城市蔓延中大都市郊区基层社会的秩序生成与维护 ——基于非组织化利益共同体的分析视角

肖 克，张龙辉

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

我国“十四五”规划明确指出，要构建基层社会治理新格局，夯实基层社会治理基础，在推动基层社会治理过程中积极引导社会力量参与，畅通、规范社会力量和社会主体参与社会治理的途径，激发基层社会治理活力。大都市作为一个兼具地理空间概念和社会经济概念的治理空间，其空间结构呈现“区域核心区—区域次核心区—郊区”的圈层式特征，政府对大都市基层社会的公共服务供给效果和社会控制能力与这一圈层式特征相呼应，整体上呈现以核心区为中心向郊区“差序分布”的特点，因此对大都市郊区基层社会的治理成为大都市治理的重要内容。大都市郊区是一个动态的空间概念，它是城市化进程中乡村向城市转化的过渡地带，是城市与乡村腹地的中间地带，其空间范围随着大都市城市规模的扩大而变动，且由于政府行政边界的分割和城市功能边界的扩展而呈现碎片化特征。大都市的发展大多伴随着城市蔓延现象的出现，城市蔓延的典型特征就是城市空间，尤其是郊区的空间扩张以及人口流动性的增强，大量的农村地区逐渐转化为城市空间。在城市蔓延过程中通常伴随着城乡过渡地带原有社会情感基础、社会关系网络、社会叙事规则、社会叙事空间和秩序供给体系的解构，因此需要加强对大都市郊区基层社会的秩序供给。当前，学界对大都市郊区社会秩序的研究主要集中在对城乡接合部“碎片化社会”的“社会基础秩序”建设、[1]基于公共组织和社会组织共治的基层社会秩序重构、[2](P242)超大城市郊区精细化治理、[3]城郊空间社会秩序的生产结构、[4]大都市区边缘空间的治理资源配置、[5]城市基层政治动员中的政治风险防控、[6]特大城市边缘城区治理、[7]大城市郊区乡村转向与重构、[8]郊区社会的空间分异和社区碎化引发的社会空间冲突治理[9]以及居委会等治理主体对城市基层社会稳定维护的作用[10]等方面。整体而言，以上研究在论及基层社会秩序供给时，将政党、政府、基层自治组织、社会组织等视为大都市郊区基层社会秩序的供给者，它们都具有完备的组织架构、成熟的集体行动策略和合法的组织标志，是大都市郊区基层社会治理中的组织化治理主体，属于基层社会组织化的秩序供给者。

但是在政治实践中，除却这些组织化的社会治理主体和秩序供给者之外，还存在非组织化的社会治理主体和秩序供给者。诚然，公民属于当然的非组织化治理主体，但其主体特性、在社会关系网络中的位置以及身份特征决定了其更多地属于秩序消费者。那么，在大都市郊区基层社会中是否还存在其他类型的非组织化治理主体？它以什么样的共同体形态存在？又在大都市郊区的基层社会秩序建构中承担什么样的角色？其秩序生成逻辑和秩序维护路径是什么？文章即针对以上问题进行探讨。

一、非组织化利益共同体：社会治理中的重要治理主体

传统研究认为政党、政府、社会自治组织以及其他社会组织等组织化治理主体是当前我国社会治理实践的主要参加者，他们建构了社会利益分配体系、治理权力结构以及社会秩序，主导着社会治理的发展方向和治理效能的实现。但是，在治理实践中，是否存在着除却组织化治理主体及居民个体之外的非组织化治理主体呢？它具有哪些独特的内涵呢？

我国《社会团体登记管理条例》规定，社会团体的成立需要具备一定的会员数量和相应的活动资金数额(1)根据我国《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会团体需要具备一定的会员总数、规范的组织名称和相应的组织机构、固定住所、与业务活动相适应的专职工作人员、合法资产和经费来源以及独立的民事责任能力等6项条件。其中在关乎会员总数和资产经费方面则明确规定，成立社会团体需要有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员，个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个成立；成立全国性社会团体需要有10万元以上活动资金，成立地方性社会团体和跨行政区域的社会团体需要3万元以上活动资金。，否则对提出的成立社会团体申请不予备案、批准。因此，受成员规模和经济状况的影响，一些利益共同体因未达到政府规定的成员数量或活动资金的要求而难以注册、备案，从而为非组织化治理主体的形成提供了可能性。褚松燕指出，在现实的社会政治生活中，存在大量的由于严格的社会团体登记制度限制而无法办理登记的组织以及没有达到法定登记人数的兴趣团体。[11]邓大才认为，在农村自治过程中存在以利益关联为载体的自治组织，这些自治组织以特定利益为载体，当既定的利益目标实现后即宣告解体。[12]杨德才指出在现实政治实践中存在没有正式的成员认证和组织体系，但拥有相当程度的群体认同的无形团体。[13](P177)卢宪英提出了“紧密利益共同体”的概念，认为紧密利益共同体基于紧密共同利益而形成，其组织规范化程度由共同体成员或自治组织自行决定，成员间足够紧密的共同利益是其存在的唯一必要纽带。[14]靳涛、梅伶俐提出了“非组织化利益集团”的概念，认为“非组织化利益集团”是一个无组织边界、却因激励相容而达成共谋的一种利益共同体，其特点在于组织边界的模糊性和获取收益的特殊性，其成员身份是动态的、模糊的。[15]此外，还有学者从其他角度论证了非组织化治理主体的存在。(2)参见:曹宇《后单位制时代社区治理的维权模式与行为分析》,《北京社会科学》,2019年第1期；张龙辉《中国类利益集团规制场域核心转移:由伦理介入到契约治理——基于天津港爆炸事件的分析》,《云南行政学院学报》,2016年第3期；张振华《中国语境下利益集团的概念辨析与分类讨论》,《广东行政学院学报》,2008年第2期。

由此可以看出，诸如紧密利益共同体、松散联合体、以特定利益关联为载体的自治组织等都是基于特定事项和共同利益而形成，但由于成员数量、活动资金的限制或者共同体成员意愿的影响而不能或者不愿向政府部门登记注册，从而游离于法律许可和政府认可的范围之外的利益共同体。它们可以作为治理主体参与到社会治理实践之中，但由于此类治理主体与政党、政府、社会组织等治理主体相比具有组织结构的无序化和社会身份的非正式性等特征，即非组织化特征，因此它们属于非组织化治理主体，为了与同为非组织化治理主体的公民个体进行区分，在这里将之赋名为非组织化利益共同体。这是由于共同利益是所有共同体形成的逻辑基础，是其建构群体认同和组织架构的内在动力，但这并不能作为区分不同利益共同体的标准。与其他治理主体相同，非组织化利益共同体的形成同样基于共同利益，但是其非组织化的特征则是区分其与其他社会治理主体的根本标志。

作为有别于组织化治理主体的一种社会治理主体，非组织化利益共同体具有独特的内涵。第一，就行为逻辑而言，共同利益是非组织化利益共同体形成和存续的逻辑基础，是其参与社会治理的内在动力。但由于其共同利益是基于具体事项或特定利益诉求聚合而成，一旦事项完结或利益目标实现，这一共同利益即失去了继续存在的理由，因此，它不具有持久性和系统性，而更多地呈现出临时性特点。在此基础上形成的非组织化利益共同体也就难以形成长期的社会治理目标以及与该目标相适应的动力机制和集体行动策略，因此在行为逻辑上也就缺乏围绕共同利益的实现而形成的具有全局性、持久性和有效性的集体行动策略和动力机制。

第二，就组织建构逻辑而言，受成员数量和活动资金的限制以及共同体成员意愿的影响，非组织化利益共同体不能或不愿向政府机构登记注册，因此它不具有正式的组织身份标识。同时，非组织化利益共同体不必然出现在特定的组织、地域范围之内，其成员可能来自同一社区，也可能来自于同一行政区划内的不同治理主体，还可能突破地域的限制而具有区域性或者全国性。此外，非组织化利益共同体的成员可以是公民个体，也可以是组织化的利益共同体，还可以是二者的结合。这些特点使得非组织化利益共同体没有明确的组织边界和静态的成员身份，其组织建构呈现非组织化的无序性特征，也不具备完善的科层化组织体系。

第三，就合法性逻辑而言，一个组织的合法性主要分为三种，即规制合法性、规范合法性和认知合法性，规制合法性意在说明组织是否在法律上成立，规范合法性强调组织道德义务的规范性取向，而认知合法性则旨在强调组织结构或身份与实践认知的一致性。[16](P46～47)在社会治理中，治理主体的合法性来源也主要包括这三个方面，即政府的资格授予(规制合法性)、基层社会其他治理主体的接纳和认可(规范合法性与认知合法性)。非组织化利益共同体在社会治理中的合法性获取呈现由下至上的特点，即先被基层居民或群体认同，继而获得其他治理主体的接纳，最后随着影响力的提升而被政府所认可。因此，非组织化利益共同体合法性的取得在于利益相关者的接纳和认可，这一接纳或认可的最低要求是获得所代表群体的认同，而理想结果则是其作为非组织化治理主体的资格和地位被政府认可。

第四，就权力生成逻辑而言，由于非组织化利益共同体合法性的取得不是自上而下的资格赋予，而是自下而上自我生成，因此，它与政府的关系较为疏远，它的形成既不是基于政府的政治需要，也不是政府特定职能的延伸，而是不同利益主体基于自身利益诉求，在共同利益的驱动下聚合而成。非组织化利益共同体不具有明确的政治功能和社会功能，不必然介入政府政治过程，它的权力不是来自于政府、政党以及其他社会治理主体的授予，而是源于成员的权利转让以及治理实践中的认同，其权力社会影响力的大小则取决于共同体成员掌握社会资源的多少，因此其不具有特定的行政等级。此外，受共同利益的临时性以及组织建构的无序化特征的影响，其成员处于不断变动之中，难以形成稳定的领导核心和权力认同。

第五，就秩序供给逻辑而言，非组织化利益共同体往往在组织化治理主体缺位的情况下发挥作用，这种缺位包括两种情况：一是功能性缺位，即在社会治理过程中组织化治理主体虽然存在，但难以有效发挥组织和协调功能，从而导致治理效果不彰；二是角色性缺位，即在社会治理过程中不存在组织化治理主体，社会治理中的组织者和协调者角色在一定时间内无人承担，从而导致社会治理的无序。无论何种缺位现象出现，都会导致社会治理失序，社会秩序供给者角色缺失，在此情况下，通常会逐渐形成非组织化利益共同体，以承担社会秩序供给者的角色。因此，非组织化利益共同体主导下的秩序是一种自发秩序，它不是外部治理主体秩序供给基础上的被动消费，而是社会利益主体基于自身秩序需求而进行的主动性秩序生产。

基于以上分析可以看出，非组织化利益共同体是这样一种治理主体，即在社会治理中，社会中的利益主体基于共同利益而聚合，但未形成稳定领导核心和权力认同，不具有正式的社会身份，其合法性需要利益相关者接纳和认可，其共同体权力来源于成员的权利转让和治理实践认可的利益共同体，它能够满足社会对秩序的需求。简言之，非组织化利益共同体是一种基于共同利益而形成的、具有非组织化特征、能够承当秩序供给者角色的非组织化治理主体。至此，可从组织化程度的角度将社会治理主体进行以下分类(如图1所示)。

图1 社会治理主体类型

二、非组织化秩序供给者：作为秩序供给者的非组织化利益共同体

作为一个特殊的治理空间，大都市郊区既存在以政党、政府、基层自治组织、社会组织等组织化治理主体为主的组织化秩序供给主体，也存在因治理空间快速扩张而形成的非组织化利益共同体这一非组织化秩序供给主体。当组织化秩序供给主体缺位或者秩序供给效果不彰时，非组织化利益共同体就作为一种特殊的秩序供给者，承担大都市郊区基层社会的秩序供给。

(一)大都市郊区基层社会的组织化秩序供给主体

在政治实践中，政党作为一种政治力量直接参与政府政治过程，它通过参与选举、对特定领域的资源控制等政治参与行为影响国家政策的制定，并左右国家意识形态的走向。[17]而政府是国家权力的所有者和使用者，是国家政治过程的具体实施者。在我国，中国共产党在“国家—社会—政党”三者间的关系中处于中心位置，是国家政治生活中的主导力量，其合法性来源于人民的认可以及执政政绩。基于此，我国的政治与行政关系表现为中国特色政党制度下的党政关系，主要体现在强调中国共产党作为唯一执政党而对全民族和全社会利益的代表与整合、政府公共权力来源于执政党的领导和法律赋予、执政党领导政府政治过程等方面。[18]因此，在我国，中国共产党掌握国家的政治权力，政府掌握国家的行政权力，执政党通过与国家制度的融合嵌入政府政治过程，从而实现政治权力对行政权力的领导。从这个角度而言，政党和政府(3)这里所说的政党和政府指的是中央层级的政党和政府，地方政府或基层政府在大都市区边缘城区基层社会秩序建构中的作用将随后予以阐释。对大都市郊区基层社会的秩序供给是全局性、宏观性的，它们通过制定政治参与规则、对秩序供给主体进行权力授予和资源供给等方式主导基层社会的秩序建构，它们是基层社会秩序生成和维护的最终来源和主导力量，是实现基层社会秩序的政策制定者、资源供给者和方向主导者。

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基层党组织的合法性源于上级党组织的认可，其权力主要来源于上级党组织的授予；基层政府(街道办等)的合法性来源于同级人大和上级政府，与之相对应，其权力来源有两个：一是同级人民代表大会的权力授予，二是上级政府的权力让渡，其中后者在政治实践中是基层政府权力的主要来源。这一性质使得基层党组织和基层政府是上级党组织和上级政府的政策执行者和权力代理者，它们根据上级党组织和上级政府的政策要求和政治需要具体领导大都市郊区基层社会的秩序建构，基层党组织和基层政府嵌入社会的程度、公共服务供给的效果以及社会秩序供给能力直接影响着基层社会秩序生成和秩序维护的实效性。基层自治组织(这里主要指城市居委会和村民委员会)的合法性来源有两个：一是所代表公民的认可，二是基层政府的承认。与之相对应，其权力来源也有两个：一是来源于居民的权利转让，二是来源于基层政府的权力授予。在我国的基层政治实践中，前者是基层自治组织权力的理论来源，后者是基层自治组织权力的实际来源。基层自治组织是基层政府职能的延伸，在基层社会治理实践中承担着大量的行政性事务。它是大都市郊区基层社会秩序的实际参与者，是沟通基层政府与基层社会的重要桥梁，是最低一级的社会秩序供给者。事业单位作为政府职能的补充和延伸而存在，它接受政府的领导，以政府职能、公益服务为主要宗旨，并具有一定的行政等级。事业单位的合法性和权力均来源于政府机关或者主管部门的授予，其在大都市郊区基层社会的治理实践往往受政府主导，通过提供公益性和服务性的社会公共服务增强对基层社会的嵌入，从而参与到基层社会的关系网络、叙事空间之中，并借此进行秩序供给。

除此之外，还存在诸如社会组织、企业、社会公益组织等秩序供给主体。社会组织是我国社会治理的有效补充，在基层治理中承担着链接社会资本、沟通社会政策、承载治理活动等任务。[19]当前，政府培育社会组织的模式主要有两种，即“以政府为主导、以行政机制为主要资源配置机制的直接培育模式”和“以政府赋权支持型社会组织、以社会机制和市场机制配置资源的间接培育模式”，[20]而基于政府需求和偏好的直接培育模式是政府培育社会组织的主流模式。[21]因此，一般而言，社会组织在政治资源供给、经济资源获取、政治参与、组织人事管理等方面受到政党和政府的领导或制约，在一定意义上是政党、政府政治功能和社会功能的有效补充和职能延伸。所以社会组织对大都市郊区基层社会秩序供给的意愿来自于两个方面：一是政党和政府的政治需求，二是基层社会秩序建构实践。而政党和政府的政治需求是其对基层社会进行秩序供给的主要动力。与社会组织相比，企业与政府的关系在一定程度上反映着政府与社会的关系，在多元主义理论框架中被视为与政府地位相等的社会治理主体，它的合法性来源于法律的规定，其权力来源于对经济资本的控制。企业通过向基层社会提供经济资源、影响政府政治过程、嵌入基层社会等方式进行社会秩序供给，它对基层社会秩序的需求和建构具有趋利性。社会公益组织的合法性来源与企业类似，不同的是其社会治理实践和秩序供给行为更多地体现出公益性特点，是一种基于公益性理念引导下的秩序供给主体。整体而言，各组织化秩序供给主体之间的比较如表1所示。

表1 大都市郊区基层社会的主要秩序供给主体

(二)非组织化利益共同体：大都市郊区基层社会的非组织化秩序供给者

城市蔓延现象的出现使大都市城市空间快速扩张，郊区空间范围急剧增加，政党、政府、基层自治组织等组织化治理主体的培育速度难以跟上大都市郊区空间扩张的速度，导致在一些郊区出现组织化治理主体缺位的现象，从而难以在这些空间的社会治理中发挥组织、协调作用，也难以满足这些地区居民的秩序需求。大都市郊区的居民及其他利益共同体出于对基层社会公共服务供给、基层社会秩序供给的需要，自发组建利益共同体，以应对因空间扩张而出现的基层社会治理组织者、协调者、秩序供给者缺位的现象，从而为非组织化利益共同体的出现和作用发挥提供了空间环境、社会基础、组织条件和实践场域。

作为一个非组织化治理主体，非组织化利益共同体具有不同于组织化治理主体的特征。第一，共同利益的临时性、短期性和不稳定性。共同利益是非组织化利益共同体形成和存续的道德理由和逻辑基础，但其共同利益大多是因事而存在，缺乏固定性、长期化和系统化的利益目标和集体行动策略，其利益聚合行为具有短期性、临时性和不稳定性的特点。第二，组织无序化与行动团体化并存。非组织化利益共同体缺乏一个制度化的组织机制和成员资格审核制度，只要认可其基本价值，就可成为其中的一员，故而其行为呈现组织无序化特征。作为一个利益共同体，它需要以实现成员利益的最大化为目标，而在谋求最大利益的过程中，虽然其有明确的分工，但这种分工呈现临时、短期、松散的团体化行动。因此，非组织化利益共同体的组织行为呈现组织无序化和行动团体化的特征。第三，社会角色的非正式性。对于非组织化利益共同体而言，其一般不具有在政府备案、登记的资格，或者根据成员意愿不愿在政府备案、登记；其非组织化的特征使得自身不易被政府和其他治理主体所感知，因之而难以被主动认可。因此，它没有明确的组织标志，在参与社会事务的过程中扮演的是一种非正式化的社会角色。而组织的无序化和社会身份的非正式性是区分非组织化利益共同体与其他组织化治理主体的首要标准。第四，利益聚合的隐性化与利益诉求的显性化并存。社会角色的非正式性使得非组织化利益共同体的利益聚合不易引起社会和政府的关注，也几乎没有政府和社会的直接介入，因此其利益聚合行为具有隐性化特征。但它作为一个基于共同利益而形成的利益共同体，实现利益最大化是其首要目标和价值追求，这就需要参与基层社会治理实践，从而使其利益诉求被其他治理主体所感知。因此，从形成和发展的全过程来看，非组织化利益共同体具有利益聚合的隐形化和利益诉求显性化并存的特征。

非组织化利益共同体的独有特征使其在大都市郊区基层社会的秩序建构中发挥着与其他治理主体不同的作用。如前所述，非组织化利益共同体的合法性源于社会治理过程中利益相关者的接纳和认可，其合法性遵循自下而上的“公民认同→同行接纳→政府认可”的建构逻辑，其权力来源于内部成员的权利转让和治理实践中的社会认同，而在基层社会秩序建构过程中，供给的秩序是一种基于组织化治理主体缺位或者治理效果不彰情况下的自发秩序，是一种主动性的秩序生产，这就使得基层社会的秩序建构由传统意义上的“政党、政府供给→社会被动消费”的“供给→消费模式”变成非组织化利益共同体参与下的“政党、政府供给→社会主动生产+消费”的“供给→生产+消费模式”。因此，非组织化利益共同体作为一个秩序供给主体，其在大都市郊区基层社会的秩序建构中起着非正式作用，是政府控制之外的秩序供给者，它所供给的秩序在政府计划之外，可以作为政府社会秩序建构的有效补充，也可与其他秩序供给主体一道参与基层社会秩序建构(如图2所示)。但如其利益出现异化现象，也会基于自身的秩序需求建构一个新的秩序，冲击甚至解构政府在基层社会既定的秩序建构计划，导致基层社会秩序的失序或者失控。

图2 大都市郊区基层社会秩序供给空间

三、城市蔓延过程中大都市郊区基层社会秩序建构困境

城市蔓延背景下，大都市郊区是一个动态的空间概念和经济概念，其空间范围和经济规模随大都市规模的扩大而变化，现在的城市中心或许是之前的城市郊区，而现在的郊区也可能会在将来发展成为中心城区。因此，大都市城市蔓延的发生伴随着郊区范围扩大、基层社会治理空间扩张、流动人口数量增加以及社会治理主体和资本培育滞后等现象，这就使大都市郊区基层社会面临秩序建构困境。

(一)郊区范围的扩大增加基层社会秩序供给难度

大都市的城市蔓延催生了大量的郊区，它大多属于新开发的农村地区，涉及村改居社区、拆迁安置社区、新发育的商品房社区、企业或工厂搬迁区域、新开发的商业区等。与中心城区相比，大都市郊区在基础设施建设、政府公共服务供给、治理主体培育、政党政府嵌入水平、政府控制能力等方面有所不足，而郊区城市化进程中的征地拆迁、基础设施建设等行为又造成外来人口大量涌入、社会利益冲突多发。因此，社会治理主体培育的滞后、社会资本培育的不足，使大都市郊区基层社会既缺少组织化的利益协调者和秩序供给者，又缺少柔性的利益耦合机制和冲突化解机制，其社会秩序的维护更多地局限于基层党组织、基层政府的单向供给，以及国家强制性规范和强制性力量的管制。但是，由于郊区组织建设的不完善、空间治理的滞后和经济价值不明显，基层党组织和基层政府对之关注度较低，基层自治组织培育不足或功能缺位，其他组织化治理主体参与积极性不高，从而增加了这些地区的秩序供给难度。

(二)治理空间的扩张弱化政府公共服务供给效果

城市蔓延在造成大都市郊区范围扩大的同时，也相应地带来了基层社会治理空间的扩张，主要体现在新发育社区、新商业区、新的工厂企业空间以及其他形式公共空间的出现。大都市郊区基层社会治理空间的扩张增加了政府公共服务供给的空间范围，一定程度上分散了政府公共服务的投放方向，增加了政府公共服务供给的难度。这是因为，在政府公共服务总量不变的情况下，供给空间的增加意味着单位空间内公共服务供给数量的减少，如果想保持原有单位空间内的公共服务供给数量，则必须相应地增加政府公共服务供给的总量。而无论是何种情况，都会增加政府公共服务供给的难度。此外，在大都市郊区，虽然基层社会空间迅速扩张，但相应的社会资本培育、社会治理主体建设、组织化的利益分配体系建设则相对滞后，其经济价值和政治价值也相对较低。因此，在治理实践中，政府往往成为主要的甚至是唯一的公共服务供给主体，而其他组织化治理主体出于经济效益和社会效应的考量，通过政府购买公共服务的路径对之进行公共服务供给的积极性和主动性不高，从而增加了政府公共服务供给的难度，削弱了政府公共服务的供给效果。

(三)社会治理主体培育滞后导致基层社会“权力—权利关系”失序

社会空间的扩大和流动人口的增加使大都市郊区基层社会呈现治理空间的扩张性和社会形态的动态性，治理空间的扩张和人口流动性的增强催生了大量的利益主体，不同利益主体基于自身的利益诉求采取社会行动，影响基层社会的利益分配。但是，由于组织化治理主体培育的滞后，在一些郊区的基层社会治理中缺乏组织化的领导者和协调者，其社会治理和利益分配依靠社会自身的组织协调能力和自发形成的叙事规则。政治性治理主体的缺位，其他类型治理主体治理效果的不彰，最终导致在这些治理空间内形成了脱离政治性治理主体控制的“微权力”。这些“微权力”在一定程度上隔断了政治性治理主体的权力嵌入和权利供给，重构了大都市郊区基层社会的权力秩序和权利关系，使基层社会权利的实现依赖于“微权力”作用的发挥，使其“权力—权利关系”由正常的“政府权力嵌入—社会治理主体权力获取—基层利益主体权利实现”的双向互动关系变成“政府权力嵌入受阻—微权力行使并进行利益分配—基层利益主体提出权利诉求”的单向供给关系(如图3所示)，从而使大都市郊区基层社会的“权力—权利关系”出现异化。

图3 大都市郊区“权力——权利关系”异化示意图

(四)基层社会资本培育不足加剧社会冲突

社会资本是“社会关系网以及与此网络相伴而生的互惠和信任的交往规范”，[22]它是一个动态的熟人与关系网络，一般包括情感、规则、信任、认同、价值等，社会资本的培育是一个动态的过程。大都市郊区基层社会的生活空间随着城市蔓延而不断扩张，从而形成了大量新的治理空间，在这些治理空间内，原有的社会关系网络、叙事规则和秩序建构体系被解构，新的社会关系网络、叙事规则和秩序供给体系尚未建构，使得大都市郊区基层社会缺乏维系社会秩序的情感基础、关系网络、叙事规则和叙事空间。不同治理主体间，尤其是基层居民间缺乏应有的情感基础、社会信任和认同，从而增加了利益整合的难度，削弱了社会矛盾的化解效果，增加了基层社会的不稳定因素。加之大都市郊区基层社会形态仍处于变动和扩张阶段，参与这些空间社会治理的经济效益和政治效益较低，这就使各种社会力量介入的动力不足。而基层党组织和基层政府受大都市郊区治理空间急剧扩张的影响，难以及时主导所有基层空间的社会资本培育，从而使郊区的情感投入不足、社会信任缺失、社会利益沟通协调机制不畅，缺乏柔性的利益耦合机制和冲突化解机制，不能够及时化解利益冲突和社会矛盾。

四、城市蔓延过程中大都市郊区基层社会秩序的生成与维护

上述秩序建构困境表明，在城市蔓延背景下，组织化秩序供给主体在大都市郊区基层社会的秩序建构中面临一系列的挑战，需要发挥非组织化利益共同体在社会秩序建构中的作用，将之纳入社会秩序供给体系之中，发挥其在基层社会中的秩序生成和秩序维护作用，通过非组织化利益共同体的中介作用增强政府对基层社会的控制，填补组织化秩序供给主体在大都市郊区基层社会秩序供给中的缺位，克服因治理空间扩张、组织化秩序供给主体培育不足、人口流动性增强等带来的基层社会秩序建构困境。

(一)非组织化利益共同体的秩序生成逻辑

非组织化利益共同体作为大都市郊区基层社会的秩序供给者，它依托自身建构的非组织化权力，凭借基层利益主体的认同而进行社会秩序的建构。在此过程中，非组织化利益共同体不仅建构了基层社会的“微权力”，还促进了基层社会资本的培育，通过与基层党组织、基层政府以及其他社会治理主体的沟通，提出自身的利益诉求，协调基层社会的利益冲突，缓解基层社会矛盾，并在此基础上进行社会利益整合，推动基层社会秩序生成。整体而言，非组织化利益共同体在大都市郊区基层社会秩序建构中的秩序生成逻辑如下。

大都市郊区基层社会治理空间的扩张导致原有社会关系网络和秩序结构受到冲击，新的治理空间、治理主体的纳入变更了原有的社会秩序建构目标，解构了原有的社会秩序供给体系和社会秩序结构。但是基层党组织和基层政府未能有效应对基层社会治理空间快速扩张带来的一系列社会秩序建构困境，其对新扩张治理空间的权力嵌入和权利供给一定程度上出现滞后现象，政府公共服务供给压力增大，公共服务供给效果受到影响。与大都市的中心城区等发育较为成熟的治理空间相比，郊区的经济效益和政治效益相对较小，基层党组织、基层政府等政治性治理主体对之进行治理的政绩效益不明显，社会中其他治理主体在这些治理空间中的经济效益和社会效益也相对较低。因此无论是基层党组织、基层政府，还是其他的组织化治理主体，均缺乏参与郊区基层社会治理的动力，从而出现了组织化治理主体缺位或治理效果不彰的现象，而这一现象导致的直接后果就是组织化治理主体对大都市郊区基层社会的权力嵌入、权利供给不足，最终导致基层社会秩序的失序。社会秩序的失序引发大都市郊区基层社会利益分配规则、基层社会叙事空间建构和基层社会关系网络的混乱，利益冲突和社会矛盾难以得到有效化解，基层政治风险加大，不稳定因素增加，最终影响基层社会利益主体的利益实现。基于此，不同的利益主体出于建构基层社会秩序的共同需求，逐渐抛弃利益分歧，寻求共同利益，组建非组织化利益共同体。

非组织化利益共同体的出现是基层社会组织化治理主体缺位或治理效果不彰的结果，是对基层社会秩序建构困境和新秩序建构诉求的反应。非组织化利益共同体借助共同体成员的权利转让和在治理实践中的社会认同获取合法性和权力建构基础，在此基础上形成了基层微权力，继而借助微权力，参与到基层社会治理实践之中。通过对微权力的行使，非组织化利益共同体对大都市郊区基层社会进行权力嵌入和利益供给，重构基层社会叙事规则、社会关系网络、社会叙事空间和利益分配规则，借助在基层社会中的合法性和非组织化权力引导社会资本培育，推动相关利益主体的情感投入、信任建构和价值塑造，弥补政府公共服务供给和组织化治理主体秩序供给的不足。同时，非组织化利益共同体通过与基层党组织、基层政府和其他组织化治理主体的利益关联，向它们传达自身的秩序建构诉求，以获取其他治理主体的支持，增加可运用的政治、经济资源，更好地推动基层社会秩序建构。整体而言，城市蔓延背景下，非组织化利益共同体在大都市郊区基层社会的秩序生成呈现“空间扩张、组织化治理主体培育滞后→原有秩序解构→基层社会秩序失序→秩序建构需求→形成基层微权力→秩序供给、秩序生成”的逻辑。

(二)非组织化利益共同体的秩序维护路径

在政治实践中，社会秩序的建构不是由某一利益主体单独完成的，它往往需要多个行动者之间的协调和合作，从而涉及相互依赖的行为。[23]大都市郊区基层社会的秩序生成和维护同样需要多元社会秩序供给主体间的相互协调、共同合作。整体而言，大都市郊区基层社会秩序供给主体结构如图4所示。

图4 大都市郊区基层社会秩序供给主体结构

由此可以看出，宏观和中观而言，非组织化利益共同体是大都市郊区基层社会诸多秩序供给主体中的一元；微观而言，非组织化利益共同体可以与社会治理主体一道参与基层社会的秩序供给，也可以在组织化治理主体缺位的情况下单独主导基层社会的秩序供给。整体而言，非组织化利益共同体通过以下几个路径维护大都市郊区的基层社会秩序。

首先，发挥基层微权力作用，塑造基层社会治理权威。基层微权力即是非组织化利益共同体推动基层社会秩序生成的权力基础，也是维护基层社会秩序的权力依托。这一微权力建基于共同体成员的权利转让以及通过治理实践获得的社会认可，它一经建构即在基层社会的局部区域形成主导力量，向基层社会进行权力嵌入和权利供给，并据此建构社会叙事规则、社会关系网络、生活叙事空间和价值行为准则，从而逐渐建构治理权威。通过权威塑造和持续的秩序供给，维护大都市郊区的基层社会秩序。

其次，获取政治性治理主体的制度供给，强化秩序供给的合法性认同。在城市蔓延过程中，无论大都市郊区基层社会秩序的供给主体如何变更，政党和政府，尤其是基层党组织和基层政府始终在基层社会的秩序供给中居于核心和主导地位。虽然非组织化利益共同体的存在仅需社会公民的认同即可获得参与基层社会治理的合法性，但长远来看，其在基层社会治理中作用的发挥仍需要政治性治理主体，尤其是基层党组织和基层政府的认可。因此，在维护基层社会秩序的过程中，非组织化利益共同体仍需要获取政治性治理主体的制度供给，强化其在基层社会秩序供给过程中的合法性认同。通过获取政治性治理主体的制度供给，获得政府的认可和支持，融入政府主导的基层社会秩序供给体系之中，非组织化利益共同体能够运用政府及其他政治性治理主体的政治和社会资源，借助政府权威塑造合法性、强化社会认同，从而获得利益主体的政治认可、社会信任、情感投入和价值认同，更好地借助非组织化力量维护基层社会秩序稳定。

最后，嵌入社会治理结构，增强对社会资源的运用能力。对基层社会的治理和秩序维护不是单一主体能够完成的，它需要非组织化利益共同体借助其他治理主体，充分调动社会资源，共同推动大都市郊区基层社会的秩序生成与维护。作为一个非组织化治理主体，非组织化利益共同体的社会影响力取决于其成员对社会资源的控制情况，如果其成员能够调动的社会资源较多，那么在基层社会秩序建构过程中就拥有更多的话语权，在维护社会秩序时就具有更大的主动性。除此之外，非组织化利益共同体还可以通过嵌入社会治理结构，与其他治理主体建立常规性的联系，实现治理资源共享，这样既可以增强非组织化利益共同体的影响力，又可以拓宽其资源来源渠道，丰富可利用资源的类型，增强对资源的利用效率。而在基层社会场域内，控制资源即意味着能够塑造权力和权威，意味着能够借助资源实现自身的利益诉求。因此，对于非组织化利益共同体而言，通过嵌入社会治理结构，与其他社会治理主体建构常规化的资源共享体系，能够增强其对社会资源的利用能力，从而提升对基层社会的秩序供给能力，有效地维护大都市郊区的基层社会秩序。

结 论

城市的蔓延推动了大都市郊区治理空间快速扩张，郊区基层社会原有的社会关系网络、叙事规则和秩序建构体系被解构，但由于组织化秩序供给主体的缺位或者秩序供给效果欠佳，新的社会关系网络、叙事规则和秩序供给体系并未得到有效建构，从而使大都市郊区基层社会缺乏维系社会秩序的情感基础、关系网络、叙事规则和叙事空间，因此，需要考虑在大都市郊区基层社会秩序建构的过程中引入非组织化秩序供给主体。非组织化利益共同体作为一个非组织化社会治理主体，真实存在于大都市郊区的社会治理实践之中，其合法性来自于社会治理中利益相关方的接纳和认可，其权力来源于共同体内成员的权利转让和治理实践中的认同，并基于此形成了基层微权力。通过对微权力的行使，非组织化利益共同体对大都市郊区基层社会进行权力嵌入和权利供给，重构基层社会叙事规则、社会关系网络、社会叙事空间和利益分配规则，并借助在基层社会中的合法性和非组织化权力引导社会资本培育，推动基层社会的情感投入、信任建构和价值塑造，弥补政府公共服务供给和组织化治理主体秩序供给的不足。而在大都市郊区基层社会秩序维护方面，非组织化利益共同体借助建构的基层微权力，塑造治理权威，同时加强与其他社会治理主体，尤其是政治性治理主体的利益关联，嵌入基层社会治理结构之中，获取社会治理主体的制度供给，强化秩序供给的合法性认同，增强对社会资源的运用能力，以有效维护大都市郊区的基层社会秩序。总而言之，作为一种社会秩序供给主体，非组织化利益共同体在大都市郊区基层社会的秩序建构中起着非正式作用，是政府控制之外的秩序供给者，它所供给的秩序在政府计划之外，其秩序供给是主动的秩序生产行为。需要指出的是，无论基层社会秩序建构主体如何变更，政党和政府在基层社会秩序的建构中始终处于核心主导地位。