党的农村土地产权政策的历史嬗变对当前农地制度改革的启示

郑向东

(广东工贸职业技术学院 马克思主义学院，广东 广州 510510)

我国目前进行的农村土地产权制度改革，推出了以“三权分置” (即所有权、承包权、经营权分离)为重心的一系列重要改革政策，进一步健全农村土地产权制度，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，力图实现农村土地资源的合理利用的目标，更好地维护集体、承包户、经营主体的土地权益，助力实现乡村振兴的战略目标和农业现代化目标。我们可以从党的农村土地产权政策发展的历史经验教训中获得对当前农地制度改革有益的启示。

一、农地制度改革必须符合农村社会生产力发展要求

中国共产党领导新民主主义革命、社会主义革命和建设，其根本目的是解放和发展生产力。土地革命时期根据地的土地所有权政策从“土地国家所有”向“土地农民所有”转变，本质上是使生产关系适应生产力发展的有效的政策调整。新中国成立初期，在新解放区开展的土地改革运动以及接着在全国范围进行的农业社会主义改造，是为了进一步解放和发展农村社会生产力，迅速恢复国民经济，为国家工业化发展创造物质条件。然而，从二十世纪五十年代末开始，社会主义中国出现了脱离生产力实际状况、盲目将生产关系不断升级的“大跃进”、“人民公社”的特殊时期，使农业生产力遭到严重破坏。十一届三中全会以后，党立足于我国生产力实际，农村推行以“包产到户”的家庭承包经营为主要形式的土地产权制度改革，将农村集体土地“二权”分离，即土地所有权归集体、土地经营权归农户，从而大大地激发了广大农民生产积极性，劳动生产率和经济效益大幅提高，促进了农村生产力的发展。

目前，我国农业生产能力总体上还比较落后，与农业现代化还有相当差距。随着我国社会经济的不断发展，农业必须逐步实现现代化。农业现代化必然要走社会化生产的发展道路，用高新技术和创新性的经营模式对农业进行改造升级，以实现农业专业化、产业化、协作会，从而摆脱农村传统的、落后的、封闭的、自给自足的小农经济。然而，原有的“两权分离”基础上以家庭承包经营为主的农村土地产权制度，随着农村社会生产力进一步发展的客观要求，其局限性和弊端日益凸现。由于一家一户分散承包经营、粗放经营，阻碍了农村土地适度规模化经营，严重影响了农业生产力的社会化，阻滞了农业现代化发展步伐。因此，必须进一步改革农村土地产权制度，以适应农村社会生产力新的发展需要。当前我国推行的农地“三权分置”(即所有权、承包权、经营权分离)政策，是对土地产权结构的再次调整，属于社会主义生产关系具体环节的改革和调整，其着重农地流转制度的规划与建设，旨在使土地、人力、资金等资源得以优化配置，发展形式多样的农业经营模式，提高农地经营效率和农村生产力水平，促进农业现代化发展。

推进农地制度改革，需要在坚持农村集体所有制的前提下，充分挖掘农村土地的潜力，着重在承包地、集体建设用地、农村宅基地等领域的进行产权改革，逐步构建完善的土地产权制度，最大限度地释放农村土地产权的能量。就承包地而言，产权改革既要保持土地承包关系不变，又要促进土地、人力等资源的合理配置，以提高土地资源的利用率；从集体建设用地方面看，要加快培育多元化入市主体。同时，进一步完善土地增值收益调节金制度设计，兼顾国家、集体和农民三方的利益。就宅基地改革来看，在宅基地集体所有制的前提下，推进房地一体的宅基地确权登记颁证，确立合理的闲置宅基地退出机制，盘活利用农村大量的闲置宅基地，发挥其最大的经济效益。[1]总之，农地制度改革一方面要坚持农村土地集体所有制和家庭承包制，确保广大农民衣食无忧；另一方面，要积极为农业现代化发展创造条件，及时做好能容纳未来农村生产力的土地制度安排。

二、农地制度改革必须从中国国情出发

在土地革命前期，由于我们党对中国国情了解不够，也缺乏相应的实践经验，导致盲目学习苏联“土地国有”模式，使农民群众的生产积极性遭受打击，严重影响了根据地的革命和建设。党在吸取了经验和教训后，根据中国农村的实际情况和农民对土地的愿望，用“土地农有”政策取代“土地国有”政策，大大激发了根据地农民群众的革命和生产热情，推动了根据地生产力发展和民主革命的进程。二十世纪五十年代在我国农村土地社会主义改造完成后，却又脱离农村生产力的实际状况，推行人民公社化运动，使农业生产力遭到严重破坏。十一届三中全会以后，党立足于我国农村生产力实际，致力于农地制度改革，实行农村土地承包责任制，促进了农村生产力的发展。中国农村土地承包责任制始于20世纪70年代末，这一政策选择体现了小农的意识和在低生产力水平下对温饱的需求。随着我国社会生产力整体水平的不断提高，特别是随着我国工业化的迅速发展，以及加入WTO后所面临的严峻挑战，农业现代化和规模化经营成为农业生产力发展的必然趋势。然而，以户为单位的个体经济也使农村土地碎片化，难于实现适度规模经营以及大规模推广农业机械化和先进农业技术，农业生产效率低下，阻碍了农业现代化发展。于是有人主张改变现有的农村土地集体所有制，学习国外的做法，实行土地私有，认为这样可以推动规模化经营和加快农业现代化的进程。

事实表明，私有制并非万能。首先，从历史上来看，土地私有制在封建社会的中国已经实行了好几千年了，然而农村贫穷落后的状况始终没有改变，农民也始终没有富裕起来。因为土地私有制下，土地可以自由买卖，土地兼并、大量土地集中于少数人手中，从而造成两极分化。于是中国封建社会长期陷入“土地兼并集中、贫富分化——农民起义、改朝换代”的恶性循环之中。[2](P38)耕者有其田是农民千百年来的追求，土地是农业生产最基本、最重要的生产资料，是农民的根本利益所在和不受剥削的根本条件，一句话，土地是农民的命根子。然而土地私有制则可能导致耕者无其田，中国几千年封建社会中许多农民少地或无地的历史事实就是证明。中国封建地主土地私有制是造成近代中国贫穷、落后、挨打的制度性根源，也是中国共产党领导土地革命的主要原因。其次，就我国当前实际的状况而言，在尚未建立城乡一体的社会保障制度的情况下，农民最后的保障线就是土地，土地私有化会让农民失去这条保障线。因此，土地私有制不仅无法保障农民的利益，反而会造成新的两极分化，严重损害农民的根本利益。我们国家人多地少，农村有数量庞大的剩余劳动力，加之农业落后、工业化和城镇化所提供的农业劳动力转移就业及居住条件有限、社会保障制度不健全，土地私有化就会壮大“三无”农民的队伍，从而导致农民的状况总体更加恶化。中国近年来存在的农村土地抛荒的现象，土地碎片化、难于规模化集中经营的现象，主要不是因为农地的公有制以及土地不能自由买卖，其主要原因有二：一是原有的“二权分离”的家庭承包责任制下的农地产权结构中，承包权经营权是一个不可分割的整体权利，这是造成土地难于流转的制度性障碍，这样对于外出打工的农民和专门从事农业经营主体来说，“承包权”与“经营权”不能分而享有之，产生“有地无人种”和“有人无地种”的人地矛盾，从而导致土地撂荒、难于规模化集中经营现象，严重影响土地和劳动力以及资本、技术等生产要素的配置效率，[3](P38)因此需要改革原有的“二权分离”的农地产权结构；二是取决于农民的意愿。由于担心进城打工的不稳定性以及农村社会保障不健全，农民不愿意放弃作为最后生活保障的土地，如不少地区出现农民离农不离地、进城不弃地的现象，阻碍了土地流转。要从根本上解决这一问题，需要加快建立完善的城乡统一的社会保障体系。最后，从社会未来的发展方向看，根据马克思主义理论，人类社会发展的方向必然是公有制的社会主义社会和共产主义社会。由于私有制存在着剥削、导致贫富分化、与社会化大生产不相适应等自身难于克服的致命缺陷，最终必然被适应社会化大生产的、更公平、更优越的公有制所取代，而不是相反。事实上，世界上也没有哪一种制度是完美无缺的，而主张土地私有化的观点将西方资本主义国家土地私有制视为圭臬，对土地私有制的历史局限性及其弊端视而不见，而看不到中国农村集体土地所有制的优势，脱离中国农村的历史和现实情况，没有真正认识到中国农村土地集体所有制的历史必然性。我国农村土地集体所有制不是在书斋里研究出来的结果，而是二十世纪五十年代以来我国农村合作化的实践产物，经历了人民公社和改革开放两个不同的发展历史时期，已经成为我国农村土地制度的核心内容，并在我国相关立法及政策中得到确认。[4](P40)我们必须正视中国国情，在现有农村土地集体所有制的框架下，进一步改革和完善农村土地产权结构。

2016年4月，习近平总书记在小岗农村改革工作座谈会上明确指出，农村改革不能破坏土地集体所有制。新的农地产权制度改革不是要改变土地所有制性质，而是坚持土地集体所有制前提下对农地产权具体权能的优化。自改革开放以来，在不触动土地集体所有制条件下，我国农村开展渐进式的土地产权制度改革，保持了农村社会稳定局面。土地集体所有制的优势在于保障了广大农民均衡享有土地权益，保障了中国农民生存发展的最基本条件，是农民获得平等的经济、政治和社会地位的根本的制度保障。简而言之，农村土地集体所有制避免了土地兼并造成的两极分化，使广大农民有了稳定的生产生活保障和支撑。因此，在人地比例关系紧张、生产力发展水平不高的中国广大农村，土地集体所有制保证广大农民拥有基本生存条件和社会公平正义，为防止贫富分化、实现共同富裕提供了基本的制度保障，是适合中国国情的比较合理的制度安排。当前我国进行的农地“三权分置”改革，就是要改变原有的“二权分离”的农地产权结构，以落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，排除农地流转、实现土地规模化经营的制度性障碍，是对农村集体土地产权创新性的制度安排，既释放了农村土地产权权能，又避免了因农地改革引发农村社会混乱，是我国农村集体土地制度具体实现形式的又一次伟大创新。总之， 新一轮农地制度改革必须从我国的基本国情出发，既要保障农民的基本需要，实现社会公平正义，又要满足现代农业规模化经营和农业现代化的要求，使人、地资源得到最优的结合和利用，以保证土地产出最大化。

三、农地制度改革必须符合广大农民的根本利益

中国共产党始终秉持为人民谋福利的宗旨，历次农村土地制度变革都是为了促进农村经济的发展、农业生产力的进步和农民生活的改善。土地革命时期根据地的土地所有权政策之所以由原来的“土地国有”转变为后来的“土地农有”，放弃“集体农庄”过左的土地经营方式转向土地个体经营方式，就是以广大农民的利益为依归，满足农民对土地愿望和要求，给农民以更多的自主权利，从而充分调动了农民的革命热情和生产积极性，为中国革命的最后胜利奠定了坚实的群众基础。新中国成立初期的土改运动，在全国范围(除台湾等少数地区)彻底消灭封建土地所有制，确立了农民土地所有制，真正全面实现了“耕者有其田”，使农业生产和国民经济得到迅速恢复。紧接着进行农业合作化运动，其目的是要避免农村重现两极分化现象，更好地改善农村落后的生产条件，以及加快我国工业化和社会主义建设步伐。农业集体化初期也确实在一定程度上改善了农村的生产条件。但农业集体化运动后来却脱离中国农村生产力的实际状况，不断地提升公有化程度，特别是人民公社化运动后，农民利益受到了严重损害，农民生产积极性备受到打击。十一届三中全会后开启的农村土地制度改革，是在保持土地集体所有制不变的条件下，对土地经营体制作出适当的调整，优化了农地产权结构，赋予农民土地经营权、收益权，使他们从土地上获得更多利益，农民生产积极性极大提高，促进了农村生产力的发展，农民生活得到了明显改善。

改革开放以来，我们党寻找到了一条建设中国特色社会主义现代化的道路，这是一条使中国农民和中国人民都受惠的道路，就是要在具有众多的农民、落后的农业、贫穷的农村的中国，实现社会主义现代化和人民共同富裕。当前，“三农”问题已经成为了整个国家现代化的重点、难点，成为我们国家走向现代化必须跨越的关口。也就是说，要实现整个国家的现代化，就必须解决“三农”现代化的相关问题。因此，在全面建设社会主义现代化、实现第二个百年目标的过程中，解决“三农”问题依然是关键。因为没有农村的稳定和全面发展，就没有整个社会的稳定和全面发展；没有农民的小康，就没有全国人民的小康；没有农业现代化，就不会有全国的现代化。中国绝大部分贫困人口都集中在农村，虽然2021年2月25日国家权威机构发布的国家脱贫攻坚普查公报显示，现行标准下我国农村贫困人口全面实现了脱贫，但如何保持脱贫攻坚成果，防止返贫，以及如何有效对接乡村振兴，是“三农”工作新的重心。根据第七次全国人口普查，全国14亿多人口中，5亿多人居住在农村。依然庞大的农村人口和农业相对落后的国情决定了我国现代化建设的最大困难在农村。农民是发展“三农”事业的主体，因此，在农村改革过程中，必须尊重农民意愿，维护农民权益。习近平总书记在小岗农村改革座谈会上强调，农村改革不能损害农民利益。在农村改革过程中，实现和维护农民群众根本利益是农村改革的出发点与落脚点。农民世代在农村生产生活，是农村土地和生产活动的真正主人，是农村生产力中最活跃的因素。农村土地则是农民赖以生存的根本，是农民发展的最原始生产资料。当今农业现代化对农地权利提出了的新的要求，农民利益诉求也不断增长，他们渴望得到更多的土地权利。因此，我国农地制度改革必须充分尊重农民主人翁的地位，确保农民利益不受侵犯。

当前新的农地制度改革，国家通过 “土地确权”为农民提供了明晰的土地法权保障；“三权分置”为农民承包地赋予了更丰富的发展权能，为解决“有田没人种”和“有人没田种”的矛盾，为促进农地的流转和合理配置，为农业发展注入新的生产要素提供了制度保障。在农地产权制度改革过程中，为了更好地实现和维护农民的土地权益，主要从“三权”方面提供保障。第一，在农地征收征用过程中，要确实保障农民土地集体所有权权益。国家因公共利益需要可以依法对集体土地进行征收，同时为农民提供土地补偿费、安置补偿费、土地附属物及青苗补偿费等，或给予适当安置。通过征收、征用后，农民集体土地所有权永久丧失，如果农民获得的征地补偿过低，在没有什么工作技能情况下，他们失去了赖以生活的依靠。因此，应完善国家的征收、征用政策、法规，建立科学合理的补偿和安置标准，让农民的收入状况、生活状况不低于以前，甚至高于以前，以增加失地农民的财产性收入，从而保障失地农民的土地权益和生活稳定。第二，在土地承包权方面，一要稳定承包权，保持土地承包关系长久不变，以增强农民对土地资产的信心，对农民家庭自营和土地流转经营都是有益的。二是要赋予农民承包权流转而获得流转租金的权益。政府鼓励农地流转的目的不仅仅是实现土地规模化经营、现代农业发展，还要通过土地流转使农民获得土地流转的收益，并使农民在脱离土地的基础上从事非农产业获得其他收入，走上富裕之路。[5](P66)因此，必须完善相关政策法规，确保农民获得农地承包权流转的权益。第三，在土地经营权流转方面，保障农民的土地权益。农民土地经营权流转在“土地确权”和“三权分置”的政策保障下，获得市场化的地租，从而实现经济上的收益。在土地经营权流转问题上，农民要有充分的自主选择权，政府可以引导示范，但决不能搞行政化、强制性的大跃进。只有充分尊重农民意愿和维护农民权益，农民群众才会支持农村改革，乡村振兴战略目标才能实现。

十一届三中全会以来，农村土地制度改革都是为了更好地解决“三农”问题，不断释放土地权能，让土地资源得到更合理利用和增加农民财富，让农民真正享有土地主人的权益。总之，我国农村地权制度改革要真真切切地惠及亿万农民群众。

四、农地制度改革必须制定和完善相关法律法规

土地革命时期根据地在土地问题上，实践中通常以通告、决议案等政策性文件形式发布相关政策，这种做法在革命时期是无可避免的。但由于政策的易变性、反复性，因而具有一定的风险，政策一旦失误，势必对革命和根据地建设造成严重损害。其间根据地也制定了一批土地法规，如《井冈山土地法》、《兴国土地法》、《中华苏维埃共和国土地法》等。这些土地法规的制定为根据地土地革命的顺利展开提供了法制保障，对苏区新政权的建设、革命斗争的胜利、生产力的发展以及人民生活水平的提高，具有重大意义。但由于当时中国共产党在土地改革方面欠缺经验，且在革命战争的动荡年代阶级斗争异常复杂，加之革命政权还不稳定，因此，根据地的土地政策、土地法规不可避免地处于经常调整、纠正偏差的不稳定状态，这对当时的革命斗争及新政权建设是必要的。但是，频繁的土地立法使民众无从适从，损害了法律的公信力和权威性。这种情况在我国建设社会主义法治国家的今天是应该避免的。

当前随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我们必须严格按照“全面依法治国”的顶层设计，加快农村土地法制化进程，建立健全中国特色社会主义农地产权法律制度。目前我国正在进行以农村承包地的“三权分置”为重点的农地制度改革。2019年中央1号文件强调深化农村土地制度改革，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。因此，必须修订、完善农地制度改革的相关法律法规，将党的农村土地改革政策通过法律固定下来。2019年1月1日起施行的新修订的《农村土地承包法》，以及2021年1月1日正式施行的《民法典》，都将承包地“三权分置”等农地制度改革政策纳入进去，以确保农村土地制度改革顺利进行，使农民的地权得到更有力的制度保障。农业农村部发布的自2021年3月1日起正式实施的新的《农村土地经营权流转管理办法》(以下简称《办法》)，是对《农村土地承包法》中有关土地经营权流转制度的具体化、明细化，是为了有效促进和规范农村土地经营权流转。

虽然《农村土地承包法》、《民法典》、《办法》等相关法律法规都已对农地“三权分置”作较为明确的规定，但是仍有进一步完善的空间。首先，从法律内容来看，农地“三权”的权能结构还需要进一步细化和具体化，使之更具操作性；其次，从立法层次来看，《办法》作为部门立法，其立法层次过低，建议将该《办法》纳入《农村土地承包法》(该法可更名为《农村土地承包经营法》)，以提高立法层次，为更好地促进农村土地经营权流转，促进农地资源优化化配置，推动现代农业高效稳定可持续发展提供强有力的制度支撑；再次，从法律体系上看，农地流转的配套法律法规不健全，缺乏农村社会保障、农业金融等方面的立法。[3](P202)因此，需要通过制定、完善相关法律法规赋予农民及经营主体更多的土地功能，使土地不但具有生产功能、保障功能，而且具有财产功能、资本功能等，最大限度释放土地权能，使农村土地资源效率最大化。

总之，将党和国家的重要政策作为制定和完善相关法律法规的依据，加快立法工作，将政策的实施落实到法律层面，是全面依法治国、建设社会主义法治国家的总体要求。因此，我们必须根据经济和社会发展的要求，通过制订、完善农地产权相关法律法规，赋予农民更加完整的土地财产权以及经营主体的土地经营权益，以稳定农民及经营主体的预期，消除他们的后顾之忧，加快农地流转，促进农村经济发展，推动乡村振兴战略目标的实现。