财政体制与区际利益补偿：联结、影响与协调

滕文标

内容提要：区际利益补偿，是近年来中央积极推进的治理机制，其建立在区域外部性理论基础之上。通过考察外部性的治理方式可知，“庇古税”模式和“科斯模型”均具有理论可行性。而选择何种模型，往往与一国之财政体制密切相关。我国基于现行财政体制所选择的“纵向转移支付”，是一种不完整的“庇古税”模式。这一现实决定了目前所试点的区际利益补偿，只是对既有责任逻辑的另一种加持，导致区际利益补偿存在着补偿动力不足、补偿标准低下、补偿范围狭小等问题，应当回归到权利思维逻辑中。而要构建权利逻辑下的区际利益补偿，需要对财政体制进行改革，包括事权的细化以明确补偿范围；财权（力）的差异化配置以增强补偿能力；转移支付制度的多维度完善以规范补偿体系，最终构建起“中央与地方”之间的三角财政关系。在这一基础之上，区际利益补偿才能调整适应理论界所设计的权利化补偿机制。

一、问题缘起：区际利益补偿的实践困局

近年来，随着国家主体功能区规划的落地，区际利益补偿在不少领域中被广泛讨论。2010 年国务院印发《全国主体功能区规划》，首次提出鼓励探索生态环境受益地区对重点生态功能区进行补偿。2013 年党的十八届三中全会正式提出要“推动地区间建立横向生态补偿制度”。此后，这种补偿机制，开始逐渐突破流域生态补偿的范围空间，在其他生态受益区与生态保护区、粮食主产区与主销区、资源输出地与输入地等区域间进行尝试。区际利益补偿被赋予了区域协调发展和生态环境保护的重要功能。所谓区际利益补偿，是在损益关系明确的主体之间发生的利益补偿关系。以财政资金转移进行的补偿，是目前最为重要的补偿形式。

考察我国的区际利益补偿实践，可以发现各方对区际利益补偿存在着认识差异。以流域生态补偿为例，中央强调上下游之间实行“双向补偿”。①财政部等：《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928 号），2016-12-20。但是在地方层面，贵州省实行由上游地区补偿下游地区的“单向补偿”形式；②贵州省人民政府办公厅：《贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法》（黔府办发〔2020〕32 号），2021-01-13。安徽省、江苏省等则实行“双向补偿”，即“谁达标谁受益，谁超标谁赔付”。①江苏省人民政府办公厅：《江苏省水环境区域补偿实施办法（试行）》（苏政办发〔2013〕195 号），2013-12-31。还有天津市则实行区级排名奖惩机制②天津市人民政府办公厅：《关于印发天津市水环境区域补偿办法的通知》（津政办发〔2018〕3 号），2018-01-20。。又如，区际利益补偿在粮食主产区和主销区之间、资源输出地与输入地之间的试点，远没有流域生态补偿开展的顺利，这也不禁让人反思，这些领域的特殊性在哪，为何难以推进？再如，虽有从纵向转移支付不足的角度论证横向补偿的必要性，但在最初推进流域补偿试点时就有观点认为，地方政府已经上缴税费，中央也通过转移支付对其进行了补偿，没有理由再进行重复补偿。

可见，在当前的体制环境下，对区际利益补偿的发生机理缺乏统一认识。即使近年来学界通过“区际公平”“区际发展权”等为区际利益补偿加注理论支持（陈婉玲，2020），但从理论走向实践，显然还需要更大的努力。这其中，财政体制是一项关键影响因素。因而在“区际利益补偿权”证立后，还需要进一步研究的议题是，此种补偿通过怎样的形式来实现，如何与传统补偿形式相协调。从目前的理论研究来看，学界对此关注并不多。本文尝试从财政体制的角度切入，试图对这一问题加以分析，以推动建立准市场化、法治化、权利化的区际利益补偿制度。

二、区际利益补偿与财政体制联结：区域外部性理论的视角

财政是国家治理的基础和重要支柱，是连接政治、经济、社会等子系统的关键环节（李炜光，2014）。所谓财政体制，即政府间财政关系的制度安排，财权、事权和财力是财政体制的三要素（高利红，2016）。财政体制对区际利益补偿的影响，主要体现为，事权的划分和执行方式直接影响补偿范围，财权的划分和自主能力则会影响补偿的动力，而财力是补偿量化的基础。因此，对于区际利益补偿而言，跳脱出简单的财力配置思路，是财政体制视角下认识区际利益补偿的基础。

（一）区际利益补偿与区域外部性理论

从实践来看，区际利益补偿的出现，往往建立在彼此联系的主体间的需求差异上。例如在水资源利用补偿上，北京与河北在2007 年签订备忘录，由北京市提供部分资金支持密云水库上游县市建设水源生态林，并且为上游地区农民“稻改旱”提供收益损失补偿。其关键在于密云水库对北京市供水的重要性。水环境补偿的出现，直接原因也在于下游地区无法忍受水污染状况。以新安江流域生态补偿为例，由于新安江安徽段年均出境水量占比大，上游来水直接决定了下游水库的水环境质量。而在2001-2008 年间，浙皖交界断面水质多为IV、V 类水，千岛湖水质也呈现恶化趋势。为此，浙江省强烈要求安徽省加大保护力度，区际补偿得以推进。

可见，最初区际利益补偿的出现具有一定的现实需要。但其广泛推进仍需要从理论上找寻依据，外部性理论为此提供了基本支持。以生态环境为例，其外部性主要表现为三个方面：一是区域生态位置贡献，二是生态富源地的生态辐射效应，三是生态脆弱地的生态改善效应（胡仪元，2010）。而对于区际利益补偿的发生而言，生态环境本身的外部性是其基础，更为重要的恰恰是因为中国的地方发展模式，这一模式将“事务外部性”进一步转变成为一种“区域外部性”。改革开放以来，各地方逐渐发展成为具有自主意识和自主利益的“产权区域”，地方经济利益和区域利益最大化成为地方政府发展动力和保障动机。与此同时，中央也相应地把各个地区社会经济发展的责任分摊给地方政府。在这种情况下，行政区域成为地方政府一切活动的范围（常永智、丁四保，2013）。有学者将此种体制称为“地方政府公司化”（宋晓梧，2014）。因而，从区域外部性理论可以看出，区际利益补偿在中国实行的必然性。无论是中央推动区域协调发展，还是地方主导的区域一体化进程，其并不是对“产权区域”的颠覆，而是对“区域外部性”的治理。将区际利益补偿建立在区域外部性理论基础上，能够解决补偿基础的问题。

（二）基于区域外部性的区际利益补偿方式

基于区域外部性理论而进行的区际利益补偿，应当如何实施，其实并没有共识。西方经济学界对于解决外部性问题的探讨，大致形成了“庇古税”和“科斯定理”两大模型。

所谓庇古税，主要通过征税和补贴的方式，实行外部效应的内部化。即对边际私人成本小于边际社会成本的部门实施征税；对边际私人收益小于边际社会收益的部门实行奖励和津贴。各国普遍施行的环境保护税，就是庇古模型的具体应用。

而科斯定理，由科斯在1960 年发表的《社会成本问题》中提出，他认为外部性侵害问题具有相互性，如果市场交易成本为零，则无论损害方是否对引起的损失负责，都可以通过市场交易，实现产值最大化；而在考虑交易成本的情况下，合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响（Coase，1960）。

将两类模型引入区际利益补偿中，则相对应的就有两种方式：一是国家（中央政府或者上级政府）对受益地区征税，对保护地区补贴。另一种方式则是通过明确区域产权并开展市场交易，将外部性内部化。

但是如同庇古税和科斯定理存在的局限一样，此两类方式在适用中难免会存在困境。就第一种方式而言，首先上级政府的决策存在着较大局限，难以拥有足够的信息制定出最优的税率和补贴，而且上级政府介入外部性进行干预，也需要花费成本，并且可能出现寻租活动，导致资源的浪费和资源配置的扭曲（沈满洪、何灵巧，2002）。

同样的，第二种方式，也存在假设条件过于苛刻，与现实不符，区域产权的界定相当困难，外部作用的区域很难辨认，或者常常涉及众多区域。又如根据科斯定理，如果上游地区有发展权，则污染治理由下游地区支出，而如果下游地区有环境权，则污染治理应当由上游地区支出，两种确权方式均能达到帕累托最优，但是却没有考虑上下游之间因为此种产权分配而带来的收入分配格局改变。

因而在实践中，基于区域外部性而生之区际利益补偿，其实现方式，往往是在这两种理论模型之间进行调整，但本质上没有超出两类模型机理，只不过是对部分要件的修正。例如，在区际流域补偿上，2003 年，墨西哥实施了水文环境服务付费项目，通过收取水源使用税，为具有重要水文价值的森林生态系统保护付费。在哥伦比亚，考卡河流域的水源使用者要为流域的保护行为付费（杨光梅等，2007）。美国法律也允许州政府及地方政府对其环境治理和改革的公共投入的外部性效益，可以要求其他受益方提供补贴或者补偿。特拉华州流域委员会的成立，通过“州际协定”达成合意，也是一种实现方式（何渊，2009）。而在澳大利亚，则主要通过联邦政府提供的经济补贴来推进各省流域的综合管理工作。

由此可见，如何具体设计区际利益补偿方式，往往是一国基于其政治体制、经济条件、社会环境等具体国情而选择决策的，而在这其中，主要影响区际利益补偿设计的因素主要有：区域外部性所涉及的主体间关系和一国的财政体制设计逻辑。当主体间关系明确且简单时，开展“科斯模型”的条件较为适宜，市场化补偿具备可行性，否则更可能会偏向“庇古税”模型。而一国财政体制设计逻辑，则会从更加宏观的角度影响区际利益补偿的方式。

（三）财政体制对区际利益补偿的影响

从上述分析可见，对于区际外部性问题的解决，并不只局限于区际之间的直接补偿形式，甚至可以不通过区际之间的补偿来进行，这取决于各国对区域外部性的认识以及相应的财政体制安排。财政体制对区际利益补偿的影响，可以简单地从财政体制的三要素中加以探讨。

首先，在财权的划分上，如果一国财权的划分，具有分权属性。地方具有完整的财政权力，那么相应的财政来源就需要由地方自行筹集。这对区际利益补偿产生的影响在于不同地区可以施行差异化的税收或者收费制度，以完成区际利益补偿任务。或者说这种分权模式，更可能带来地区间直接的区际利益补偿。

其次，在财政事权的划分上，如果一国之财政体制，将跨区域的具有外部性的环境、粮食、资源等财政事权，纳入中央事权范围，则无所谓区际利益补偿，所需要关注的只是中央财政对此类事权的支出序位和支出量的差别。不过在实践中，尤其是对于大国而言，这种划分方式不太可行。根据事权划分的一般理论，事权划分往往遵循“外部性、信息复杂性、激励相容”原则（楼继伟，2013），这其中跨行政区环境保护被认为是典型的共同事权，可以发挥中央的决策优势和地方的执行优势。如此一来，区域间就会存在区际利益补偿的需要，但是这种需要并不是产生区际间直接补偿的充要条件。

最后，在财力的划分上，转移支付制度作为调节财力的重要方式，会极大影响区际利益补偿的方式。各国对转移支付制度的设计，往往也是见仁见智的选择。如果选择纵向转移支付的模式，那么区际直接补偿的引入就需要与这种转移支付制度进行协调，否则可能产生重复补偿的问题。

因此，对于区际利益补偿这一新生事物而言，如何定位并且构建制度，需要与一国之财政体制相匹配，否则只会产生“南橘北枳”的负面效果。

三、财政体制设计现状与区际利益补偿定位偏差

区际利益补偿生成与实现方式，往往与一国的财政体制设计密切相关。考察我国的财政体制，对于准确定位区际利益补偿制度，是必要条件。在我国财政体制已经考虑到外部性问题的财政治理现状下，如何定位区际利益补偿，实现外部性问题的协调治理，是当前推进区际利益补偿制度构建的财政基础和规范逻辑。

（一）我国的财政体制设计逻辑

在改革开放后，我国逐渐形成了一种特色的地方分权模式，即在地方政府没有获得相对独立的财政权的前提下，拥有了部分公共职能的事实自由处置权，建立了所谓的“中国式维护市场型财政联邦主义”，从而确立了地方政府的独立利益主体地位（叶必丰，2013）。不过这一阶段并没有转变政府职能，政府间事权划分自分税制以来，改革进展有限，基本沿袭了1993 年以前中央与地方支出划分的格局（楼继伟，2013）。但是这种错位，固化了地方独立利益，随着社会经济的发展，使得此前未系统考虑的区域间问题逐渐显化。

为此，2016 年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确将跨省的基本公共服务由中央与地方共同负责，并且将跨省重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，根据事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。

例如，在生态环境事务上，根据国务院2020 年发布的《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，放射性污染防治，影响较大的重点区域大气污染防治，长江、黄河等重点流域以及重点海域、影响较大的重点区域水污染防治等事项，确认为中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任。适当加强中央在长江、黄河等跨区域生态环境保护和治理方面的事权。

而在财权和财力的配置上，就必然要求中央具有相当的财权和财力影响地方决策，但是也需要赋予地方一定的财权和财力，才能发挥地方的主动性和积极性。我国在中央与地方的财权和财力划分上，地方自有财力与事权的匹配程度无法达到完全一致，需要中央通过转移支付等方式来实现事权与财力的匹配。

最后，在转移支付制度的设计上，均衡性转移支付设计了“节能环保支出”类科目，包括环境保护管理事务支出、环境监测与监察支出、污染治理支出、自然生态保护支出、天然林保护工程支出、退耕还林支出、能源节约利用、污染减排、可再生资源和资源综合利用等支出。而在2011 年为了配合主体功能区战略，中央还设计了国家重点生态功能区转移支付和资源枯竭城市转移支付。这一设计，整合了上文所言的两个层次的财政调整制度，但是也在一定程度上混淆了这两项财政调整制度的差异①从理论上看，两个层次的财政调整，是存在差异的，第一层次的中央对地方的转移支付，地方并不享有直接的请求权，而是中央基于事权与财力相匹配要求做出的权力行使行为；而第二层次的以统筹分配税为核心的地方间财力调整，则相关地方可以基于标准和规则对这一分配税享有请求权。。

因此，从当前财政体制设计逻辑中可以看到，在治理和调节外部性问题时，遵循的是一种单一纵向的模式，即以“央地财政分权+纵向转移支付”为逻辑主线。但是在实践中，单一纵向模式并没有很快实现区域目标，从一定程度上也促成了“区域协调发展战略”的形成。分税制改革后，地区间的财力差异并没有因为转移支付的出现而缩小，反而出现了财力差距拉大的反面情况（周飞舟，2006）。每个地方的经济基础和发展能力存在着巨大差别。经济发达地区税源充足，能够得到足额甚至超量的财政收入，而欠发达地区财政资源短缺，支出压力沉重，政府财政体系出现“高度累退性质”现象（杨爱平，2007）。

（二）区际利益补偿的定位与不足

在现有体制之下，我国已经设计了外部性事务补偿的支出项目，不足之处在于，一方面，政府间事权划分的不清晰。尽管近年来事权划分改革推进迅速，但是在特定领域的外部性事务上，依然没有彻底改变传统的“粗线条”特征，无法对区域外部性的补偿做出规范定位和范围圈定。另一方面，这一体制下的利益补偿形式，即纵向转移支付制度，理论上其实隐含了补偿的含义，但其在目前制度体系中的形式尚不明确。

在这一体制下，区际利益补偿的重点并不在于补偿标准是否合理，补偿是否实现了利益平衡，而是在同级地方之间建立起互相激励和约束机制。因而这种补偿尚不能称之为利益补偿，更多的只是一种“责任刺激”，以用于改变原有纵向转移支付制度存在的考核不足，地方应付等治理难题（段铸等，2017）。

易言之，区际利益补偿，依然建立在政府环境责任分配基础上，而不是区际利益保护的逻辑上，这从相关政策文件中亦可探得，“区域或流域生态环境保护的各利益相关者应在履行环保职责的基础上，加强生态保护和环境治理方面的相互配合”。①国家环境保护局：《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发〔2007〕130 号），2007-8-24。“探索建立流域下游地区对上游地区提供优于水环境质量目标的水资源予以补偿的机制”。②国家发展改革委员会：《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（发改西部〔2018〕1960 号），2018-12-28。

这种责任逻辑之下的区际利益补偿，显然与学界所探讨的区际利益补偿权有所偏差。而这种定位，也就能够解释实践中出现的一些不良反应：

首先，在补偿动机上，受益地区并不认为其有义务对保护地区进行补偿，只要国家规定的环境保护责任得到落实，继续投入区际利益补偿的动力就会退减。新安江流域（第二轮）生态保护补偿本应于2014 年即应当续签，但却拖到了2016 年，造成中间两年的断层便是生态保护补偿权利义务的不明确，下游政府不愿意再进行补偿或者在资金上进行少补偿，最终只有在中央职能部门的引导下，经过四轮谈判博弈才达成一致（卢志文，2018）。

其次，在补偿标准上，无法实现合理补偿，导致保护地区往往只能迫于政治压力而被动投入。目前实践中主要采用的是以经营成本为主的补偿标准，更多的偏重于经济价值，而缺少对生态价值的关注。这样的补偿支付标准是不科学的，不能真正补偿上游政府保护生态环境的行为和其所放弃的发展机会，导致地方政府在谈判中巨大的分歧。

再次，在补偿的范围上，责任逻辑局限了区际利益补偿的范围。这也在一定程度上解释了为何在技术上具备可行性的粮食、资源领域的区际利益补偿，迟迟无法开展。例如，在粮食主产区利益补偿中，学界已经有较多的研究成果来确定补偿地区和标准，譬如联合国确定的人均粮食安全标准（吴珍彩，2017）。这些方式尚未被投入试点，虽然可能的理由是多方面的，但也不能否认当前对区际利益补偿的定位偏差也是其中之一。

那么对于定位偏失的区际利益补偿，应当怎么办？从理论上看，可行的路径无非上文提到的两种：第一条路径是取消区际利益补偿，回归到“纵向转移支付”路径上，延续地方治理责任。就当前来看，这一条路，虽然可以通过完善财政体制，实现区际补偿目的，但是无法避免传统治理体制的固有弊端，无法打破传统纵向科层体制存在的信息不对称难题，也将进一步加重上级政府的负担，无益于地方自主和合作治理范式的形成。因此，就理顺地方间关系，实现区际利益补偿这一主要目标而言，庇古模型的弊端已经被现实所放大，需要通过一定的方式进行调和。第二条路径则是继续区际利益补偿，并将其定位于发展权补偿和平衡，包括对发展机会损失、流域生态服务的价值补偿和惠益分享等，也包括对因流域生态服务的生产而产生的现实利益损失等进行补偿（肖爱、李峻，2013）。流域生态补偿不是扶贫性质的“恩赐”，而是生态利益供给者的“应得”（谢玲、李爱年，2016）。而要实现这一制度回归，关键还在于财政体制的改革，需要明晰中央与地方的事权和支出责任，划分清晰地方的财权和财力，并且设计合理的转移支付制度。

四、财政体制改革与区际利益补偿制度完善

我国现行财政体制所采取的不完整的“庇古税”模型，无法解决区域外部性问题，而且纵向治理机制存在信息不对称、治理单一、动力不足等问题。不过由于目前的财政体制存在区际事权划分不清等问题，区际利益补偿制度只能作为一种责任刺激措施，而无法发挥其权利补偿的应有属性。为此，区际利益补偿制度的完善，首先需要对财政体制加以改革，在此基础上，才能协调推进区际利益补偿制度的科学化、权利化和法治化。

（一）财政体制改革的基本思路：以流域生态补偿为例

首先，在事权划分上，根据生态科学的研究，就流域治理而言，上游地区通过诸如植树造林、生态农业、产业调整等方式改善流域治理，能够提供诸如流域水土保持、水流调节、水质提高、景观价值、生态功能保护、碳固定、生物多样性保护等生态环境服务，这其中流域治理带来的土地利用和保持效益，由于土地的不可移动性，其受益固定于上游地区；而水流调节、水质提高，将是对整个流域都大有裨益的服务内容，因此，受益者即包括了上游地区，也包括了下游地区。而生态功能、生物多样性等服务，其受益者是范围不确定的群体，可以由中央政府提供相应的治理成本补偿（Landell-Mills and Porras，2002）（见表1）。因而能够在区际间进行补偿的生态服务价值也并不是所有的生态服务价值，其只包括了部分内容。

表1 流域提供的生态环境服务

当然，可能的问题在于，这些生态服务价值是否具有可区分性和可计量性，这是过往事权和支出责任划分无法彻底的原因所在。随着技术的进步，生态系统服务价值的测算能力增进，相应服务价值可以测算。例如，有学者以南水北调中线工程为例，分析了2010 年水源区生态服务总价值与各功能价值，其中生态服务总价值为2724.56 亿元，生物多样性的价值为407.76 亿元，气候调节的价值为398.39 亿元等（周晨等，2015）。这种价值划分，虽然无法直接为区际补偿提供标准和对价，但是至少能够从整体性上为不同事权主体测算补偿数额提供合乎比例的参考。如此，能够在一定程度上改变目前在区际利益补偿中无法划分具体支出责任和实现利益量化的现实困局。

其次，区域外部性的存在，往往也决定于地理因素，因而不同区域之间本身就存在差异。例如，由于流域的“单向流动”属性，上游地区造成的生态问题，会直接影响到下游地区，甚至远超过对其自身的影响（杨晓萌，2013）。这种自然特殊属性，决定了对于流域生态补偿而言，其上下游之间并不能构成一种自然平等地位。

通过对“共同事权”的支出责任设计，以最终实现不同地区财力格局差异化配置。这样的方式，对日益扩大的地区间财力差距有一定的缓解功效。但是否可以考虑将此种地区间的财政差异延伸到前端的财权配置上。早在邓小平同志设计“先富论”体制时，就已经提到过“先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展。”而现在基于区域外部性这一现实问题而为的财权差异化配置，在合理性和正当性上均不成问题。学界也已经有所论证，如叶姗教授（2015）提出的对增值税分享规则进行重构，根据地区差异，划分5 档分享比例。又如环境保护税和资源税，在财政收益权的归属上，可以打破属地归属的原则，将部分收益配置给保护地区，甚至可以直接对受益地区征收生态补偿税或者生态建设税（陈瑞莲、胡熠，2005），用于因保护生态而放弃经济发展而遭受损失的地区的财力返还。

最后，在转移支付制度改革上，根据上文对流域事权的细化分析，第一，中央事权如果委托地方执行，应当设计专项转移支付制度，实现该部分支出责任。第二，地方之间对外溢利益的补偿事权与支出责任，需要通过测算确定投入责任，这一环节的转移支付，可以是直接的主体间的转移支付，也可以是间接的由第三方组织完成的转移支付。而结合财权（力）划分模式的考察，这一环节的补偿投入，实际上还牵涉到一般性的转移支付制度以及整体性的财力限制。因为一方面由于中央适度集权，地方财力本身受到限制；另一方面财政资源一直是一种稀缺资源，所以在财政投入顺位上，会存在相机抉择（潘佳，2017），但是中央和地方在转移支付和直接支出的数量上，应当符合生态服务价值所对应的相关比例，如此才算是在有限的财力安排中，实现具有科学性和合理性的区际补偿制度，从而使中央与地方之间的关系转换为一个稳固的三角治理关系。

（二）区际利益补偿的制度完善

首先，对于区际利益关系明确，主体较为简单的双边关系而言，准市场的区际利益补偿模式依然可以推行，但是应当改变其制度定位，关键就在于补偿基础和对应转换标准的确定。

补偿基础的确定既需要有严谨的理论分析，还需要考虑流域上游为下游实际供给的生态服务价值。保证上游对生态环境的保护与建设所付出的成本与努力得到足额补偿，在兼顾生态服务价值横向补偿效率与公平的基础上，实现流域的可持续发展（王奕淇等，2019）。而且，确立补偿基础，还离不开生态服务价值计量技术。近年来，国家组织编制生态资源资产负债表，则能够为此提供相应的支持，能够作为考核评价省市横向补偿权利和义务的计量依据。

而通过科学确定的补偿基础，还需要通过一定的方式转换为财政上的补偿标准。这是目前推进区际利益补偿的难点，虽然学界有诸如条件价值法（CVM）、支付意愿法、收益还原法等多种试验方法，但本质上都无法脱离主体的主观判断。①例如，所谓CVM 方法是通过采用问卷调查方式揭示消费者对环境物品和服务的偏好，从而最终得到公共物品的非市场价值。因而这一转换，在当前仍然需要通过“协商妥协式”的利益让渡方式，来实现社会福利最大化。

其次，对于区际利益关系明确，涉及主体较多的多边关系而言，除了跟双边关系一样的确权过程，在具体的补偿方式设计上，可以借鉴统筹分配税的经验，设立诸如区际利益补偿基金的方式来实现区际利益补偿目标。

该基金由特定区域内或者特定领域内受益区和提供区政府的财政资金拨付构成，拨付比例应当以受益程度为主，综合考虑人口规模、财力状况、GDP 总值等因素的基础上来确定。该基金用于区域内的或者该领域内的项目，例如流域生态基金，必须用于生态服务提供区的饮用水源、天然林及湿地的保护、环境治理、生态脆弱地带的植被恢复、退耕还林、退田还湖、防沙治沙、因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等绿色项目（王权典，2010）。基金的管理可以通过设置理事会的方式来进行，确保补偿基金的保值增值（秦鹏，2005）。

其实已经有地方通过类似方式来实现区际利益补偿目标。福建省在2017 年出台的《重点流域生态保护补偿办法》中，虽然继续强调纵向政府的主导作用，但是从资金的筹集和分配上，也显示出了区际利益补偿的意蕴，其规定，重点流域生态保护补偿金，主要由流域范围内市、县政府及平潭综合实验区管委会集中，按照地方财政收入的一定比例和按照用水量的一定比例两种方式筹集，不同地区的筹集比例不同。但是这一方式的不足之处在于没有完全细化上下级政府间的生态补偿事权，依然是以共同事权的形式来推进，而使得这一模式延续了政策主导的传统，权利导向意味不足。

再次，结合上文所言，由于整体财政能力的有限性，区际利益补偿的转换标准不可能是一对一的对等转换，那么如何在实现一定程度的权利保障基础上，进一步激发区域对外部性事务的治理热情，离不开财政激励措施的设计。2012 年广东省出台的《生态保护补偿办法》，就设置了激励性补偿。该补偿部分根据基础性补偿和县（市）的生态指标考核情况计算确定。生态保护指标综合增长率越高，获得的激励性补偿越多。近年来中央政府也设置了类似的奖励措施。例如自农业税取消后，中央为调动产粮大省的积极性，设立财政奖励政策，对符合规定的产粮大县、产油大县、商品粮大县等给予奖励。但是这种奖励措施并不足以缓解产粮大县财政压力。据2015 年调查报告，中国800 个产粮大县中国家级贫困县达105 个，很多产粮大县仍是财政穷县或者小县，出现粮食贡献越大、地方财政收入越少、地方经济越落后的怪圈（建议调研组，2015）。

最后，突破简单的唯财政资金补偿方式，也是推动区际利益补偿更加健康稳定发展的必然要求。而如果形成多元利益补偿方式，那么单纯“价值对应”的计数就会变得更加复杂而困难。此时，如果继续固守于所谓的利益补偿对价，显然不利于社会整体利益的增进，反而可能产生新的地区封锁和地方利益保护。因此，这个阶段的区际利益补偿，可能需要适度淡化利益补偿的“交易”属性。不过，这一制度设计，显然是一个长期的渐进发展的过程，不能因此就否定当前阶段的区际利益补偿权利和制度设计。

五、结 论

以财政资金为主要补偿方式的区际利益补偿，与财政体制有着密切关联。由于财政体制构建在先，新生的区际利益补偿制度设计，自然会受到财政体制的限制。区际利益补偿的发生，是区域外部性的要求，而对此种外部性的治理，可以通过上级政府的调节，也可以通过确定产权而由地方之间进行协商。但是通过考察中国的财政体制可知，中国目前传统的区际利益补偿，是通过上级政府调节实现的，在这一基础上继续加入直接的区际利益补偿，就会存在适用区分的问题。由于财政体制设计的不够完善，区际利益补偿在当前体制下只是对传统区域治理责任逻辑的一种延续，是在纵向机制无法发挥出应有功效的情况下，不得不采取的治理策略。这也决定了目前的区际利益补偿具有较大的制度不确定性，无法为区际间关系提供稳定的制度支撑。为此，我国需要对财政体制进行完善，以为区际利益补偿提供相对独立的制度空间。