印度国际公共产品供给政策及其限度

宋效峰

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233041)

当代印度的“强国梦”是其战略文化传统与政治现实相结合的产物，从尼赫鲁执政时期便致力于成为“有声有色的大国”，即在全球政治中扮演一个关键角色；当前执政的印度人民党奉行印度教民族主义，强势的莫迪政府更是采取积极进取的全球治理战略。印度拥有较为雄厚的软硬实力资源，是东方文明古国以及当今世界所谓“最大的民主国家”，也是亚洲第三大和世界第六大经济体(2021年GDP约3万亿美元)，崛起前景被寄予较高预期。特别是基于自身历史和文化积淀而产生的道义优越感，促使印度政治精英认为印度有能力也有义务在世界上担当某种领导角色；而为此承担相应国际责任特别是提供国际公共产品，是实现和增强其领导力的重要方式。本文所指的国际公共产品概念，源于国内意义上的公共产品理论在国际层面的延伸和拓展；其一般是指成本和收益超越一国范围、在某些情况下甚至超越世代的公共产品，例如稳定的国际金融货币体系、自由开放的国际贸易体制、国际宏观经济政策的协调与规则统一、国际安全保障机制、国际援助体系等。[1](P112)根据其外部性影响的空间范围不同，国际公共产品又可进一步分为全球公共产品与区域公共产品。其中前者的受益范围在理论上涉及全球所有国家，而后者则仅服务于特定地区，或者说其溢出效应的受益者被限定为特定区域的国家。在国际关系现实中，纯粹的国际公共产品并不多见，国际公共产品的形态大多是不纯粹或混合式的。出于研究之便，本文采用了较为宽泛的概念界定。

一、印度以国际公共产品供给谋取全球领导力

(一)印度的全球治理定位与战略取向

印度的全球治理理念有着深厚的国内根源，受制于其自然禀赋、政治文化、近代被殖民的历史、当代发展模式以及对自身所面临危机挑战的认知等因素。如前所述，印度具有最具发展潜力的新兴经济体、发展中大国和亚洲文明古国等多重身份背景，这使其全球治理参与取向既体现出多边主义的特征和对国际关系民主化的倡导，也高度强调国家自主性和独立性。在全面融入全球治理体系和学习既有规则的前提下，印度寻求对全球治理制度进行局部改革，并将自身定位于东方与西方、南方与北方之间的媒介，追求在全球治理体系中的大国身份和地位。[2](P47)随着印度参与能力的提高，国际社会也存在着对于印度在全球治理中发挥更大作用的期待，即能够以建设性的重要利益相关者角色参与塑造新的全球治理结构。

基于其成为“全球领导大国”或“领导型强国”这一战略目标，印度也在谋求成为全球治理的议程引领者、规则制定者，并在多边机制中占据更突出的地位。比较地看，印度堪称国际组织参与度最高的发展中国家之一，当下莫迪政府主张“改革的多边主义”——即其支持多边主义，但因现有多边机制已经过时而迫切需要改革，而印度可以并且应当引领多边主义。为此，印度积极推动联合国等现有国际机制改革，尤其是争取成为联合国安理会常任理事国。印度关注并积极因应多极化带来的机遇，与日本、德国、巴西等国(所谓G4)加强协调，并争取不结盟运动、非洲等国家的支持，推动联合国安理会进行扩容改革。作为传统上77国集团和不结盟运动的重要领导力量，印度在联合国、国际货币基金组织和世界银行等国际多边机构中积极代言发展中国家，主张更多关切发展中国家利益，注重与新兴经济体和发展中国家的立场协调，塑造其负责任大国的良好形象。但总体而言，印度受制于当前自身所处的发展阶段和实力水平而难以为全球治理提供更多的国际公共产品，同时也缺乏为之而承担更大责任的足够意愿；当面对国家利益与国际责任的两难选择时，印度明显更加倾向于前者。为了避免自己的行为受到更多约束，印度不太希望出现以强有力的规则建设为核心特征的全球治理；它更愿意选择性地参与那些对自己较有利的全球机制，例如经济治理、安全治理、气候治理以及其他公域治理等议题领域。[3](P67)

(二)印度为全球治理提供的主要公共产品

印度在全球治理中的上述战略定位与取向，决定了其国际公共产品供给政策与实践最终服务于自身对于国际体系的塑造。作为一个重要的新兴援助国，印度首先在某些特定领域具有较大的全球影响力。例如在安全公共产品供给方面，参与联合国维和在当代印度外交政策中具有一贯性。印度积极参与联合国维和行动，自独立以来已累计向海外派遣联合国维和人员20余万人次，涉及中东、非洲、东南亚等地50余个项目。其中在2017和2018年度，印度分别成为全球第三大和第四大维和部队派遣国。截至2022年2月，印度正在执行联合国维护任务的人员有5591名，位列全球第三。[4]在与之相关的社会安全领域，2016年联合国设立了“支助性剥削和性虐待受害人信托基金”，印度是其首批捐助国之一。

在应对气候变化方面，印度曾长期承受平衡经济发展与承担减排义务的两难。不过，其认同“共同但有区别的责任”原则，能够及时批准全球气候治理相关条约并积极予以落实。作为目前全球第三大温室气体排放国，印度在全球气候谈判中的策略正逐渐从消极对待转变为积极参与议程设置；虽然印度仍然强调其面临的发展和脱贫任务艰巨，以及要求发达国家承担相应的资金和技术转移义务，但也明确承诺自身将加大减排力度，努力实现发展与应对气候变化的平衡。[5](P102～105)2007年，印度制订了国家气候变化行动计划；在2009年联合国气候变化大会(COP15)上，印度提出到2020年国内碳排放强度减少20%～25%的目标。在2015年联合国气候大会(COP21)上，印度递交的国家自主贡献报告指出，其具有悠久的人与自然和谐共存的传统，能够实现在减少贫困、促进发展的同时削减温室气体排放；由此印度提出了到2030年其发电的40%来自非化石能源、温室气体排放在2005年基础上减少33%～35%的目标。[6](P158)在2021年联合国气候变化大会(COP26)上，莫迪总理承诺印度将在2070年实现碳中和。而主导创建和运行“国际太阳能联盟”(ISA)，是印度在该领域提供制度类国际公共产品的一项突出成就。在2015年巴黎气候峰会期间，印法两国领导人共同提出建立ISA的倡议，并设定了具体的治理目标；2016年，印度出资组建了该组织的秘书处；2018年，ISA在新德里正式成立，32个国家成为该组织的创始会员国。截至2020年底，已有120多个国家加入进来。作为一个项目导向型的多边国际机制，ISA试图以撬动国际能源变革、开发太阳能项目为核心任务，向参与国提供切实可行的行动方案，从而培育这一新生组织的感召力与凝聚力，最终在国际能源治理体系中确立独特的功能定位。[7](P148～149)当前印度对太阳能、水电、生物质发电等清洁能源的利用产生了积极的政策外溢效益，日益成为其国际合作的重要内容，特别是开始以引领者身份向一些发展中国家输出“印度方案”。

在全球卫生领域，在以印度为代表的发展中国家大力推动下，2001年世界贸易组织部长级会议通过了《TRIPS协定与公共健康多哈宣言》。该宣言承认许多发展中国家所面临公共健康问题的严重性，为此需要对已有的《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)作出相应修改。2005年，世贸组织通过了修订后的《与贸易有关的知识产权协定》，据此发展中成员和最不发达成员可以在发生国内公共健康危机时实施专利药品强制许可制度，从而大大增强了相关药品的可获得性。2020年全球新冠疫情暴发后，印度认为其作为全球最大的低价仿制药和疫苗供应国，可以顺势打造“世界药房”“卫生安全供给者”等角色。作为全球冠病疫苗获取机制(COVAX)的主要供应源，2021年4月印度因其国内德尔塔变异毒株肆虐而暂停疫苗出口；同年10月印度恢复疫苗出口，并优先落实对COVAX的承诺，以及率先向南亚邻国提供疫苗。为此，印度支持新冠疫苗知识产权豁免，积极参与世界贸易组织框架下与美国、欧盟、南非等相关方的谈判；并倡导南亚国家开展疫情联防联控，以及向马尔代夫等印度洋岛国提供抗疫援助，来提高自身在地区和全球治理中的领导力。[8]2022年4月，印度还支持世界卫生组织成立了“全球传统医学中心”，以推动实施世卫组织有关加强传统医学研究、培训和推广的战略；该中心总部位于古吉拉特邦贾姆讷格尔市，印度为其运营投入了2.5亿美元。

在应对灾难合作领域，2019年印度总理莫迪在联合国气候行动峰会上宣布成立“抗灾基础设施联盟”(CDRI)。这个由印度主导的国际机制的参与者既包括美国、英国、日本、德国、法国、澳大利亚等重要传统援助国，也包括斯里兰卡、阿富汗、尼泊尔、蒙古、秘鲁、阿根廷、土耳其、智利、牙买加等一些发展中国家和新兴经济体，以及联合国开发计划署、联合国减少灾害风险办公室、世界银行、亚洲开发银行、欧盟、私营部门抗灾协会联盟、气候复原力投资联盟等政府间及非政府国际组织。截至2022年7月，CDRI的各类成员已发展到39个，其中包括主权国家31个、国际组织8个。[9]

而作为世界互联网用户数量第二大国，印度也日益重视参与互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)，以及参与国际电信联盟、信息社会世界峰会(WSIS)和联合国互联网治理论坛(IGF)等国际机制，与国际社会一起推动全球网络空间治理的共识构建，对于缩小全球“数字鸿沟”、提升发展中国家在全球网络空间治理中的地位发挥了重要作用。作为新兴国家的主要代表，印度在全球互联网治理中主张多边主义，提议将国际电信联盟作为该新兴领域治理的主要机构。此外，印度的非政府组织比较发达，其中2000年成立、总部位于班加罗尔的“IT for Change”具有联合国经社理事会特别咨商地位，也是全球网络空间治理的参与者。[10]国内和国际因素的共同作用，使近年来印度更倾向于支持多利益攸关方的治理模式——这种模式主张政府与私人机构、公共机构、非政府组织等其他利益攸关方平等分享决策权；但另一方面，印度对网络主权也颇为重视，特别是对于网络安全的监管趋于严格，政府的治理中心角色仍然十分突出。

(三)国际援助体系中的印度

在某种意义上印度具有受援者和援助者双重身份，例如印度曾是日本等西方发达国家ODA的重要援助对象；但20世纪以来，其逐渐摆脱传统的受援者身份，作为国际发展援助体系中新兴援助者的身份得到凸显。特别是随着国际援助体系变革，三方合作作为沟通南北合作与南南合作的桥梁，被赋予重塑国际援助体系的很高期待。不同于经济合作与发展组织发展援助委员会(DAC)寄希望于通过三方合作将新兴援助国纳入由其主导的国际援助体系的立场，新兴援助国群体在三方合作问题上的态度则要复杂得多。其中，印度一贯坚持其南南合作的基本原则，自视为南南合作的领导者，曾拒不接纳南北合作的原则，对传统援助国援助理念的认可度较低，因此长期消极看待与这些国家的三方合作。但近年来印度的立场发生明显转变，开始积极开展与美国、英国、日本、法国等传统援助国的三方合作。这在很大程度上是基于其工具性考量——解决国内发展问题是其内生性诉求，借重域外力量实现其地区诉求(即印度对地区事务的主导)是外在驱动力，制衡中国的“一带一路”倡议则是其特殊考量，而对提升援助能力以及在国际援助体系中话语权的渴望则进一步激发了其对三方合作的期待。但在推进过程中，印度与传统援助国的三方合作也面临着理念与规则的兼容度、政策与项目的可持续性、合作的过度政治化等因素的制约。[11](P45)

在援助理念及路径范式上，印度较倾向于与发展中国家分享其民主和增长的发展经验，并重视区域合作机制的平台作用，不断扩大对外援助的区域范围，成为推动南南合作复兴的重要力量。而印度智库倡导的“新发展契约”反映了印度特色的发展合作架构，所追求的仍主要是南南发展合作，且不向发展伙伴强加任何政治条件或要求对方给予改革承诺；其实践形式则包括能力建设、贸易与投资、开发性金融、捐赠和科技等方面。印度的援助客观上有利于其伙伴国实现发展目标，但也受制于自身援助资源的有效性、援助目的较突出的工具性以及援助方向上较强的地缘偏好等因素。从援助体制建设的角度看，当代印度对外援助始于1954年，当时印度政府成立了“印度援助使命”，负责落实在尼泊尔的援助项目。后来在不同年代该机构又经历了“印度合作使命”“新经济合作”等阶段，直至21世纪为适应印度发展倡议的新需要，对外援助体系整合被提上日程。为此，2012年印度外交部将其下设的“发展伙伴关系处”升格为“发展伙伴关系管理局”，来具体负责协调相关政策的实施。此外，印度政府还主导实施多元教育援助项目，其教育援助角色也获得了国际社会特别是某些特定地区的较高认可。在印度外交部下属的印度文化关系委员会(ICCR)等机构组织实施下，印度每年提供数千个奖学金名额，使来自亚洲、非洲等上百个发展中国家的留学生从中受益，得以在印度大学中学习工程、制药等专业。

二、印度作为地区领导角色的区域公共产品供给：服务于南亚霸权护持

如果具体到均为发展中国家(甚至包括最不发达国家)的南亚地区，可以发现印度对其邻国的发展合作政策具有鲜明的两重性效应：一方面促进了后者的经济社会发展，展现了印度地区大国的责任担当；另一方面，这一政策的让利性又在根本上服从于印度的地缘战略利益，维系印度的南亚霸权地位。[12](P36～45)冷战后印度在确保其南亚主导地位的前提下，先是推行改善与邻国关系的睦邻政策——即秉持所谓“睦邻友好、不求相应回报”理念的“古杰拉尔主义”，其南亚援助政策也开始面向更大范围的南亚邻国。2014年莫迪政府执政以来外交政策更为积极，也更加注重地区外交，形成了秉持“印度第一、邻国优先”理念并带有亲和色彩的“莫迪主义”。其积极有为的南亚援助政策呈现出多元化趋势，逐渐形成了一个以“三圈层式”(分别涵盖传统中心受援国、外围受援国与新增受援国)双边援助为中心，辅之以南亚区域多边援助(主要通过“科伦坡计划”和南亚区域合作联盟)为支点的周边辐射对外援助架构。[13](P73)但归根到底，印度带有“施加恩惠”意味的区域公共产品供给政策在很大程度上服务于其南亚霸权地位的护持，包括在南亚维护良好的外部环境，争取南亚国家的更多认同，以及重塑印度与邻国的关系架构、缓冲周边安全战略压力，这典型地体现在印度对尼泊尔、斯里兰卡等国的经济援助政策上。对于一个已经在特定国际体系中取得绝对优势地位的国家而言，霸权护持是其整个霸权周期中的主要国家利益，即维持与其他相关国家特别是体系内次强国的权力落差，并将这种差距始终保持在一个霸权国认为是安全的水平上。[14](P136)而地区霸权的制度护持是印度南盟(即南亚区域合作联盟)政策制定和变化的核心动力，印度这种利用区域制度和权力优势谋求制度护持的行为主要受到自身霸权护持压力和地区国家对制度功能需求的影响。这两个变量的共同作用塑造了印度制度护持的四种行为模式，即制度非中性、制度制衡、制度私有化和单向支付，[15](P52～76)并因印度自我认知的相互矛盾而在这些模式中摇摆不定。在后疫情时代，地区国家的制度功能需求上升，加之大国竞争加剧、自身实力不足，印度面临着更大的制度霸权困境。

印度首先通过规范框定、议程限定和选择性激励等方式确立制度非中性，从而不仅保障了公共产品供应，也孕育了权力资源，这一点在20世纪80年代中期南盟的创设阶段体现得尤为明显。印度主导创设南盟实质上也是其本土规范扩散的过程，即将自有的观念植入南盟的共识之中，将其上升为制度共有规范，从而确立起自己在南盟中绝对的规范性权力；印度进而通过制度形式将自身优势地位固定下来，成功实现了不对称规范性权力向不对称制度性权力的转化。而印度的制度制衡策略实质上是对域外强国与域内挑战国的联合而做出的反应，目的是在打压对手、维持制度霸权的前提下发展有限的制度功能合作。例如，为了制衡中国在南亚地区不断上升的影响力，印度伺机中断南盟制度进程，拉拢地区国家重振将中国和巴基斯坦排除在外的区域机制，[16](P43)即为地区国家提供替代性地区公共产品；而在霸权护持压力渐趋回落时，印度又会根据利益需要重启南盟的部分功能。作为孟加拉湾地区唯一的跨区域性国际合作组织，“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”(BIMSTEC)在面临困境沉寂多年后被重新唤起，为环孟加拉湾地区提供经贸类区域公共产品。BIMSTEC是一个连接南亚和东南亚的重要合作机制，涵盖了印度、孟加拉国、斯里兰卡、尼泊尔、不丹、泰国和缅甸等7个国家。印度在BIMSTEC的发展过程中扮演着举足轻重的角色，该机制已成为印度实施“东进战略”的重要抓手和平台。作为BIMSTEC进程中基础设施、制度建设、海洋安全等关键的区域公共产品供给者，印度借此追求更多地缘经济和安全利益，特别是谋取对华战略竞争优势。[17](P39)在次区域层面上，2013年印度发起“孟加拉国—不丹—尼泊尔—印度合作倡议”(BBIN)，旨在促进南亚东部的陆路、水路、航空、电力网络、水资源管理等互联互通，这一区域经济一体化机制也被印度视为在南盟框架之外取得的一项重要突破。2015年，具有里程碑意义的《BBIN机动车协议》签署，从而便利相关国家间客货运车辆的跨境流动。2016年，印度政府决定向这一倡议投入10.4亿美元，以升级改造连接四国的公路。以上这些另起炉灶建立或选择性启用的机制表明，印度试图打造以自己为核心并将其认定的对手排除在外的区域联通体系及经济合作框架，客观上为周边国家搭印度经济增长的便车提供了平台；但如进一步就印度在特定时期多次破坏制度进程和漠视制度规范的本质而言，则是将制度视为自己的私有物品，在制度框架之内以最小的成本获得最大的利益，而不在乎制度的公共产品属性和对制度的长期建构。这在20世纪90年代南盟发展进程的断续上体现得十分典型——印度将中断或破坏南盟制度进程作为制裁地区国家的重要手段，而对制度功能合作的投入相当有限。

在21世纪大约头十年里，印度在南亚自由贸易区(SAFTA)建设中选择单边支付策略，即通过承担保障地区经济良性发展的义务(提供区域公共产品)或在谈判中采取适当让步、妥协让利等方式——例如向区域内最不发达国家开放印度市场，提高邻国在地区内部贸易与投资中的绝对收益，推进其“搭便车”行为，从而强化地区内部的利益捆绑。印度之所以强化南盟功能属性、更加积极地推动务实合作，是因为其意识到经济合作和相互依赖不一定意味着权力和自主性的丧失，反而可能为其改善邻国关系、巩固地区霸权带来机遇。但至今印度仍不愿将达成有意义的区域合作作为优先目标，单边支付策略只在特定时期成为其制度护持的政策选项。[15](P61)

在涉及外部供给者的参与时印度的行为逻辑也大致如此，如2015年5月印度总理莫迪访华期间，中方提出共建“中尼(泊尔)印经济走廊”的建议，这本有望成为陆海对接“一带一路”的重要基础。中印两个大国的实力和能力、三国的合作和发展意愿及地缘联系和经济相互依存的历史传统，是该次区域公共产品供给的基本动因。但印度对中国面向南亚的区域公共产品供给存在战略疑虑，其消极态度制约了该次区域公共产品的合作供给与机制建构。其实，“一带一路”倡议之下的中尼印经济走廊具有强经济性和弱地缘竞争性的特点，有利于化解中尼印三边互动的地缘复杂性。在这个过程中，中国愿意成为中尼印次区域合作中公共产品供给的积极推动者，特别是分享次区域公共产品供给主导权，推动次区域各国发展战略的对接与辐合，重构次区域公共产品供给体系。[18](P108)为此中印两国可以依托金砖国家、上合组织等现有合作机制，主动寻求区域、次区域合作层面的战略对接，特别是增强彼此区域公共产品供给战略的兼容性，引导南亚这一两国“共同周边”的区域规范建设，探索包容共赢的“中—印—邻”新型相处模式。[19](P23～25)

三、印度面向更广阔区域的战略供给及其限度

(一)印度试图主导印度洋地区的国际公共产品供给

印度的区域公共产品供给以南亚为中心，在地缘上大致呈不断扩散的环状结构，广阔的印太地区正被赋予越来越突出的战略意义。作为最重要的印度洋国家，印度也在大力推进其印度洋战略，并积极呼应“印太倡议”，试图向包括南亚、非洲、东南亚甚至太平洋岛国在内的更大范围提供海上安全、灾害预防与管理、海洋资源开发利用、基础设施建设等方面的公共产品。印度在战略安全观念上提出要成为印度洋及以外区域的“净安全提供者”(Net Security Provider)，这在其近年制定的海洋安全战略及海军行动的导向中有着鲜明体现——2015年印度政府发布了《确保安全海洋：印度海洋安全战略》, 进一步凸显了其要从既有的海洋安全环境接受者、适应者身份转变为塑造者和保障者，并朝着“净安全提供者”迈进。莫迪总理也多次表示要为印太区域安全提供更多公共产品，积极扮演印太地区“净安全提供者”角色。作为打造集经济、政治和军事于一体的地区“经济—安全复合体”的一部分，印度倡导环印度洋地区经济合作议程，特别是提出可持续利用海洋，大力推动蓝色经济发展。当前印度主导或者参与的印度洋地区多边合作机制主要有环印度洋联盟和印度洋海军论坛两个区域性组织。环印度洋联盟的前身是成立于1997年的环印度洋地区合作联盟，最初由环印度洋地区14个成员国组成，合作领域集中于经济方面，但一直未能取得突破。2013年在印度的大力推动下，该组织更名为“环印度洋联盟”并重新开始活跃。2017年，环印度洋联盟举办了首次领导人峰会并通过了《环印联盟宣言》和《环印联盟行动纲领》，在成员规模、合作内容、合作机制等方面取得了新突破。印度洋海军论坛则始于2008年，自2014年起该论坛朝着机制化方向迈出重要步骤，通过了《印度洋海军论坛章程》并明确了其“旨在加强地区海洋安全战略的形成”这一功能定位。在环印度洋国家中印度拥有实力最强的海军，2008年以来印度也响应联合国安理会有关决议，积极参与打击亚丁湾海盗的行动。2020年，印度还把形成于2011年的印度—斯里兰卡—马尔代夫海上安全三边对话机制提升为科伦坡安全会议机制；2022年，毛里求斯也正式加入进来，孟加拉国和塞舌尔则暂作为观察员。作为印度整合印度洋地区安全架构的重要抓手，这一区域性小多边机制涵盖了维护海上安全、反恐、打击跨国有组织犯罪、网络安全等议题领域。2021年，印度主持召开“印度洋地区国家国防部长会议”，以推动该地区国家将印度视为“更重要的安全合作伙伴”，共有28国受邀参加。但总的来看，受自身实力限制，印度作为印度洋“净安全提供者”的角色定位难以获得足够的资源支撑。[20](P1)

印度洋治理是当代国际关系中的重要议题，但该地区的治理赤字相当突出——海洋争端与非传统安全问题频发、经济可持续发展的潜力未能充分发挥以及海洋治理规则未能有效遵守等，其根源在于海洋治理中领导供给与治理需求之间的错配。海洋治理主要在安全、经济与规则三个领域需要领导供给——当领导者有足够能力组织集体行动并可以保障不同行为体之间分配的公平性时，领导供给可以带来高效能的治理。但传统上以地缘政治和海权争夺为中心的霸权型领导与割据型领导都无法满足印度洋治理所需的能力与公平性的平衡，而这方面的代表分别是作为全球性海洋大国的美国和作为地区性霸权的印度。美印两国排斥特定国家参与印度洋治理以及重实力轻规则的取向影响了印度洋治理的公平性，激化了印度洋的大国竞争趋势，破坏了印度洋的和平与稳定。特别是印度推行的割据型领导不但在海洋治理能力方面存在一定欠缺，在公平性方面甚至还不如霸权型领导。由于割据型领导不足以支撑全面霸权和提供整体性的公共产品，因此将全球公域分割与私物化，导致海洋治理趋于碎片化。尽管割据型领导可以在本国试图独占的区域内提供一定的公共产品，但其作用范围有限，还有可能因与其他机制的重叠而影响治理效率。在公平性方面，割据型领导本质上也是一种自利型领导，其行为模式与海洋的全球公域属性相背离，因此缺乏合法性并可能带来对立冲突。长期以来印度试图将印度洋转化为本国战略“后院”，其开展的领导供给更多地出于控制地区的意图，但其供给能力尚不足以支撑这一战略目标。由此印度极为排斥域外国家与域内竞争者，使印度洋地区丧失诸多治理资源与机遇。[21](P88～90)印度着力打造的这种排他型治理体系在安全上的表现是试图成为印度洋地区唯一的安全提供者，限制域外国家介入；经济上表现为尝试在印度洋沿岸建立一种由自身主导的轴心—轮辐式合作体系；在规则上则表现为倾向于将实力运用置于海洋规则之上。

印度要致力于成为全球性大国，就需要学会并适应与其他大国合作增进国际与区域公益，促进基于多边主义的治理规则建设，共同提供印度洋地区的海洋安全和海洋发展公共产品。目前印度已第8次当选联合国安理会非常任理事国(2021～2022年度)，莫迪总理在2021年8月主持安理会视频会议时呼吁制定一项加强海上安全的全球框架，并提出了包容性海上安全合作的五项原则，即消除海上贸易壁垒、依据国际法和平解决海洋争端、携手应对自然灾害和非国家行为体带来的威胁、保护海洋资源与海洋环境、鼓励负责任的海上互联互通。这也释放出一些积极信息，即在印度洋治理中存在着印度与中国等其他相关方部分分享领导权、共同增加区域公共产品供给的一定空间。特别是2022年3月，中国外长王毅在访印时指出，双方要坚持两国领导人“中印互不构成威胁，互为发展机遇”重要共识，中方支持印度在国际事务中发挥更重要作用，尊重印度在地区的传统作用，愿在南亚地区探索“中印+”合作，构建良性互动模式，实现更高水平、更大范围的互利共赢。

(二)印度国际公共产品供给的空间拓展及其限度

印度面向非洲开拓国际公共产品供给由来已久，例如印度为2001年通过的非洲发展新伙伴计划(NEPAD)提供资金支持，2004年与非洲联盟共同实施“泛非电子网络工程”，2005年又成为非洲能力建设基金会(ACBF)的第一个亚洲成员国。其中印度—非洲论坛峰会机制始建于2008年，印度把该机制视为向非洲及部分印度洋国家提供国际公共产品的重要平台，以此提升在非洲地区的影响力，包括在气候变化、联合国安理会改革等问题上谋求非洲国家的支持。印度持续向非洲提供低息贷款、赠款、政府奖学金等援助，涵盖了经贸、基建等“硬项目”与能力建设、技能培训等“软项目”，并为最不发达的非洲国家提供免除贸易关税的优惠安排。特别是在“软项目”方面，印度通过在非洲国家建立职业培训中心，开展人员培训和专家咨询，传播了自身的减贫及经济发展经验，成为其供给发展类公共产品的一大特点；而医疗与健康等其他与民生直接相关的产品供给也日益居于印度对非援助议程的突出位置。在2015年举行的第三届峰会上，印度总理莫迪宣布投入6亿美元帮助非洲发展，其中包括对“印非发展基金”“印非健康基金”的投入。莫迪还承诺五年内为非洲国家提供100亿美元低息贷款，用于非洲基础设施、农业、能源、教育、卫生、人力资源开发和信息技术等领域的发展。2015年以来，印度已在摩洛哥、莱索托、马达加斯加、津巴布韦等非洲国家建立了多个信息和通信技术中心，促进了印非之间相关技术合作与转移。尤其是印度的软实力资源相当丰富，既包括宗教、文学、瑜伽、电影等传统或现代文化资源，也包括影响广泛的非暴力思想、人本主义价值、在发展中世界运行稳定的议会民主政体、较为发达的科技教育等。[22](P67～74)特别是由于历史上印度与东部非洲存在着密切的移民等人文交流，印度对肯尼亚、坦桑尼亚、毛里求斯、南非、津巴布韦、莫桑比克等非洲国家的文化输出相当成功，其中印度高校是重要的载体。在前述的环印度洋框架下，海洋安全和蓝色经济成为印非(主要涉及东部和南部非洲国家)合作的重点领域。作为环印度洋地区最大的经济体，莫迪政府曾提出一项名为“季风计划”的宏大互联互通构想，即以文化和历史为纽带，促进印度洋区域合作。该计划除涵盖南亚外，向西涉及东非、阿拉伯半岛、伊朗等，向东则辐射整个东南亚。2017年5月，印度总理莫迪在非洲开发银行第52届年会上还正式提出“亚非增长走廊”(AAGC)计划。这是一项印度与日本联手推进的印度洋—太平洋地区合作倡议，旨在以发展为导向、以人为中心，构筑从东北亚、东南亚、南亚至非洲的产业走廊和产业网络，其关注领域包括开发与合作项目、高质量基础设施与制度连通、技能培训与提升以及民间交往伙伴关系等四个方面。该倡议反映了印日两国印太战略和对非政策的协调与对接，特别是试图凸显它们在国际规范、治理规则与标准等方面的相对优势；但由于倡议本身的地缘政治色彩、经济利己主义动因以及效率与协调等操作层面存在诸多问题，近年来并未取得大的实质进展。

印度还提出“连接中亚”政策以实现同中亚国家在地区联通、经贸能源和战略防务各方面的合作，并诉诸双边与多边渠道实现互动。加入上海合作组织有助于满足印度加强与中亚地区互联互通、提高本土反恐能力以及在地区博弈中平衡各方势力等利益诉求，如果着眼于国际公共产品的基本功能与属性，印度的加入也有利于提高非传统安全等地区公共产品的供给水平，促进上合组织成员国之间打击“三股势力”的合作，以及推动阿富汗等地区热点问题的解决。但另一方面，成员关系的复杂化也会在一定程度上削弱上海合作组织的凝聚力，从而影响集体行动的效率。[23](P1)此外，2019年以来“印度—中亚”外长对话会议每年举行一次，成为彼此政策协调和务实合作的重要平台。

在东南亚方向，与自身的“东向”战略步骤相一致，印度将湄公河区域确定为首站——2000年，印度与缅甸、泰国、越南、老挝和柬埔寨等国建立了湄公河—恒河合作机制(MGC)，成为最早和湄公河国家建立相关国际机制的域外大国。该机制包括外长会议、高官会等层次，在2012年外长会议上印度发起了“柬老缅越速效项目”，为湄公河次区域的互联互通和基础设施发展提供资金支持。除重点寻求将湄公河次区域的经济走廊与南亚相连接的交通领域合作外，目前该框架下的合作还扩展至文化、旅游、卫生、科技、小微企业、贸易、水资源管理、农业等众多领域。在更广泛的东盟层面上，印度积极参与东盟经济一体化建设，支持《东盟2025互联互通总体规划》，拓展与东南亚互联互通项目的对接，包括推进印缅泰三国公路和“卡拉丹”多模式联运项目——这一联运项目旨在建成联通缅甸实兑港—印度加尔各答—印度米佐拉姆邦的海陆通道，被视为印度“通往东南亚的未来门户”。

不过从印度的既往行为偏好来看，长期以来其既缺乏鼓励地区国家合作的强烈意愿，也不准备为达成有实质意义的协议而承担不成比例的成本，特别是在融入全球经济的同时并不愿在区域和全球之间搭建桥梁。例如，印度在最后时刻退出RCEP的直接原因在于其无法接受RCEP的市场开放标准，而自由开放水平是大国经济崛起的重要考量维度。这也表明，印度尚不具备参与新一代国际经贸规则制定的足够能力；同时也从另一个方面表明，所谓“自由而开放的印太地区”在经济上也还远远不能成立，这与印度自身的实际特别是其奉行的地区霸权战略以及保守的区域公共产品供给政策有关。作为具有对外干预传统(即所谓印度版“门罗主义”)的地区性强国，未来印度在塑造以其为中心的南亚秩序方面仍将存在很大的“胡萝卜加大棒”惯性思维，这将继续制约着印度供给国际公共产品的视野和品质。一方面印度排斥区域外国家介入南亚地区事务，另一方面对本地区国家实施不同程度的控制和影响——多数印度周边国家曾被其干预过内部事务，甚至被施加过直接的军事干预。[24](P122)在印度主导的所谓“地区自主维和”供给方面，最典型的当数20世纪80年代干预斯里兰卡国内冲突。1987年7月印度向斯里兰卡派遣维持和平部队，介入斯政府与泰米尔“猛虎”组织之间的冲突；至1990年3月印军全部撤离，最终付出了死亡上千名本国士兵的代价。

印度立足于以亚洲为中心的政策来拓展其在全球治理中的影响力，其中南亚被视为其国际公共产品供给的重点地区。由此形成了从南亚近邻小周边到北印度洋地区，进而扩展至印太大周边的多圈层供给结构；主要依据这些圈层对于印度战略利益的重要性差异，印度所相应采取的供给政策强度也存在不同。尽管印度为和平与发展作出了特殊贡献，但其全球治理价值取向呈现较突出的自我矛盾与双重性，在参与并推动全球治理规则制定与强调国家权利、保持战略自主性之间存在摇摆。例如，一方面前总理拉吉夫·甘地1988年在联合国大会第三次裁军特别会议上倡议“开创无核武器和非暴力世界秩序的行动计划”；另一方面，印度又长期游离于国际防扩散体系之外，拒不参加《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》，甚至于1998年公开进行核试验。印度长期拒绝以无核国家身份加入联合国框架下的防扩散和核裁军机制，不接受《核不扩散条约》的普遍化，这影响了其在全球治理中大国地位的实现。基于全球治理价值与印度所认定的国家利益之间存在张力，特别是其设定的目标与所拥有的现实能力之间存在较大落差，这决定了其在全球治理中话语权较弱、国际公共产品供给效能较低的局面短期内难以改观。[25](P43)

四、小 结

无论从软实力还是硬实力维度看，在更高水平上为国际社会提供公共产品，都是印度成为全球领导型大国的必由路径。有赖于较为一贯的战略传统、积极灵活的政策实践和国内较为发达的NGO等多元行为主体，印度已成为区域治理乃至全球治理的重要参与者。印度为之“制造”的带有自身特色的国际公共产品不限于有形的物质产品，还包括政治经济发展模式等相关规范产品。首先立足于在南亚的中心地位，印度认为其在该地区拥有某种特殊责任，为之提供相关区域公共产品的能力和意愿均比较突出。但由于其动机上存在较强的地缘政治考量(例如对自身绝对安全的追求)，印度提供的南亚区域公共产品带有较明显的自利性和非中性特点，这种内在逻辑矛盾制约了相关经济、安全类产品对于地区治理的积极效应。印度还寻求向更广阔的印太地区投送影响力，特别是为印度洋地区积极提供相关公共产品，并与美国、日本等西方大国在“印太”框架上取得某些交集而日渐偏离不结盟传统，例如印美海上安全合作、印日共同倡导“亚非增长走廊”等。但自身迄今仍然较为落后的经济社会结构、低效的治理能力及其奉行的准地区霸权政策，制约着印度国际公共产品供给的数量和质量，从而与传统大国甚至其他新兴大国相比仍存在较大差距。

展望未来，世界将处于一段时期的动荡变革，这对于印度的国际公共产品供给而言可谓机遇与挑战并存——一方面，印度在国际权力结构中的地位使其面临的供给国际公共产品的环境阻力相对较小，在领域和空间上可拓展的余地较为宽广；另一方面，印度的战略文化不足和供给理念较为狭隘，又与全球治理的发展趋势及公共产品需求之间存在一定的不适应性或矛盾性，特别是对自身利益的过度强调往往与区域乃至全球共同利益相悖，这势必制约其大国成长尤其是公共产品供给能力的战略提升。而作为比邻而居、命运相系的重要新兴大国，印度与中国在国际公共产品供给方面的合作空间远大于竞争。在全球层面上，印中两国可在联合国多边框架下积极开展维和、气候变化和可持续发展议程等领域的协作供给，[26](P1)以及在G20、金砖国家等机制下共同促进全球经济治理、金融稳定等。在区域层面上，印中在亚洲互联互通、非传统安全等诸多领域及次区域的公共产品供给中也大有可为，亚洲地区治理及一体化前景更是在根本意义上离不开两国的积极参与和贡献。由此需要两国进一步增强战略互信，特别是印度需要进一步消除对华认知偏差、降低战略投机偏好，从而在全球、区域、次区域和跨区域等多个层次上探索实践开放包容的“中印+”合作供给模式，在广泛的发展和安全领域促进彼此全球公共产品尤其是区域公共产品供给的对接，共同塑造更加公正合理、共建共享的国际及地区秩序。