大数据中心，依法汇聚来自教育行政部门、教育评价机构、学校、媒体、网络等渠道的有关数据，通过全流程的数据伴随监控、深度分析挖掘、渗透式应用，建立区域教育生态信息动态监管机制，有目的、有重点地开展学校教育行为的精准监管。另一方面，政府可以积极推进教育评价立法建设、细化学校评价实施规范，依法定期或不定期公布学校教育行为的负面清单，有的放矢地深入学校进行全维度的观测调研和纠察监督，及时掌握教育教学业务与师德师风的运行状态，适时发动和组织包括政府、学校、社会、家长等在内的各方面力量，集中开展对“反教育行为”典型表现的专项整治活动，注重解决“反教育行为”中高度复杂、危害突出的问题。此外，教育评价改革也是教育治理中的一场硬仗，政府可以围绕“反教育行为”治理，推进真正意义的教育评价改革。根据中共中央、国务院公布的《深化新时代教育评价改革总体方案》，重点针对“五类主体”进行政策设计和实施细化，探索高质量的“督评对接”方案，“从评价制度建设、评价体制完善和评价主体资质方面保证教育评价的规范科学、有效有序”［21］，消除评价体系和评价结果对学校的功利化绑架，防止不当评价标准误导政府、学校、社会、教师和家长。

三是实施“先进理念引领”工程，以“五育”有机融合拨正教育教学行为。“反教育行为”治理是一项自上而下的系统工程，离不开政府对学校教育教学质量的威权监控，更离不开在政府主导下由学校周密组织的教育教学改革。一方面，政府及其教育主管部门应深化对新时代党的教育方针以及“努力构建德智体美劳全面培养的教育体系”本质的再认识，将“更加注重学生全面发展，大力发展素质教育，促进德育、智育、体育、美育和劳动教育的有机融合”［22］的办学治教理念贯彻到每一所学校和每一位教师，用立德树人和“五育”并举引导师德建设与文化涵育，为激发学校内生变革营造有利环境。另一方面，政府应以高质量办学为取向，以“五育”融合为动力，有计划、有组织、有步骤地引导学校开展包括学科教材、教学内容方法、考试评价方式和素质教育在内的教学改革。应该看到，“‘五育’融合不是德育、智育、体育、美育、劳育的简单拼凑、整合，而是实现‘五育’之间的有机综合渗透”［23］，教育主管部门应组织专家队伍进行专业指导，根据学校的办学特点、教学需求、课程资源和师资条件，综合运用一种或多种融合方式，促进学校在理论与实践的双向互动中做出“五育”融合的创造性转化。

四是实施“道德素养提升”工程，以时代要求划定教育工作者职业底线。教育工作者的道德素养水平直接影响政府“元治理”的进程与效果。“反教育行为”的发生，固然与教育体制、学校机制和社会环境密不可分，但教育工作者的师德意识薄弱、敬业精神或缺是内在动因。因此，高度重视和切实抓好教育工作者的道德素养提升，成为“反教育行为”治理的新课题。一方面，政府教育部门需要面向教育工作者强化“师道意识”教育。“师道”就是“何人为师”和“如何为师”，要通过分散集中、线上线下开展专题培训和经验分享，引导教育工作者勇敢扛起立德树人的时代重任，自觉践行习近平总书记提出的“四有”好老师标准［24］，用道德规划人生，用行动履行师德，用本真教书育人，用法度约束言行，培养教师恪守职业道德、培育良好师风、防止无端行为的思维和习惯。另一方面，政府教育部门需要探索师德师风建设“责任下沉”的工作机制，将教育管理者与教师的道德以及基层学校师德师风建设的成效一并纳入学校和个人的绩效考核范围，以保证师德素养提升的实效。此外，政府教育部门还可以积极开展区域典型示范工作，经严格遴选考核后设立一批工作有创新、教育有特色、纠偏有效果、群众反映好的地区或学校作为“反教育行为”治理的示范区（学校）。不断加强示范案例与工作经验的总结分享，提高示范成果的传播幅度和推广力度，形成区域教育治理现代化新气象，从而从根本上扭转“反教育行为”乱局。