乡村振兴背景下基层社会的多元共治模式探析

张笑菡，黄伊晴

(广西大学 马克思主义学院，广西 南宁 530000)

2022年2月22日，中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》正式发布，其中乡村社会治理作为农业农村现代化进程中一个重要领域而获得学界广泛关注。随着城乡一体化进程的不断深入，乡村社会开始出现原子化、过疏化及空心化趋势，面对社会结构的快速变迁，社会治理的难度进一步增大，为实现乡村基层社会的“有效治理”而探寻全新治理模式成为当下已无法回避的一大现实问题。以乡村振兴战略目标的“有效治理”为导向，需深入研究了实现社会治理创新的根本[1](P73)。从顶层设计的层面来看，实践与理论直接必然存在互构的关系，乡村振兴战略是党中央从新时代改革发展大局出发所作出的总体规划，是新时代解决“三农问题”的总抓手[2](P88)，而基层治理实践也在推动着顶层设计走向完善，作为顶层设计的乡村振兴, 从基础条件改善、主导力量培育等维度为乡村治理创新创造了新机遇[3](P189)。从党建引领的视角来看，有效治理的本质在于实现治理现代化，基层党组织必须要树立先进治理理念、优化治理体系、提升治理能力、创新治理方法、营造治理环境[4](P62)[5](P69)。从治理结构的角度来看，乡村振兴作为一条有中国特色的农村发展道路，实现乡村有效治理的根本在于改变原有的治理结构，从脱贫攻坚向乡村振兴过渡的过程中，基层治理需通过国家、市场和农民在村庄层面上的协同努力来实现[6](P82)[7](P105)。总的来说，在乡村振兴战略背景下，对乡村社会治理的新型模式进行深入探究具有一定理论与现实意义。随着乡村振兴战略的不断推进，在新时代中国特色社会主义思想的影响下，乡村社会治理模式将何以创新以满足当下现实需求？新型的乡村社会治理将何以呈现？针对以上问题，本文将围绕村落社会的治理场域展开分析，以各种具有治理权威的主体为切入点，通过分析多种治理主体的权威生成与运作，从治理权威的视角来探讨一种全新的乡村社会模式。

以治理权威为视角来探讨社会治理的实践运作具有一定合理性：其一，基层复合治理中各种困境问题的主要表现形式是由于多元规则而造成的社会失序，因此，对于秩序的维护，取决于是否有强有力的权威在具体治理实践中防止多重规则的进入，使“大道理”得以维护，而“小道理”得以避免[8]，从这个意义上来说，治理权威在社会治理的过程中对于规则和秩序的维护是一个重要的组成部分。其二，乡村社会治理的权力互动关系中，既存在代表着国家权力的基层政权权威，也存在代表着民间权力的社区权威。不同权威背后所代表的是不同的治理主体，而治理的关键就在于协调多个主体之间的互动关系，并且发挥各个主体的功能。从这个角度来看，不同权威体系之间的博弈决定了乡村治理的格局与走向，并且，不同权威体系在农村社区既有冲突也有融合，还在不同时期形成了不同权威结构与乡村治理的格局[9](P108)。其三，在不同村落的治理场域中，充斥着各种各样的治理主体及权力关系，如果不能形成一个良性的权威主体互动关系，社会内部的各种权威主体无法从获得参与治理的平等权，那么将难以实现农村社会的共建共治共享。

对于“社会治理”的概念解释和理论探究，具有代表性并能基本表达“社会治理”深层涵义的阐述是来自于全球治理委员会在《我们的全球之家》研究报告中所下的定义，这个解释充分说明了社会治理所具有的四个特征：治理不是一整套规则和一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[10](P19)。根据社会治理的这四个特征，当把社会治理视作一个过程时，目标取向就是影响过程的最主要因素；而“协调”代表了在治理时可遵从的方法；另外，治理所涉及的部门则代表着社会治理的多方主体；最后，如果充分考虑治理的持续互动过程，那么，治理的渠道就显得十分重要。因此，根据对社会治理特征的描述，本文将通过治理主体、治理方法、治理渠道和治理目标四个方面来进行考察，在多元权威共生共存的治理实践中，具体分析乡村社会治理的新型模式。

一、乡村基层社会治理的主要力量：多元化主体

从社会治理的主体来看，新时代乡村社会的治理主体除了乡镇政府和村三委以外，还包括乡镇企业、社会组织和其他治理精英等多重治理主体，多种主体生成权威并作用于社会治理中，形成了多元化的治理主体格局。

(一)乡镇政府：稳定发展的“指导者”

乡镇政府在实现国家政权建构与政策落实的过程中，在村落社会治理中发挥着重要的指导作用。随着社会治理的不断发展与逐渐成熟，新时代社会治理中的基层政府主体开始转向以引导型为主，基层政府职能从管控逐渐过渡到指导，即由“主导型政府”向“指导型政府”转变。在主导型政府为核心的治理场域中，权威结构是以国家为首的一种垂直的“线性”结构，权力和资源都是向上集中的状态，但是在指导型政府为核心的治理场域中，权威结构则是“立体”分化于不同主体中的。“立体化”的权威结构能较好避免主体冲突与关系对立所造成的结构性张力。指导性质的乡镇政府在村落的社会治理中承担的往往是保障、指导与服务的重要作用，因此，在村落的治理与发展中，乡镇政府肩负着政策传达与指导之责。随着基层自治制度的逐渐发展成熟，政府全权管控的时代已成为历史，这标志着乡镇政府在基层的社会治理中将从高高在上的管理者位置上走下来。然而，这并不意味着乡镇政府在社会治理中的完全离场，对于村落治理中所承担的各种作用将不再通过单一的主导来实现，而更多的将以服务的方式来达成。

(二)村组干部：村务工作的“执行者”

村组干部在村落社会治理中承担的是“执行者”的角色，他们需要完成大部分村务工作，是基层社会治理中较核心的角色。基层自治一个较为突出的特点是由村民来直接行使民主权利，依法解决自己的事情，通过基层自治在村一级全面推行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，而由村民选举产生的村党组、村民委员会、村务监督委员会和村民小组，就是主要负责并实施具体工作的部门，同时他们也担负着完成大部分公共行政事务、解决村民纠纷、发展地方经济和处理公共服务供给等问题的义务。村组干部的基本任务是执行相关政策，并处理村落公共事务。作为一个重要的衔接位置，村组干部一方面配合乡镇政府传达国家政策实现自上而下的治理，同时也将村落中问题和村民需求进行自下而上的反馈。从村落权威结构来看，村三委构成了在社会治理中的核心权威主体，村民小组则在村务工作中发挥着协助的作用，工作实践使他们在不断建构自我的权威，并通过更好的完成这份工作来使自我的权威得以强化。

(三)市场精英：物质资料的“补充者”

市场精英并非直接参与乡村基层社会治理的主体，但他们却以一种间接的方式参与社会治理，其治理权威也是不容忽视的。随着乡村市场经济的不断发展与成熟，许多乡镇企业频频崛起，尤其农村电商也开始崭露头角，城乡一体化进程更是使得大部分农户家庭发展为以代际分工为基础的“半工半耕”模式，村民的收入来源不再局限于农业生产。农村市场经济不断丰富，使村落涌现出一批富人或治理精英，他们在社会治理实践中不断获得话语权，成为基层社会治理的一大有力主体。由于市场精英为村民带来的是直接利益，在这个过程中他们便能获得村民的信任与认可。因此，市场精英在为乡村社会治理提供必要经济基础的同时，也能因此而获得在村落公共事务中的话语权，从而更好的说服村民积极参与社会治理。

(四)社会组织：公共事务的“协助者”

农村社会组织具有一定协助作用，能对政府公共服务供给提供补充，同时也能为村民参与基层治理搭建桥梁，成为乡村治理的一大主体。农村社会组织的形成与运作是自发的，自律机制使其更需要村落内部原有的秩序与规则来维护发展，因此也更容易获得普遍的社会认同，而社会认同又将促进社会组织协助作用的发挥，为社会治理节省成本。此外，农村社会组织的自律机制使其易于获得村民信任，更适合完成许多需要与村民直接对接的工作，这就能更有效地将村民带入到社会的治理实践中，实现有效的自治。另一方面，发挥农村社会组织在治理中的协助作用，意味着需要在强化组织结构的过程中培养组织成员的现代民主精神，使农民在参与社会组织的领导选举、协商化议事和经费管理等实践中形成新的观念和意识，为推动农民积极参与民主政治和公共事务提供帮助。

二、乡村基层社会治理的有效手段：协同式方法

从协同治理理论的内涵来看，协同意味着自组织行为与有序的集体行为，协同治理并不仅仅指向治理的结果，更代表着治理的过程[11](P109)。根据协同治理理论的阐释，实现多元治理主体之间的有效联合是极为重要的方式，它通过合理的支配与自组织来推动各个部分之间形成协同性，而实现协同性的基础在于对共同规则的达成，这个过程依赖的不再是主体之间的竞争，而是协商与合作，是实现多元权威主体的良性互动关系。以协同的方式作为村落多元共治的方法，是实现治理方法创新的可行之道。治理方法的创新能给非正式权威于更多的发挥空间，能充分调动所有治理主体的能动性，赋予他们参与社会治理的责任感与使命感，在带动村民积极参与的过程中，能更好的达到各个系统之间的平衡，从而避免在社会治理中抉择权向乡镇政府的过度倾斜，也能使大部分村民真正获得自我管理与自我监督的机会。

(一)政府与社会的协同：权威互补

在村落的社会治理中，政府与社会的互动既包括政府与村组干部较为直接且频繁的互动，同时也不可避免的会与社会组织及村民进行互动。在面对许多公共事务问题时，当村组干部难于解决时就需要社会组织的协助。因此，在社会治理的过程中，政府与社会良性互动的关键在于以协同的形式来实现权威之间的互补，在政府或村组干部这类正式主体不能发挥作用获得村民认可的领域，借助其他权威的作用来破解治理的困境，从而形成权威的互补从而作用于提升社会治理的效率与秩序。

(二)市场与社会的协同：权威协调

在乡村基层的社会治理中，市场与社会的互动基于共同利益。面对共同利益时，市场与社会更容易产生相互协调的互动关系；反之，如果出现利益分歧，就很容易出现冲突的互动关系，而这也将严重影响到村落的正常运转，甚至波及影响到政府与社会、政府与市场的关系，最终造成不良的恶性事件。因此。要实现市场与社会的良性互动，关键在于充分发挥权威主体的调节机制，通过协同机制来实现两种权威的协同，从而达到市场与社会的双方利益共赢。只有这样，才能在社会治理的过程中以谋求双赢的局势来获得二者间的有效互动，最终推动资源的有效配置及公共服务的合理供给。

(三)社会内部的协同：权威交融

在差序格局的村落社会中，不同关联性强度的个体之间也会形成不同特色的群体，尤其是在村民自治制度已经日渐成熟的当下，村民自组织也在不断的发展中，这形成了许多基于血缘、地缘和年龄的村民自组织群体。乡村社会组织以自我组织和自我约束形成，并在不断发展的过程中展现出自身所具备的自我管理能力，如果能促使农村社会组织协助参与社会治理，将利于基层民主政治的推进，为实现乡村有效治理提供有利资源和条件。此外，基层社会组织的形成与运作都是自发的，这种自律机制使得农村社会组织更需要村落内部原有的秩序与规则来维护其发展，因此它也更容易获得村民普遍的认同，从而将村民带入社会治理的实践中成为主要的协同力量。

三、乡村基层社会治理的可行路径：平台型渠道

基层社会治理的路径选择围绕着国家与社会两大行动主体展开，并由此体现了以村落为核心的“轨道型”治理渠道，这在理论上与费孝通所提出的“双轨政治”不谋而合[12]。随着国家管理向国家治理体系现代化发展的推进，村民自治制度逐渐成熟与发展，基层自治正赋予着社会更加广泛的发挥空间。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出将“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，这意味着通过共建共治来实现共享发展，并由此建构长效机制，巩固人民团结，从而实现共同富裕已成为当前的一大发展理念。在这样的理论与制度背景下，轨道型治理路径恐怕已难以满足多元主体形成共治。因此，为切实为村落的多元主体参与治理提供可协同的有效治理渠道，在治理渠道上充分实现由“轨道型”向“平台型”转变(如图1所示)。

图1 村落治理的渠道变迁

治理渠道的转变意味着各种主体所处位置将发生转变，形成全新的治理格局。在轨道型的治理路径中，村三委充当的是两条轨道的中间桥梁。平台型治理渠道的实践逻辑则是以村三委为核心为治理搭建平台，形成一个多主体能有效对接的治理渠道，使多方资源整合起来，并通过协商共治来达到治理优化。此外，农村发展的根本是实现个体的城镇化发展，是使生活在这个地域空间中的人得到真正发展，这对村民来说意味着较困难的社会化过程。通过平台型的治理渠道，村落的大部分村民都能获得更加平等的参与社会治理的机会，也正是这样才能进一步激发村民参与治理的积极性，从根本上实现乡村治理模式的创新，形成以村民为核心主体的治理模式。

平台型治理渠道中的各种治理主体之间更容易形成良性的互动关系，并且，这种互动关系是交叉与双向的，这就较好地避免了治理过程的简单化倾向，使基层社会在治理时能真正满足对实现“五位一体”整体布局的要求。在平台搭建的同时，也意味着以“共建共治共享”为根本理念的治理共同体将逐渐形成，在这样的背景下，村落的治理模式能得以不断创新，进而发展为更加有效的协商型共治模式。总之，实现治理渠道的创新，意味着将通过治理平台来实现多元主体的协同以谋求共同目标，进而不断推进村落社会的发展。

四、乡村基层社会治理的核心动力：强自治目标

乡村振兴背景下实现基层社会的多元共治，其最终的目标就是要在共建共享共治的理念下实现一种相对于“弱自治”而言的“强自治”。张翼认为，在城市社区的治理中，社区居委会作为最主要的治理主体，具有很强的“他治”代理性，而社区社会组织等其他治理主体发育不足，主动自治性较弱[13](P10)。与城市社区相似，在乡村的社会治理中，同样存在这样的问题，在以村三委为核心形成的治理体系中，村组干部承担了主要的村务工作。这种大小事务都由村组干部来全权管理的治理方式并不是真正意义上的自治，即使村委会是由村民选举产生的合法性组织机构，但反而使村民自治沦为了“弱自治”。实现多元共治就是要努力推进“强自治”实现，只有以“强自治”作为治理目标，才意味着真正实现了“有效治理”。

实现村民的积极参与意味着“强自治”的实现，这可谓是新时代背景下对社会治理与发展的基本要求，而村落的多元共治模式理应以“强自治”作为治理目标。在共建共治共享理念的指导下，农村社会的发展需要调动农村群众的积极性参与到农村社会的治理实践中，促进社会资源优化配置，支持新农村社会建设[14](P116)。在村落治理中以实现“强自治”作为目标，需要充分发挥村民及各种社会组织的能动作用，以其为依托将具有较强整合性的村民集中到治理场域中，以此来焕发村落内部的主体能动性，真正实现社会治理共同体的建设。此外，从乡村社会治理的具体实践来看，可依靠村组织来实现个体间的良性互动关系，以培育村民的公共精神，从而实现社会资源的优化与整合，而农村社会网络中得以激活的各种资源正是实现农民更加高效地就业、就学和就医的可利用资本。此外，在乡村社会资源整合的过程中，村民的公共性意识能使其更好地处理“公”与“私”的关系，这能促使其思维与行为发生转变，从而破除许多落后的观念并加强了农民对新思想的接受程度。

社会治理是为了人民，但也需要依靠人民的，只有不断发动群众的广泛参与，才能在“找回群众”地同时实现社会治理共同体的建构[15](P61)。乡村振兴背景下实现基层社会多元共治的新型模式，理应充分显示出以“强自治”为目标的实践经验。若如此，村民才能在各类治理精英等治理主体的带动下，成为公共事务的决策者，通过这样的模式使村民能把村落的各种公共事务作为与自身利益密切相关的事务来参与处理，从而真正实现由“为村民治理”到“由村民治理”的重要转变。同时，以中华民族文化作为治理文化的根本，使村民之间形成的强大关系网络成为实现自治的重要结构保障，使得村落社会网络成为有可利用资本的场域，在个体的嵌入与国家、社会的协助下，使村民都获得参与治理的渠道，这就充分实现了将村民作为重要治理主体的突破。在实现强自治的过程中，一个较为重要的转变是村三委在治理关系中的革新，这种革新能较好地避免其成为行政体制中的所属机构来主导村落基层治理，既避免了村组干部在乡村基层社会治理中处于科层制中的其中一层，也避免了基层自治的话语权局限于少部分人手中，使村民获得参与治理的主动权，从而真正实现有效治理以反过来推动强自治的进一步实现。

五、结语

目前，国家已越来越重视基层社会的治理问题，在党的十九届四中全会中，明确提出应“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，关于乡村基层社会治理，党的十九大报告则提出要“健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系”。由此可见，在顶层设计方面，党和国家从深层次的逻辑里阐释了多元共治在乡村基层社会治理中的重要意义。新时代中国乡村社会治理的发展，需要不断实现治理模式的创新。合理利用农村社会多元权威主体实现协同共治，能较好地避免由治理主体单一化所造成的专制主义，也能促成不同权威主体对社会矛盾与冲突的调节。总的来说，这种由多元权威主体形成的协同治理机制是使村民能在基层社会治理中共同体发挥效力的有利途径，在以人民为中心的治理理念下，以“多元共治”加强村民积极参与基层社会治理的同时，也将逐渐推进村落的共建共治共享，实现乡村振兴战略中的“有效治理”的核心正在于此。