情境性分析视角下县委书记权力运行优化研究

王 婷

一、问题提出

“郡县治，天下安”，县域政权作为距离老百姓最近的一级地方政权，自古以来就在中国政权结构中占据重要地位。县一级处于改革发展的第一线，经济社会的发展变化、人民群众的诉求期盼、发展中的矛盾困难、上级政策在基层的落实情况等问题，县委书记了解最早，也最有发言权。县委书记是党和国家发展战略在县域的组织者、推动者和执行者，科学规范的县委书记权力运行机制直接影响着党和国家发展战略在县域的有效实践。

学界关于县委书记权力运行的研究主要分为两种进路：第一种进路是从“结构”的视角出发，将县委书记权力运行放在政治体制改革中考察其结构性困境，侧重于科学分权的行政性改革研究。杨雪冬认为，在“省管县”改革过程中，县委书记影响力的增强与县在整个体制中重要性的不断突出紧密相关①杨雪冬：《县级官员与“省管县”改革（Ⅰ）——基于能动者的研究路径》，《北京行政学院学报》2012年第4期。；周庆智以“权力清单”改革作为着眼点，认为“权力清单”只是功能性权力的范围和职责的调整，规范县政权力运行必须在基本政治框架内和权力结构上做出制度性的调整和结构性的调适②周庆智：《控制权力：一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版）2014年第3期。；姚巧华认为，县委书记的权力公开透明化运行是当前基层政治改革的深层次命题。③姚巧华：《县委书记权力运行科学化路径论析》，《中州学刊》2015年第7期。第二种进路是从“过程”的视角出发，考察县委书记权力运行各环节的内在机理。孙立樵针对权力关键节点查找权力风险点，构建了县委书记权力风险节点化防控机制④孙立樵：《县委书记权力风险节点化防控机制构想》，《领导科学》2013年第13期。；何旗、郭文亮从科学配权、适度分权、严格监权、阳光晒权四个维度构建了治理县委书记腐败问题的根本路径①何旗、郭文亮：《加强县委书记权力监督制约的四维探索》，《中州学刊》2017年第3期。，等等。

这些成果为深化县委书记权力运行研究奠定了良好基础，同时也存在进一步拓展的研究空间。相较于优化县委书记权力运行的迫切现实诉求，立足于风险防控的视角进行的理论研究相对滞后。牛文元认为，社会系统在经历有序到无序，再到引发重大公共危机的过程中，其实质上是一个从量变到质变的过程。②牛文元：《社会物理学与中国社会稳定预警系统》，《中国科学院院刊》2001年第1期。这里涉及作为前端的社会风险和作为后端的公共危机两个层面的问题。卢曼指出，“风险概念描述的乃是未来问题化的一种形式，也就是与时间打交道的一种形式。”③尼古拉斯·卢曼：《风险社会学》，孙一洲译，南宁：广西人民出版社，2020年，第59页。这意味着风险实质上是蕴含时间跨度的预判，关注的时间重心在于未来，立足于未来的时间维度，新型的、变化着的社会关系相伴而来的是新的可能性与发展格局，对于未来可能发生的事情，人们根据自己的经验预判出哪些可能是作为前端的社会风险，哪些可能会成为公共危机。因此，“风险计算是一种历史机制的一部分，总是起始于其既定状态，与采纳或否决风险紧密相关，事后的判断修正甚或通过预见这一切发生的可能性，仍是不确定的。”④尼古拉斯·卢曼：《风险社会学》，第52页。对于这种不确定性，早期的风险研究通过概率学进行分析，构成了风险分析的理性主义传统，而晚近的研究则将价值判断融入风险研究中。风险防控代表着人类理性与文明的发展，即面对时间分离可能产生的损失，在现在与未来之间，人们根据具体发展情境的要求，有意识地、主动地采取预防性的措施和制度化的手段加以处理，使可能产生的损失最小化。在此过程中，情境发挥着重要作用，“风险是针对未来规划的一种完全特别的形式，未来则必须被可能性/不可能性的中介所决定。”⑤尼古拉斯·卢曼：《风险社会学》，第81页。这种中介实际上内嵌于情境中。如前所述，风险计算是历史机制的一部分，正是通过这种历史情境，动态化地形塑着实践中的行为，从而实现了实践生产、社会情境和风险防控的有机统一。

具体到县委书记权力运行的风险防控问题，习近平总书记强调，“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定。”⑥习近平：《摆脱贫困》，福州：海峡出版发行集团、福建人民出版社，2014年，第31—32页。改革开放以来，伴随着中央简政放权、重心下移战略的实施，县委书记的权力日益扩大，在县域治理中拥有除外交、军事外几乎所有的决策权力，在某种程度上，县委书记处于经济社会发展战略布局的最前沿，其权力运行蕴含着一系列潜在风险，县委书记的岗位也成为“高危职位”。为了消除潜在风险以及保障党和国家发展战略的有效践行，需要在对县委书记权力运行进行风险预测的基础上，采取相关措施防控县委书记权力运行过程中可能引发的风险。因此，对县委书记权力运行过程进行风险防控，既是中国特色社会主义政治发展的客观要求，也是实践党和国家发展战略的有效路径。本文以风险防控中的情境化分析为研究视角，将具有动态性特征的情境性研究思路纳入对县委书记权力运行的分析中，力求为全面、清晰地把握和理解县委书记权力运行风险防控的整体图景提供突破口。

二、情境作用于权力运行：风险生成的时间跨度

唯物史观认为，实践范畴并不是直接转向物质生产的，而是通过在历史的、现实的、具体的社会情境中进行物质生产，进而推动历史的发展。不同于费尔巴哈意义上的脱离了具体社会情境的“抽象个人”，马克思认为人是社会关系的总和，社会关系是人生活的场域，人的实践活动也是在具体的、感性的社会情境中生成的历史性产物，反过来，物质实践的生产方式也构成了历史情境的本质属性。通过具体的社会情境，实践和历史得以发生关联，这里，实践生产和社会情境有机地统一起来，“正是这个‘一定的’社会情境，促使马克思从黑格尔作为绝对本质实现自身的具体的定在环节中，真正发现了历史的现实运动，并把其作为历史唯物主义的根本出发点和核心原则。”⑦宋晓杰：《历史与实践的定在情境与自由之翼——兼论马克思历史唯物主义与实践的关联性》，《河南大学学报》（社会科学版）2010年第6期。在这个意义上，历史唯物主义用以观察社会历史的方法与以前一切历史理论是不同的——人类社会历史的客观规律性是不以人类主观意志为转移的，人们探究这种规律必须从客观存在的历史事实出发，在此过程中，人与环境是相互创造的。

通过历史唯物主义中关于情境的分析可以发现，县委书记权力运行过程中的情境就是与权力运行产生互动作用的县域环境。县委书记的权力运行过程内嵌于具体的、历史的、现实的县域情境中。或者说，县委书记权力运行在某种程度上是一个与外界情境不断交换的复杂系统——受县域情境影响，本身又作用于县域情境，这里的关键在于，县委书记权力运行与县域情境之间相互作用的机制是什么，即不断变化的县域情境如何影响县委书记的权力运行过程，县委书记的权力运行如何作用于县域情境，对这种相互作用机制的分析，为县委书记权力运行的风险防控研究提供了一个重要的出发点。

如前所述，风险蕴含时间跨度的预判，本质上是客观性和主观性的结合体，客观性指风险是在实际生活中客观存在的，主观性指人们根据自己的主观认知、知识背景等来界定风险的存在方式。英国学者玛莉·道格拉斯和斯科特·拉什认为，由于不同社群的文化价值判断不同，所以他们所感受到的风险也不同，从这个意义上说，风险是被社会文化建构出来的。①斯科特·拉什：《风险社会与风险文化》，《马克思主义与现实》2002年第4期。特定价值取向与风险感知之间存在特定的关系，“每个社会均有其独特的风险图景（portfolio），用来塑造值得关注的风险，每个社会也在通过制度化的手段选择一部分风险进行控制。”②方曼：《风险感知跨学科研究的理论进展与范式变迁——基于心理学视域的解读》，《国外理论动态》2017年第6期。可以说，在不同的情境中，人们对风险的界定和理解不同，随之采纳的应对行为不同，风险的核心内涵也不断发生转变。正是由于风险本质上蕴含时间跨度的预判，不论是对于风险认知，还是风险防控的行为，风险都受情境影响。

具体到县委书记权力运行过程中，当县域发展情境作用于县委书记的权力运行时，由于对于这种情境可能引发的风险有不同的认知，县委书记权力运行会相应形成不同的模式和机制。在县域情境的作用下，县委书记的权力运行会做出相应的适应性调整，这种县域情境，既包括正向的引导作用，推动县委书记权力健康规范地运行，也包括负面的消极影响，对县委书记带来某种压力和误导，还包括中性的干扰。确切地说，风险感知成为县委书记权力运行应对县域情境压力时的具体反映，反过来，由于这种风险感知受县域政治制度、经济利益、伦理原则、社会规则等具体情境的影响，县委书记权力运行中风险的界定并不是通过某项科学实验来证实与解释的，而需要放到具体的、现实的、发展变化的县域情境中进行诠释。因此，有效防控县委书记权力运行中的风险，也将立足于具体的县域情境展开行动。

三、县委书记权力运行的历史情境及其内在逻辑

唯物史观指出，对任何历史事件、历史人物的分析都要从特定的历史情境出发，基于特定的历史条件来认识，做出实事求是的评价和分析。任何一个历史阶段，都有自己独特的时代内涵和历史使命，从而形成了特定情境下的发展要求。因此，只有在唯物史观的视域下分析县委书记权力运行的具体情境，针对性地研究不同阶段历史情境中县委书记权力运行的内在逻辑，才能准确把握县委书记权力运行的本质属性，清晰揭示出情境、风险防控与实践行为之间的内在关系。

（一）改革开放前县委书记权力运行的内在逻辑

中华人民共和国成立后，国家百废待兴，面临的首要任务就是恢复和发展国民经济。这一时期，党和政府通过社会主义三大改造建立了社会主义公有制，在全国范围内实行计划经济体制，将有限的资源集中到重点建设上，在短期内使中国建立起比较完整的基础工业体系。在资源高度集中的国家架构中，县委书记的主要工作职责就是在短时间集中县域资源，顺利完成中央的资源调配任务。这一时期，县委书记权力运行呈现出三个方面的特征，具体如下：

1.政治关系的整合性。传统的乡村社会是以血缘、亲缘、地缘关系为纽带整合起来的，人们彼此之间呈现出差序格局的伦理关系。中华人民共和国成立后，伴随着土地改革运动、互助合作化运动、人民公社化运动的深入推进，农村开始实行“三级所有，队为基础”的人民公社制度，统一管理全乡、全社的各种事务。人民公社既是生产组织，也是基层政权组织，下设生产队、生产大队管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵、调解民事纠纷等乡村事务。在这种背景下，县域百姓被整合进人民公社，新型的政治关系取代传统的地缘、血缘关系而成为连接县域百姓之间的纽带，新型的政治共同体取代了传统乡村社会的伦理共同体，县域党组织在县域社会中处于核心领导地位，县委书记和县域百姓之间存在朴素的同志关系，团结带领人民群众重构了基层县域的权力秩序，实现了国家权力的下沉。

2.政治行为的动员性。这一时期，县委书记的权力运行更多的是通过政治动员进行有组织、有目的的治理。在这一过程中，县域治理往往运用强制性政策工具与混合性政策工具，如规制、直接供给、信息输送等，以实现政治动员和社会教化的有机融合，为制度权威的有效建构、组织系统的高效运行奠定基础，“通过有效的政工组织进行大规模的动员，通过运动式的集中力量打歼灭战的方法来解决公共事务管理问题，成了该组织系统正常运转的效率保障。”①毛寿龙：《政治社会学：民主制度的政治社会基础》，长春：吉林出版集团有限责任公司，2007年，第48页。

3.政治规范的引导性。中华人民共和国成立后，中国共产党由革命党变为执政党，为加强党的自身建设、提高党员干部的素质，中国共产党陆续开展了整风运动、整党建党运动、“三反”“五反”运动等，这些举措对防治腐败、形成清正廉明的党风政风具有重要作用。这一时期，又红又专、忠诚奉献、艰苦奋斗、大公无私成为县委书记奉行的基本原则。面对中华人民共和国成立初期严峻的经济社会形势，实行这个原则，对确保各项工作坚持社会主义方向起到积极作用，县委书记的各项工作始终坚持党的领导和社会主义方向，执行党的路线、方针、政策以及上级下达的命令。正是这种对政治规范的自觉性遵循，为克服中华人民共和国成立初期的内忧外患奠定了坚实基础。

（二）改革开放时期县委书记权力运行的内在逻辑

随着党的十一届三中全会的召开，中国开启了改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。一方面，党的十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线，邓小平同志提出“发展才是硬道理”，党和国家的工作重心转移到经济建设上，实行了社会主义市场经济体制，中国经济得到快速发展；另一方面，国内外形势错综复杂，世界社会主义建设出现严重曲折，苏联解体、东欧剧变，中国社会主义发展面临严峻形势。在此背景下，中国共产党始终正确认识并牢牢把握社会主义本质——解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚决捍卫中国特色社会主义建设。新形势、新任务推动了县委书记权力运行方式的调整完善，主要表现如下：

1.权力运行的基本边界渐趋清晰。现代社会通过分工，形成有机团结，从而构建了新型社会秩序。②埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠敬东译，北京：生活·读书·新知三联书店，2013年，第73—92页。党的十一届三中全会后，随着人民公社的解体、社会主义市场经济的推进、城镇化战略的实施等，县域百姓不再完全隶属于传统的政治共同体或家族共同体，其身份标识日益分化。政治上，县域百姓的民主法治意识不断增强，多元利益诉求日渐凸显；经济上，家庭联产承包制的实行解放了农村劳动力，而经济体制改革推动了县域权力要素的空间重构，经济、社会空间得到极大释放；文化上，县域百姓的传统宗族意识尚未完全消失，民主平等意识也在不断发育，对自我利益的诉求日益强烈。在此背景下，县域社会各领域逐渐呈现出相对分离的状态，公权力与私权利之间以及作用于政治、经济、社会等领域的权力分化日益明晰。与之相应，县委书记权力运行的边界性逐渐凸显。龚维斌认为，县委书记的权力源于公民权利，其权力边界是由公民权利、党章与法律所界定的。③龚维斌：《县委书记权力来源与渠道》，《人民论坛》2006年第10期。2009年中央印发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》指出，县委书记是中国共产党执政治国的骨干力量，是党的中高级领导干部的重要来源。2010年中共中央纪委、中共中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，明确县委各职能部门的职责权限、权力运行流程、监督措施，县委书记权力运行的边界日益清晰。《党章》规定，县委书记是党的县级地方组织（委员会）负责人，任期为五年。县委书记的职责是：坚持党的基本路线，贯彻执行党的方针、政策；把握好正确的政治方向；善于团结好委员会中一班人；抓好党风建设，督促、检查党的各项工作等；县委书记同时还是党的县级委员会委员和常委，各级党组织的书记和委员之间是平等的同志关系，重大问题由委员会通过表决决定。《中国共产党地方委员会工作条例》明确指出，党委书记主持党的地方委员会全面工作，组织常委会活动，协调常委会委员的工作，对党委工作负主要责任。加强基层党组织建设，实行市、县两级党委书记抓基层党建工作述职评议考核制度，完善党建工作考核综合评价体系，确保党建各项部署落到实处。因此，县委书记主要负责县委的全面工作，研究决定本县发展的重大问题，对重大事项、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等有最终决策权，承担县域决策第一责任人的职责。

2.权力运行的治理色彩日益浓厚。作为县域治理的最高领导者，县委书记的权力运行是一个再决策过程。①王婷：《政策问题建构过程中的县委书记权力运行分析》，《江苏社会科学》2019年第4期。一方面要有效落实中央、省、市等各级党委的决策，另一方面要因地制宜地再决策，全面协调推进县域治理现代化，实现权力运行的承上启下、上下兼顾。“与市级党委政府相比，县级党委政府更接近城乡基层第一线，经济发展与社会稳定的矛盾易集中在县级辖区内爆发。与乡镇党委政府相比，县级党委政府拥有更多的自主权力，国家的方针、政策和各项实际工作都通过县一级进行部署下达，乡镇党委政府也习惯按照县级党委政府要求开展工作。”②赵波：《我国县委书记治理行为的政治社会学阐释——来自中部H省86县（区）的样本分析》，《湖南社会科学》2016年第6期。因此，县委书记权力运行过程必然涉及多元利益主体，这些主体之间的复杂互动构成了县委书记权力运行的结构关系。县委书记权力运行过程则可被看作是，各个行动者基于资源的相互依赖与交换构建共同的政策目标，在此过程中产生优势联盟的博弈互动与自由裁量的过程。③R.A.W.Rhodes，“Understanding Governance：Ten Years On，”Organization Studies，vol.28，no.8，2007，pp.1243-1264.作为一个多主体目标的结构优化过程，权力运行是一个互动的均衡结果。

县域传统伦理关系的解构与新型社会关系、利益格局的建构交织并存，县域治理必然伴随着新矛盾新问题，一些潜在风险也会浮出水面。经济社会的发展对县委书记的治理能力提出了更高要求，在县域资源互赖性不断增强的背景下，任何行动者都无法独立驾驭和控制权力运行过程，自上而下的动员型、管控型传统管理模式已经难以适应县域发展的新格局和县域百姓的新诉求。只有把县委书记权力运行过程置于这种网络结构中进行思考，才能动态地把握县委书记权力运行的逻辑关系；只有在最大限度地吸纳县域各方面利益诉求的同时，县委书记才能有效地整合、协调各种关系，确保县域改革能够在稳定的政治环境中顺利实施，从而优化治理效能。因此，县委书记的权力运行受多元结构要素的影响，各种权力相互影响，共同作用于县委书记的权力运行，权力运行的治理色彩日益浓厚。

3.权力运行的制度保障不断强化。改革开放后，党对制度建设的认识逐渐深化。邓小平指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”④邓小平：《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。江泽民强调，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”⑤江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》2002年11月18日，第1版。这一时期，中国共产党关于规范权力运行的制度建设体系日益完善，《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《党政领导干部选拔任用条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等共同构成了监督县委书记权力运行的比较完备的制度体系，促使县委书记在制度轨道上行使权力。例如，在科学决策方面，《中国共产党党组工作条例》《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》先后制定了末位表态制、党政一把手不直接分管制度等；在考评问责方面，坚持注重实绩、群众公认的原则，形成了党内问责、纪检监察问责、人大问责、社会问责多元一体的责任追究制度；在权力监督方面，构建了集上级省（市）级党委和纪委部门的监督，同级领导班子内部监督及人大、政协、纪委监督，群众和媒体舆论的社会监督于一体的权力监督制度体系。

4.权力运行的效率导向持续加剧。改革开放后党和国家的工作重心转向经济建设，“物质享受获得承认，致富能手成为县域百姓心中的标杆”。⑥马正立：《新常态下中共县委书记成长机理研究——基于场域、机制与角色的分析框架》，博士学位论文，中共中央党校，2018年，第54页。在此背景下，县域发展GDP的竞争逐渐白热化。在推动县域现代化发展的过程中，传统的小农生产模式很难适应集约化、机械化、科技化的现代农业体系发展需求，难以和专业化分工的国际国内市场有效对接，所以劳动生产率和市场竞争力都不高。县委书记既是党和国家发展战略的具体执行者，也是县域发展的组织者和规划者，需要在党和国家大政方针引导下，结合县域发展实情，抓住改革开放发展机遇，推动县域各项改革落到实处。在此过程中，县委书记权力运行的效率导向持续加剧，为此县委书记积极调配县域公共资源以期在短期内实现工作效率最大化。权力运行的效率导向能够尽快实现县域经济发展的目标，在短期内快速提升县域GDP，但也可能导致发展规划的短视效应，出现“政绩工程”“面子工程”等问题，为县委书记权力运行带来潜在风险。

（三）新时代县委书记权力运行的内在逻辑

新时代，中国发展面临前所未有的挑战和机遇。从国际形势来看，习近平总书记多次强调，当今世界正经历百年未有之大变局，中国将面临更多逆风逆水的外部环境。从国内形势来看，当前中国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡发展仍有差距，发展不平衡问题依然突出，改革进入攻坚期和深水区后治理难度增大。习近平总书记在中央党校县委书记研修班的讲话中明确提出要做焦裕禄式的县委书记，始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒。进入新阶段，立足新起点，县委书记权力运行呈现出以下特征：

1.强化政治引领和政治标准。随着世情、国情、党情发生深刻变化，党面临着执政的考验、改革开放的考验、市场经济的考验、外部环境的考验等，只有全面从严治党、构建高水平的党员干部队伍，才能提高执政本领，才能以改革创新的精神推进党的建设新的伟大工程。为此，党的十九大报告要求“坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气，突出政治标准，提拔重用牢固树立‘四个意识’和‘四个自信’、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部，选优配强各级领导班子。注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。，这为县委书记规范用权指明了方向。县委书记行使权力要严守政治标准，自觉贯彻党的路线方针政策，在思想上和行动上始终与党中央保持高度一致。

2.思想教育、制度建设与体制改革多管齐下。党的十八大以来，中国共产党以改革创新的精神加快推进党的建设，思想教育、制度建设与体制改革多管齐下，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力保障，也为县委书记权力的规范化运行指明了方向。在思想教育方面，2013年，围绕保持和发展党的先进性和纯洁性，在全党开展党的群众路线教育实践活动；2015年，针对领导干部这个“关键少数”，开展了“三严三实”专题教育活动；2016年，中央在全党开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”的“两学一做”学习教育活动；2019年，以县处级以上领导干部为重点，在全党自上而下开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动；2021年，在全党开展党史学习教育活动，对全体党员（包括县委书记）进行了深刻的思想洗礼和党性锻炼，为县委书记权力的规范运行提供了思想动力。在制度建设方面，党的十八大以来，中共中央先后颁布了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》，制定了国家监察法，等等。在体制改革方面，深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县不同行政层级的监察委员会，同党的纪律检察机关合署办公，实现对国家公职人员的监察全覆盖。通过这些改革措施，一方面坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重的原则，营造了忠诚担当干事创业的浓厚氛围，激发了县委书记勇于担当、敢于作为的动力；另一方面，为规范县委书记的权力运行、确保县委书记廉洁用权提供了思想保障、制度保障和体制保障。

3.权力运行的关系网络杂糅交织。“转型社会中各种传统的、现代的与后现代因素杂糅交织，利益格局的重新建构与社会关系的巨大解构并存，这一时期尤其需要政府具有强大的调控能力，最大限度地协调各种利益关系，推动各项改革能够在稳定的政治环境中顺利实施，从而比较平稳地实现低成本的模式转换。”②王婷：《行政体制改革的中国语境和中国命题》，《江海学刊》2015年第2期。对县委书记而言，其权力运行往往牵涉多重关系。首先，随着全面依法治国战略的提出，县委书记的法治素养得到提升，尊法学法守法用法、依法治县、依法用权的理性思维和法治意识得到强化，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力不断增强。其次，传统社会家国同构的宗法伦理关系依然存在，世代相传的文化基因和心理结构仍影响着县委书记的权力行使，这种伦理关系既可能成为县委书记顺利推进工作的助力，也可能成为县委书记的行为掣肘。再者，由于权力高度集中，县委书记在县域事务的管理方面掌握了大量资源，如果缺乏有效的监督制约，其可能按照个人意志和感情处理公共事务。最后，随着市场经济深入推进，利益主体对自身利益的追求日益强烈，理性经济人模式与实用主义、功利主义、消费主义文化等逐渐兴起，县委书记在行使权力的过程中，如果受这种经济文化影响，通常极易滋生权力腐败。可见，县委书记权力运行过程中，法治关系、伦理关系、政治关系、经济关系杂糅交织，往往构建了较为复杂的关系网络。

系统考察中华人民共和国成立以来、改革开放时期以及新时代不同历史情境下县委书记权力运行的基本特征可以发现，县委书记的权力运行在不同发展情境中表现出不同的内在逻辑，县委书记权力运行的过程内嵌于县域政治、经济、文化、社会情境之中，不同阶段县委书记权力运行过程受县域各方面情境的综合性影响，可以说，县委书记权力运行过程的重要动力之一源自这种复杂的县域情境。因此，研究县域情境，有助于我们多层次地考察在不断变化的县域情境中县委书记权力运行过程对县域情境压力做出反应的条件和本质，进而揭示县域情境在县委书记权力运行中的影响机理。

四、优化县委书记权力运行的县域情境

县委书记作为县级治理的“一把手”，其权力高度集中的背后也蕴含着一系列潜在的风险，如何有效防控这些风险，需要准确把握风险的重要属性——风险实质上是蕴含时间跨度的预判。面对时间分离可能产生的损失，人们采取预防性措施和制度化的手段加以防控，使可能产生的损失最小化。而此类风险感知和风险防控行为，则内嵌于特定的情境之中，而这些情境要素会作用于人们的风险感知和行为选择。对县委书记而言，县域情境对其权力运行的影响更为明显。县域社会本身是一个熟人社会，各种关系网络纵横交织，直接或间接地作用于县委书记权力运行。因此，有效防控县委书记权力运行中的潜在风险，需要健全完善多元协同机制，不断优化县委书记权力运行的县域情境。

（一）夯实政治责任落实机制

在中国政治组织架构中，县处于承上启下的政治情境中。“不仅国家的大政方针要通过县一级加以贯彻，而且县要根据地方情况作出决定。县可以说是整个国家政治运作的枢纽，只有通过县，治理国家的机器才可以运转起来”。①徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009第11期。县级党委是党在基层组织中的战斗堡垒，构成了党执政大厦的稳固地基，而县委书记则是县域治理的“一把手”，其岗位具有“地位特殊作用大、职级不高权力大、总揽全局责任大、贴近基层影响大、自我期许压力大等特征”。②张明军、陈朋：《县委书记权力腐败的影响因素分析：基于政治生态的研判视角》，《理论探讨》2018年第1期。因此，优化县委书记权力运行的县域情境，首要的就是夯实政治责任落实机制，始终坚持“讲政治”的首要原则。县委书记在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，严肃党内政治生活，严明党的政治纪律和政治规矩，不折不扣地贯彻党的路线方针政策，使中央的大政方针在县域治理中落地生根。同时，县委书记要勇于担当作为，夯实政治责任，及时回应县域百姓的诉求和期盼，不断提升县域人民群众的幸福感和满意度，以实际行动带头捍卫“两个确立”、践行“两个维护”、增强“四种意识”。具体而言，一是要加强理想信念教育，根据县委书记的工作特点，进行有针对性的、多元化、常态化的教育培训，使县委书记树立正确的是非观、义利观、权力观、事业观，把稳思想‘主心骨’”。二是要推动党内组织生活制度化、规范化、常态化，充分发挥县域党组织的战斗堡垒作用，为夯实政治责任落实机制、优化县域政治情境奠定坚实基础。三是要突出党建实绩考核，通过完善考核评价、巡视巡察等多元途径，严格落实党建工作责任，以县域高质量党建引领高质量发展。

（二）完善推动经济高质量发展机制

习近平总书记指出，“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。”①《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，北京：人民出版社，2020年，第6页。因此，“我们要增强机遇意识、风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，勇于开顶风船，善于化危为机，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。”②习近平：《习近平谈治国理政》第4卷，北京：外文出版社，2022年，第122页。县域经济的高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的基础所在。近年来，随着乡村振兴战略的深入推进，县域经济发展取得了显著成就，但农业基础还不稳固，农业的产业化、组织化水平不高，经济发展不平衡不充分的问题依然存在。特别是“十四五”时期，中国进入新发展阶段后，面对世界整体经济形势动荡变革和新冠肺炎疫情全球大流行的交织影响，推动县域经济高质量发展的任务更加迫切。为此，要全面贯彻落实疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的要求，坚持统筹县域疫情防控和经济社会发展，不断优化县域经济环境，有效防控县委书记权力运行的潜在风险。在2020年7月召开的企业家座谈会上，习近平总书记明确指出，“各级领导干部要光明磊落同企业交往，了解企业家所思所想、所困所惑，涉企政策制定要多听企业家意见和建议，同时要坚决防止权钱交易、商业贿赂等问题损害政商关系和营商环境。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。政府是市场规则的制定者，也是市场公平的维护者，要更多提供优质公共服务”③习近平：《在企业家座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年7月22日，第2版。，为构建亲清政商关系、营造良好的营商环境指明了方向。首先，全面深化“放管服”改革，强化“权责清单”制度的建设和执行，通过权力清单，保障县域领导干部规范用权，通过责任清单，推动县域领导干部积极为企业服务。其次，保障企业合法权益，充分激发市场主体活力和社会创造力，推动县域经济发展。最后，营造良好的法治环境，为推进县域经济高质量发展、深化改革进程、规范县委书记的权力运行奠定坚实的法治保障。

（三）理顺利益关系协调机制

党的十九大报告明确提出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而“城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现。”④习近平：《习近平谈治国理政》第4卷，第194页。特别是城镇化进程中劳资纠纷、执法不当、征地拆迁、环境污染、医患纠纷等不同类型社会问题的涌现，对县委书记的治理能力提出了更高的要求。面对多元复杂的县域社会情境，不仅要畅通县域群众的利益诉求表达机制，充分发挥人大、政协、媒体等重要平台的表达作用，而且要规范县域群众的利益表达程序，为县域群众有效表达自身诉求提供制度保障，更要以实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点，完善县域群众利益保障机制，还要综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把县域群众合理合法的利益诉求解决好。

（四）健全社会主义核心价值观引领机制

农耕文化是县域社会发展的精神载体，以血缘地缘为基础的传统人情伦理则是县域社会联系的重要纽带，而随着县域市场经济的发展，多种文化思潮彼此交织，各种传统的、现代的乃至后现代的要素相互作用，共同型塑了县域社会的文化情境，深深地浸润着县委书记的权力运行，成为影响其权力运行的重要变量。《“十四五”文化发展规划》指出，“战胜前进道路上各种风险挑战，文化是重要力量源泉，必须高扬思想旗帜、强化价值引领”。⑤《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈“十四五”文化发展规划〉》，2022年8月18日，https://www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/202208/t20220818_991885.shtml，2022年9月5日。优化县域文化情境，要始终坚持以社会主义核心价值观为引领，统筹推进县域文化资源的整合配置，为县域发展提供强大的文化动能。一是要深入挖掘县域文化的精神实质。以社会主义核心价值观为引领，将其与县域文化的发展实际相结合，挖掘县域文化的软实力，激发文化的凝聚力、创造力、生命力，从而强化人们（包括县委书记）的风险意识、共同体意识和责任意识，提升应对风险挑战的精神韧性。二是加强涵养公共道德的制度体系建设。公共道德建设是社会主义核心价值观建设的重要载体，而对行使公权力的县委书记而言，公共道德建设特别是公共道德制度建设也是重中之重。双传学认为，“制度是培育公共道德的重要保障，在公共道德的涵养中具有根本性、全局性作用。建立科学的积极的制度，能降低道德风险、促进社会生活和公共生活有序发展。”⑥双传学：《社会转型时期的公共道德建设》，《中国特色社会主义研究》2016年第3期。这就需要通过加强涵养公共道德的制度体系建设，发挥思想教育和制度规范的双轮驱动作用，将自律和他律相结合，以此提升县委书记的道德建设水平，强化县委书记的道德自觉意识。三是要充分利用县域广播、电视、音像、电影、出版、报纸、杂志、网站等不同媒介形态，发挥全媒体时代中舆论的正向引导作用，从而营造干事创业、担当作为的浓厚氛围。

结语

从权力系统本身来看，县委书记的权力运行涉及多重政治关系，具有高度复杂性，而这种权力系统的特质会受情境的系统影响，情境性也成为其复杂性的一个组成部分。具体而言，县委书记的权力运行过程内嵌于具体的、历史的、现实的县域情境之中。中华人民共和国成立初期县委书记权力运行呈现出政治关系的整合性、政治行为的动员性、政治规范的引导性三个方面的特征；改革开放时期县委书记权力运行的基本边界渐趋清晰，治理色彩日益浓厚，制度保障不断强化，效率导向持续加剧；新时代县委书记权力运行的特征表现为强化政治引领、政治标准，思想教育、制度建设与体制改革多管齐下，权力运行的关系网络杂糅交织。县委书记的权力运行在不同发展情境中表现出不同特征的内在逻辑，情境是影响权力运行的重要因素。与此同时，情境也是有效防控风险的重要变量。风险蕴含时间跨度的预判，面对时间分离可能产生的损失，人们采取预防性的措施和制度化的手段加以防控，使之可能产生的损失最小化，而这种风险感知和风险防控行为，则内嵌于特定的情境中，这些情境要素会作用于人们的风险感知和行为选择。综合这两方面因素，本文将情境性分析思路纳入对县委书记权力运行的研究，提出优化县委书记权力运行的县域情境，这对规范县委书记权力运行、有效防控权力运行中的潜在风险具有重要意义。通过夯实政治责任落实机制，完善推动经济高质量发展机制，理顺利益关系协调机制，健全社会主义核心价值观引领机制，可以不断优化县委书记权力运行的县域情境。对情境性要素的系统分析，为准确把握县委书记权力运行的内在机理并有效应对其潜在风险挑战做出了理论回应。