地方国有金融资本管理：现状、难点及对策

袁伟良

(辽宁对外经贸学院 经济学院，辽宁 大连 116052)

国有金融资本是国有资本的重要板块，加强国有金融资本管理是以管资本为主完善国有资产监管体制的重要组成部分。2018年，国家层面出台的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)对国有金融资本管理做了重大决策部署，是建立健全国有金融资本管理“四梁八柱”的纲领性文件。为解决国有金融资本管理中存在的深层次矛盾和问题，国务院又印发了《国有金融资本出资人职责暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，从国家层面进一步完善了国有金融资本体制机制，优化了管理制度。此后，财政部起草了《国有金融资本管理条例(征求意见稿)》并先后印发了《国有金融资本产权登记管理办法(试行)》、《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》、《关于进一步加强国有金融企业财务管理的通知》、《金融机构国有股权董事议案审议操作指引》、《金融机构国有股权董事管理暂行办法》等管理制度文件，从国家层面持续推进制度建设，明确了加强国有金融资本管理的方向。

根据“统一所有、分级代表”的总原则，各地方根据国家加强国有金融资本管理的总体安排，结合地方实际，不断完善地方国有金融资本管理体制，先后制定并发布了一些列配套制度，在夯实管理制度的基础上，有序开展了一系列卓有成效的改革创新和实践探索。

一、地方国有金融资本管理现状

根据《指导意见》，国有金融资本出资人职责由各级财政部门集中统一履行，地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责，财政部门根据需要，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。从各省目前国有金融资本管理的情况来看，大部分省份已经形成了由财政部门对国有金融资本进行统一管理的监管格局，部分省份主要由国资委对金融国有资本进行管理，如北京、上海、重庆等，部分省份由财政部门和国资委共同对金融国有资本进行管理，如天津、云南等。从具体的管理架构来看，基本都是三层次的管理架构，即：财政部门——地方金融控股公司/国有金融资本投资、运营公司——金融机构，或者国资委——国有资本投资、运营公司——金融机构。

从地方国有金融企业资产情况来看，截至2020年底，地方金融企业资产总额104.2万亿元，形成国有资产6.2万亿元，占全国的比重分别为32.2%和27.3%，从行业结构看，银行类金融机构占比最大。总体资产状况详见表1：

表1 2020年各省国有金融企业资产情况(单位：万亿元)

二、加强地方国有金融资本管理面临的难点问题

改革完善国有金融资本管理体制是顺应现代国有金融体系发展要求的关键，创新管理模式成为推动金融资本管理体制转型、促进国有金融体系健康发展的重要突破口。[1](P28-34)从地方国有金融资本管理的全局来看，因各省情况不同，在国有金融资本管理方面的改革进展不一，但各省在改革中面临诸多共同的难点问题，需要在接下来的改革中重点突破，从而更好地完善金融企业国有资产管理体制机制，确保国有金融资本管理得到有效加强。

(一)出资人制度有待落实和完善

作为国有金融资本管理体制的核心，出资人制度主要包括履行出资人职责的机构及职责范围、国有资本出资人代表的委派及主要职责等重点内容。科学设计国有金融资本管理制度，明确相关主体的职责义务，完善运行机制规则，是实现由“管资产”向“管资本”转变的关键。[2](P51-55)

在履行出资人职责机构方面。根据《指导意见》和《暂行规定》，地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责。尽管各地方政府均出台了相关顶层制度，但具体股权划转管理授权等工作仍在进行中，尚未完全到位，进展不平衡。部分省份国有金融资本的管理，财政厅、国资委、地方金融监管局等部门都有参与，履行出资人职责的机构还未完全统一，管理机构较多、职责不清等问题一定程度上仍然存在。

在国有资本出资人代表委派方面。根据《暂行规定》，出资人机构依法向所出资金融机构选派董事，按照公司章程行使权利、履行义务，维护出资人合法权益。为更好地适应市场化、法治化、专业化的履职需要，股权董事应当具备与其履行职责相适应的专业能力和职业素养，但一些省份的出资人机构派出的董事欠缺履职所需的专业能力和职业素养，履职能力不足，不能很好适应股权董事的岗位需要。

(二)国有金融资本结构布局有待调整和优化

调整和优化国有金融资本结构布局，是提高资本配置效率，更好适应地方经济发展需要，实现战略性、安全性、效益性目标的重要手段。

从行业结构看，根据2020年的统计数据，各地方的国有金融资本较多配置在银行业，对证券、保险、基金、担保等业态配置相对不足，金融资源配置不合理，金融业发展不平衡，一方面不利于多层次资本市场健康发展和扩大直接融资，另一方面对实体经济高质量发展也带来不利影响，从加大金融服务实体经济的层面而言，地方国有金融资本布局结构亟需调整优化。

从资源的集中度和配置效率看，除少数省份外，大部分省份的金融资源规模小、相对分散，龙头企业要么少要么作用不强，资本投入分散，带动和辐射效应不够，难以形成集聚效应发挥协同作用，亟待通过整合资源、优化布局、加强管理来提升地方金融机构的实力。

(三)企业法人治理结构不健全、内部治理不完善

法人治理结构是现代企业制度中最重要的组织架构，健全法人治理结构是现代企业制度建设和促进国有金融机构持续健康经营的关键环节。从各地方的具体情况来看，国有金融企业大部分已完成公司制改革，普遍建立了“三会一层”的公司治理结构。

从治理结构来看，部分地方国有金融企业法人治理结构尚不够健全，股东会、董事会、经理层、监事会、党组织等治理主体的权责边界有待进一步科学界定，履职效能还不高，作用还没有得到充分发挥，离各方相互制衡并协同高效的运行状态还有一定的差距。

在内部治理方面，部分省份的国有金融企业内部治理还不够完善，董事会等治理主体决策不规范，董事长总经理一肩挑，职业经理人被边缘化，存在权责不清、约束不够等问题，体现出地方的国有资本授权经营体制改革相对缓慢，财政部门的监管职能和监管方式转变还不到位。

(四)国有金融企业经营管理者的有效激励约束机制尚未完全建立

通过创新管理方式，建立和完善有效的激励约束机制，是增强国有金融机构活力，提高国有金融资本管理科学性、有效性的重要举措。

在绩效考核体系方面，部分省份尚未系统制定国有金融企业负责人经营业绩考核与薪酬管理办法，已制定管理办法的省份，一定程度上存在业务发展类指标权重较高，风险内控类指标权重偏低的情况，存在“重发展、轻风险”的倾向。

在薪酬制度方面，从各省的情况来看，在激励机制上，差异化薪酬分配办法有待进一步完善。薪酬机制无活力，“一刀切”现象严重，员工收入能增不能减，董、监、高薪酬与行业对标企业相距甚远。[3](P30-34)从约束机制看，薪酬分配递延支付和追责追薪机制的建立健全在各省进展不一，有的省份尚未建立，有的省份虽然建立了基本的薪酬约束机制，但不够健全，且存在执行不到位的情况，有效的薪酬监督及信息披露机制尚未建立。

(五)国有金融企业的实力和抗风险能力需要进一步增强

增强国有金融企业实力和抗风险能力是国有金融资本管理要实现的重要目标，是更好促进国有金融资本保值增值的微观基础。

地方国有金融企业普遍存在资产规模偏小、资本实力不足、经营绩效不高、竞争能力不不突出等问题，企业的整体实力不强，服务方式仍然较为传统，数字化转型进展缓慢，缺乏创新动力，产品创新不足，难以满足不同层次的金融服务需求，不利于区域金融体系的发展和完善，服务实体经济的能力有待进一步提升。

地方国有金融机构的风险防范形势依然严峻。根据央行发布的《中国区域金融运行报告》，近五年来，虽然部分地方国有金融机构不良贷款总额、不良贷款率虽总体实现“双降”，资产质量改善幅度较大，但众多省份仍然高于全国平均水平。不良资产上升压力加大，部分国有金融机构的存量风险尚未得到彻底解决，企业的抗风险能力亟待提高。

三、加强地方国有金融资本管理的对策

鉴于各地方在国有金融资本管理改革中面临的诸多难点问题，既要从管理体制上落实完善出资人制度，又要从管理制度上严格经营绩效考核、健全薪酬管理，同时要健全公司法人治理结构、完善内部治理，通过不断优化国有金融资本结构布局，增强金融企业实力和抗风险能力，促进国有金融机构持续健康经营。

(一)落实并完善国有金融资本出资人制度，夯实国有金融资本管理体制机制基础

各地方应结合本地实际，研究制定本地国有金融资本管理总体方案和具体实施细则，稳妥有序推进国有金融资本管理改革工作，将国有金融资本出资人职责逐步集中统一由财政部门履行，并做好委托授权。

在履行出资人职责机构方面，要厘清出资人与监管部门之间的边界，形成“边界清晰、协同强化”的管理模式，建立起出资人管理与行业监管等有效的沟通协调机制，进一步凝聚“出资人+监管”的政策合力，形成分工有序、协同有效的国有金融资本监管体制。借鉴经营性国有资产监管的经验，完善授权经营机制，明晰财政部门和国资委、金融控股公司、国有金融资本投资运营公司间的委托代理关系，确保国有金融资本管理架构科学规范。

在国有资本出资人代表委派方面，应建立健全国有股权董事派出和管理机制，强化履职保障。要进一步完善股权董事管理制度体系，加强实质化管理，严格落实股权董事在金融机构公司治理层面的职责，健全监督问责机制。与此同时，应进一步加强董事履职能力提升培训，强化履职能力建设，提升履职质量。

(二)统筹优化国有金融资本战略布局，提高资本配置效率

应根据地区经济社会发展的阶段性特征、地区整体发展战略要求，调整优化国有金融资本行业布局、分布结构和股权结构，更好适应地方经济发展需要。

一是在加大国有金融资本向重点企业集中的基础上，系统规划、有重点地调整银行、证券、保险、基金、担保等行业国有金融资本的比重，加大对重要地方金融组织和私募股权基金的创设投资力度，培育特色鲜明的地方国有产业金融机构，拓宽地方实体经济融资渠道，增强间接融资的可得性，提高直接融资比重，提高国有金融资本配置效率。

二是继续按照市场化原则，着力打造一批行业龙头企业，稳妥推进混合所有制改革，引入匹配度高、协调性高、认同感高的社会资本，优化重点金融机构的股权结构，通过建立规范可持续的资本金投入机制，增强金融机构的资本实力，加快实现金融机构的业务战略转型，提高稳健发展能力、服务能力与核心竞争力。

(三)健全法人治理结构，完善内部治理

以公司章程修订为基础健全法人治理结构。应指导督促国有金融企业修订公司章程、完善“三会一层”建设、健全“三重一大”决策制度，规范党委(党组)参与重大决策的内容和程序规则，厘清股东会、董事会、监事会与经营管理层的权责边界。在健全国有股权董事、监事派出和管理机制的基础上，加强考核评价和实质化管理。

通过改革国有资本授权经营体制完善内部治理。应从完善权责清单、强化章程约束和分类授权放权三方面改革国有金融资本授权经营体制，赋予国有金融机构更大经营自主权。加强董事会建设和规范运作，积极发挥董事会的决策作用，推行职业经理人制度，实行任期制和契约化管理。组织国有金融企业深化人事、劳动、薪酬三项改革，实施人员分类分层管理和薪酬差异化管理，严控内部机构设置和岗位人员配备，推动企业“瘦身健体”、降本增效。

(四)坚持权利、义务和责任相统一，建立有效的激励约束机制

对于尚未系统制定国有金融企业绩效考核体系的省份，应尽快出台相关的经营业绩考核与薪酬管理办法，并着重从提高资本配置效率，更好实现战略性、安全性、效益性的目标出发，平衡业务发展类指标与风险内控类指标的权重，把防范化解金融风险和促进国有金融机构持续健康经营更好结合。

各地应根据财政部出台的《关于进一步加强国有金融企业财务管理的通知》，健全并统一地方国有金融机构薪酬管理制度，完善国有金融机构薪酬决定和调控机制。在此基础上，按照差异化原则，探索完善金融机构高管薪酬管理机制，制定有吸引力的薪酬体系，建立健全国有金融机构集聚人才的体制机制。与此同时，为规避职业经理人的短期投机行为和过度偏好风险，应建立以绩效年薪和任期激励为主要内容的中长期激励机制。[4](P17-22)此外，应加快研究建立对国有金融机构员工的长效激励机制。

(五)突出主业、做精专业，打造核心竞争力，提高稳健发展能力

地方国有金融资本管理应以结构布局调整优化为基础，引导国有金融企业聚焦主业、压缩层级，明确发展方向，通过战略性并购重组、央地合资合作、引入战略投资者等多种方式，增强资本实力和发展动力。围绕地区实体经济发展的金融需求，深耕地区重点产业和行业，加强内部职能建设，大力发展数字金融，加大产品创新力度，做优服务支撑，增强专业化服务能力，提升金融服务质量，打造核心竞争力。

因金融企业以信用为基础开展经营活动，具有高杠杆、高风险等特点，在做精专业的基础上，要引导国有金融企业强化合规意识和风险意识，健全内部控制体系，建立全方位风险防控体系，加强对各类风险的监测、分析，研判风险形势，加大风险防控力度，不断提升精细化管理能力。与此同时，对于部分金融企业的存量风险，应坚持市场化、法治化原则，积极化解处置，卸下不良资产的沉重包袱，轻装上阵，实现持续健康稳定发展。