经济稳定恢复，政策发力促供需再平衡——2021 年经济运行分析及2022 年展望

中国财科院宏观经济形势分析报告课题组

内容提要：报告认为2021 年中国经济稳定恢复，但持续修复动能不足，2022 年中国经济“前低后高”，下行压力依然较大。美国经济政策对全球具有深远影响，欧洲经济复苏偏缓，新兴市场经济体被动加息，金融脆弱性凸显。主要的政策建议包括：共同富裕下加强分配改革预期，提振消费信心；积极财政政策稳定持续发力，精准、蓄势助力经济运行；货币政策将稳中有松，总量和结构性工具并举；财政政策与货币政策协调联动，提升政策整体效能；继续实施就业优先的宏观政策；以稳物价为经济稳定相关政策留下更大的空间。

一、2021 年经济稳定恢复，但持续修复动能不足

2021 年全年，中国经济总量达到114.37 万亿元人民币，突破110 万亿元，中国经济实际增速达到8.1%，经济发展稳中向好、长期向好的基本面没有变，但也看到，内外部环境存在不确定性，经济恢复动能不稳，GDP 季度增速下滑，一至四季度GDP 同比增速分别为18.3%、7.9%、4.9%和4.0%。

（一）居民消费全面恢复但未达到疫情前水平

1.消费运行基本特征。一是消费重回经济增长主贡献者地位。2021 年，最终消费支出、资本形成总额、货物和服务净出口分别拉动经济增长5.3、1.1、1.7 个百分点，对经济增长的贡献率分别为65.4%、13.7%、20.9%，内需依然是经济增长的主要贡献者。二是居民消费总体回暖，但居民消费率未恢复到疫情前水平。2021 年，全国居民人均消费支出实际同比增长12.6%，两年平均实际增长4.0%，但居民消费率为68.6%，仍然没有恢复到2019 年水平，延续了之前持续降低的趋势。三是CPI 呈现前低后高的态势，PPI 和CPI 间的剪刀差有所缩小。2021 年，CPI 温和上涨0.9%，涨幅比上年回落1.6 个百分点；PPI 月度同比涨幅呈现冲高回落走势，四季度开始，煤炭、金属等能源和原材料价格快速上涨势头初步得到遏制，PPI 涨幅有所回落。

2.消费结构特点。一是消费升级①从居民人均消费支出的角度看，按照消费特点可以分为两大类，一类是代表“消费升级”的交通通信、文教娱乐、医疗保健、居住等消费支出，另一类代表“基础需求”的食品、衣着、家庭设备及用品等消费支出。趋势恢复，但仍未完全达到疫情前水平。2021 年各个季度的消费升级类支出占比均高于2020 年，但是均低于2019 年。城乡居民消费升级类支出占比差距扩大，2021 年第四季度农村居民消费升级类占比有所降低，城镇居民消费升级类支出占比超过农村。二是线上消费保持较快增长，持续成为消费的热点。2021 年，全国网上零售额同比增长14.1%，比2020年提高3.2 个百分点，网上零售保持恢复性增长态势。三是新能源车产销成亮点。2021 年，新能源共生产354.5 万辆，同比增长157.5%，销量超过352.1 万辆，市场占有率提升至13.4%，能源汽车市场从政策驱动转向市场拉动。中国品牌汽车国内市场份额已超过44%，接近历史最好水平。四是农村居民收支增速高于城镇居民，城乡居民消费率持续分化。2021 年，农村居民人均可支配收入、人均消费支出分别实际增长10.5%、15.3%，较城镇居民人均可支配收入、人均消费支出高出3.4、4.2 个百分点。农村居民消费率持续高于城镇消费率，城乡居民消费率差距有所扩大。

（二）多方面因素致基建增速不及预期

2021 年，各地坚定实施扩大内需战略，着力扩大有效投资，固定资产投资稳定恢复，投资结构不断优化。固定资产投资的三个主要领域：制造业投资维持高增态势，房地产投资深度下跌，基建投资持续低迷。主要在于：第一，基建相关财政支出占比缩减。2021 年1-11 月基建相关财政支出同比增速为-3.5%，较前值上升了0.6 个百分点，两年平均增速为-6.2%。第二，新增专项债发行进度偏慢，基建类投向占比亦略有降低。从新增专项债投向结构来看，基建类投向规模1.74 万亿元，占比65%，较2020 年略有下降。第三，地方政府隐性债务管控机制强化，在一定程度上抑制基建投资。清理地方融资平台公司，严禁违规融资，加强监督等管控机制，抑制了地方政府对基础设施投资，城投平台融资收紧。2021 年1-10 月，城投债净融资1.6 万亿元，较上年同期下降12.2%。第四，缺乏优质项目，穿透式监管导致项目申报、审批更加严格。我国投资传统基础设施项目的边际效益降低，项目收益难以覆盖融资成本。

（三）房地产销售、开发投资持续回落

2021 年房地产销售回落，房企拿地意愿疲弱。第一，成交土地溢价率处于冰点，低迷的土地成交导致新开工负增长。2021 年土地成交溢价率整体呈快速下跌趋势，市场受房地产调控政策影响重大。第二，拿地和开发变难。三道红线降杠杆促使房企加快存量项目施工，集中供地加剧土储去化，新开工持续负增长，存量项目持续下行。第三，信用收缩、现金流吃紧。银行房贷两集中制度对房企抽贷断贷，恒大事件加剧行业流动性风险，预售资金监管导致房企现金流压力激增。2021 年前11 个月共有343 家房企宣布破产，以小微房企为主，大型房企出现暴雷现象。一些房企不拿地不开工不还债，进一步加剧地产投资下滑。

（四）进出口延续高增，顺差创新高

2021 年进出口整体保持高增态势，韧性较足，稳中提质。进出口规模逐季增大，同比增速有所回落。12 月出口延续高增速收官，进口增速不及预期，贸易顺差再创新高。出口持续超预期增长，2021 年12 月出口同比增速20.9%，高于市场预期18%，对美国出口具有韧性，对欧盟和东盟的出口与两年复合同比增速均有所下滑，主要成员国制造业继续维持高景气，外需仍旧偏强，为我国出口形成支撑。从出口产品结构来看，手机、汽车及其零配件的出口也维持较好表现，家电保持稳定。工业资本品出口表现亮眼，略好于消费品，工业资本品需求边际回升。进口增速略低于预期，各类商品增速大幅分化。对美国和日本的进口增速回落最显著。从进口产品来看，大宗商品进口增速表现大幅分化，以原油、煤及褐煤、天然气为代表的能源产品进口保持高增。

（五）制造业投资持续回升，结构性变化显著

1.制造业投资呈较好的回升态势。2021 年，制造业固定资产投资完成额累计同比增长13.5%，较全社会投资增速高8.6 个百分点。高技术领域投资保持快速增长，电子设备、医药行业投资两年平均增长17.1%和18.0%，对制造业整体投资增长起到一定的引领作用。制造业投资的回暖源于我国长期向好的基本面、大宗商品涨价和政策降成本带来的企业盈利快速修复。

2.制造业结构性变化显著，成本价格因素导致分化。一是受疫情、限产政策及缺芯等因素影响，部分行业生产回落，年末有所缓解。2021 年，黑色金属制造业连续5 个月负增长，12 月扭转负增长增速仅为1.5%（如图1 所示）；受汽车芯片主产能地东南亚疫情反复影响，汽车制造业增加值当月同比增速跌至-7.9%，年底出现6 个月负增以来的首次转正，增速达到2.8%。二是企业盈利整体修复下分化趋势仍然较大。PPI 走高、大宗商品价格上涨带来工业整体盈利大幅修复，但由于价格在产业链的不均衡传导，工业企业盈利分化态势显著增强。前三季度，处于产业链上游的油气开采、有色、石油加工、化工、钢铁行业利润分别增长2.97 倍、77.6%、70.8%、69.3%、42.6%，增速大幅高于或大体相当于工业整体利润增速（44.7%）。同时，消费品制造业利润同比增长9.7%，较工业整体利润增速低35 个百分点。

图1 2021 年12 月主要工业行业增加值当月同比增速

（六）能源供应能力持续提升，供需紧平衡态势有所缓解

1.能源供应稳步增长。2021 年，原煤生产稳步提速、原油生产增速稳中有降、天然气生产和发电波动放缓。全年生产原煤40.7 亿吨，比上年增长4.7%；生产原油19898 万吨，比上年增长2.4%；生产天然气2053 亿立方米，比上年增长8.2%；发电81122 亿千瓦时，比上年增长8.1%。

2.能源消费呈“前高后低”增长态势。2021 年，能源消费增长呈现“前高后低”态势，同比增速逐季回落，能源消费总量比2020 年增长5.2%，其中全社会用电量83128 亿千瓦时，同比增长10.3%，两年平均增长7.1%。

3.能源价格持续高位运行，对外依存度仍较高。2021 年，受疫情平缓、工业复苏导致需求激增、全球通胀以及用能行业原材料市场的牵引作用，能源价格有所回落，但仍处于高位，原油（WTI）、煤炭（动力煤期货）、天然气（亨利港管道气）最大涨幅分别为73.79%、181.88%和148.43%。2021 年，煤炭和天然气进口保持增长，原油进口有所下降。全年进口煤炭3.2 亿吨，比上年增长6.6%；进口原油51298 万吨，比上年下降5.4%；进口天然气12136 万吨，比上年增长19.9%。

（七）交运经济稳中向好，海洋经济或成经济增长新势能

1.交通运输经济稳步向好。客运量与货运量逐步趋于平稳，客货运输基本稳定，呈现持续向好的态势（如图2 所示），为经济稳定增长提供支撑。快递物流平稳发展。我国规模以上快递业务量实现了总规模的快速增长，从2019 年月均不足600 亿件增长到2021 年月均超过800 亿件。在多重“减税降费”政策组合、数字化智能化改造以及多式联运协同推进支持下，我国物流产业发展指数波动式上行，实现了发展规模与发展能力的双赢。

图2 客货运输量当月值与当月同比

2.交通运输经济风险未消，负面溢出效应显著。一是国际集装箱运价持续维持高位，阻碍进出口贸易平稳运行。“一箱难求”、港口拥堵、作业效率下降、集装箱滞留海外、延时交付，多重因素交织叠加致使国际海运价格维持高位，国际供应链不安全不稳定程度上升，存在中断风险。与2018年、2019 年国际海运行业平稳运行相比，行业港口企业景气指数经历2020 年起底反弹后，于2021年进入了平缓下行区间（如图3 所示）。二是新造船成本上升，挤压造船企业利润空间。工业类大宗商品价格上涨，加之劳动力价格上升及人民币升值，推高了新造船只成本，船舶制造工业企业手持新增订单增多却出现“增收不增利”的窘境。三是新能源汽车充电设施与芯片供给不足，横向延伸与纵向发展存在势头减弱风险。受到芯片短缺严重困扰，2021 年国内外多家汽车企业减产或停产；因动力不足、里程较短，工业领域动力车新能源渗透率仍处于较低水平；叠加充电与换电基础设施建设相对滞后，新能源汽车推广应用补贴终止，新能源汽车产业的稳步推进势头减弱。

图3 港口企业景气指数与信心指数

（八）需求收缩下CPI 低位运行，供给冲击下PPI 高位震荡

2021 年，需求收缩之下CPI 低位运行，供给冲击之下PPI 高位震荡，二者之间的“剪刀差”迅速扩大，对宏观经济政策构成较大挑战的同时，也反映出了经济结构中存在的突出问题。

1.需求收缩下CPI 温和上涨。全年CPI 低位运行。2021 年，CPI 比上年上涨0.9%，不包括食品和能源的核心CPI 上涨0.8%。食品与非食品价格走势分化。食品价格下降1.4%，拉动CPI 下降约0.26 个百分点，其中，猪肉价格下降30.3%，拉动CPI 下降约0.7 个百分点。非食品价格上涨1.4%，拉动CPI 上涨约1.17 个百分点，其中：能源价格上涨8.3%，拉动CPI 上涨约0.56 个百分点。新冠肺炎疫情持续导致的需求收缩叠加猪肉价格进入周期底部是抑制CPI 上行的主要因素。

2.供给冲击下PPI 高位震荡。PPI 冲高回落。2021 年，PPI 上涨8.1%，在国际大宗商品价格走高影响下创历史新高。分大类看，全年生产资料价格上涨10.7%，拉动PPI 上涨约7.97 个百分点，几乎贡献了PPI 的全部涨幅；生活资料价格上涨0.4%，涨幅比上年回落0.1 个百分点，影响PPI 上涨约0.09 个百分点。供给冲击是PPI 高位运行的主要因素。

3.CPI 与PPI 趋势背离的结构性因素值得关注。PPI 与CPI 指数经常性背离，主要与国内消费需求疲软、资源性产品市场定价机制未理顺、特定商品的价格周期等因素有关，其中蕴含的重大结构性问题值得关注。内需与外需、投资需求与消费需求的失衡；上游和中下游产业所具有的所有制和市场化鸿沟，造成CPI 与PPI 二者长期背离。而CPI 与PPI 的长期背离，又会扭曲国民收入分配结构，拉大金融机构、非金融企业和居民的差距。

二、2022 年经济“前低后高”，下行压力依然较大

2022 年，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。同时，国际环境更趋复杂严峻，国内疫情散发仍在持续，供给和需求仍面临较多制约。2022 年，需求的扩张速度将进一步放缓，其中消费趋于改善但程度有限，投资仍注重结构优化，出口逐季下行但全年为正。供给侧约束可能持续存在，供需缺口“再平衡”仍面临多重阻碍。

（一）全年经济增速呈“前低后高”态势

预计2022 年中国经济增速呈现前低后高态势，全年经济实际增速约为4.9%-6.3%之间。结合通胀和实际GDP 等因素的判断，预计GDP 增速为5.5%，走势为一季度较低、二季度企稳，下半年较高。

1.乐观情景。宏观整体有利因素较多的情况下，2022 年，随着国内加强针接种大幅推进，防疫措施逐步放松，消费和服务业反弹；房地产库存水平相对较低，上游行业供需平衡较为紧张、产能利用率处于高位，房地产活动下跌幅度和溢出影响舒缓；产业链、供应链的自主可控加强，制造业投资加大。在疫情缓和、货币政策尚未大幅退潮的窗口期，出口将保持高增长。预计2022 年GDP 增速将在5.5%到5.8%区间。

2.中性情景。2022 年疫情对消费影响的持续时间存在不确定性。2022 年地产投资下行压力大概率大于2018 年，地产投资增速可能出现负增长。短期出口有支撑，但在全球供应链恢复过程中出口或逐渐向前期平台回归。预计2022 年GDP 增速可能达到5.2%-5.5%。

3.保守情景。基于不确定性扩大，假设疫情形势仍不明朗，疫情反复，中美在科技领域等风险激化、对风险偏好的潜在冲击，猪油共振导致通胀超预期、供应链和能源及劳动力供需矛盾等问题持续恶化，造成超预期全球通胀持续。悲观假设下，预计2022 年GDP 增速为4.9%-5.2%。但在宏观调控的支撑和各项稳定政策的托底下，全年增速低于4.9%的可能性不大。

（二）居民消费有望升级加快，业态延续多元态势

一是内需扩大战略和短期促消费政策将为消费注入新动力。政策的确定性有利于促进形成稳定的收入与消费预期。预计未来将有财税、货币等差异化的消费促进政策，稳定居民基本生活消费，降低居民的不确定性预期，不断释放居民消费潜力。预计2022 年居民消费大概率会呈现出“前低后高”特点，消费升级的步伐会加快，消费业态将延续多元化态势，服务类消费会不断增长。

二是警惕新冠疫情反复对消费的非对称冲击，应关注重点服务行业人群。各国疫情防控成效不一带来对全球供应链的非对称冲击，进一步影响全球大宗商品的价格，导致部分商品价格上升。劳动密集性服务行业人员接触性特征显著，经济活动不易进行线上替代，一旦有人员感染易通过人群网络扩散，应加强此类就业人员的疫情防护要求，做好就业和社会保障工作，避免疫情带来局部失业问题，尽可能降低疫情冲击对中低收入群体带来的消费收缩。

（三）预测上半年基建投资增速加力回升

预计一季度或上半年是重要的稳增长政策发力阶段，基建投资作用进一步凸显。债务压力相对较小的地区，专项债、重大项目等相对较多。目前近半数省级党政机关已完成换届，基建投资的意愿增强，结合2021 年下半年固定资产投资项目审批明显加快，主要集中在交通、能源行业，预计2022年一季度基建增速回升。但受制于城投债紧缩、土地财政负增长和一般公共预算投向基建比例有限的影响，专项债独木难支，部分地方可能出现“项目等资金”的情景，全年基建走势前高后低。预计2022 年前两个季度基建投资（全口径）累计同比增速分别为6.1%和6.9%，预计全年全口径基建投资同比增速为6.0%。

“新基建”动能强但规模小，仍需传统基建助力。2022 年是新基建大年，主要形成三大范畴：电力系统（绿电、储能、特高压）、交通建筑（城轨交通、充电桩、加氢站、BIPV）、信息（数据中心、5G 基站、工业互联网等）。在双碳目标推动下，“新基建”未来发展动能较强，但体量上稳增长仍要靠老基建助力。2022 年能源转型进程加速，数字经济迅速发展，预计“新基建”全年增速达20%以上。

（四）房地产需求动能减弱，市场更趋平稳

中长期房地产需求减弱，预计供给缩量、房地产税试点等将拖累市场交易规模。预计2022 年全年商品房销售面积下降6.8%-8.3%。受土地价格上涨、一二线城市成交规模占比提升等因素影响，销售均价仍将保持平稳运行。商品房销售额预计有所下降，但降幅有限。随着房地产调控政策稳步推进，房地产开发企业更加稳健，房地产市场供给逐步优化。多主体供应、多渠道保障、租售并举的房地产市场供给格局也在逐步形成。因城施策有利于促进房地产市场良性循环。坚持房住不炒，坚持“三稳”——即稳房价、稳地价、稳预期，有利于促进房地产市场平稳运行，也有利于保障群众正常居住需要。

从土地供给端来看，预计2022 年一季度土地市场仍无明显回暖迹象，2022 年市场热度波动弱于去年，市场更加平稳。受行业销售景气度尚未复苏的影响，行业资金压力缓解有限，融资改善更多体现在头部央企、国企，进一步传递到土地市场，民企拿地能力不足，拿地金额占比持续降低。在“因城施策”政策指引下，或有部分城市放松调控，但整体房地产政策偏紧仍是大势所趋，特别是房地产金融监管环境预计将长期收紧，2022 年企业拿地态度将会更加谨慎，房企将更加关注素质较好的地块，稀缺优质土地的竞争热度也会延续高位。

（五）出口短期将持续高景气，增速面临下行压力

1.出口超预期短期内仍将持续。一是海外供应链的修复面临变种株的疫情扩散、复杂的内部矛盾例如财富效应膨胀导致的就业意愿下降等困难，短期内想恢复并非易事。海外需求仍具有一定的韧性。二是RCEP 于2022 年1 月1 日起正式生效，成员国大幅下调关税壁垒，全球近1/3 经济体量将形成一个共同的大规模市场，这将进一步带动区域内的贸易增长。各方预测数据来看，预计2022年我国仍将有9%以上的出口增速。

2.出口增速将面临下行压力，一季度增速会开始回落。2021 年四个季度的出口两年平均增速分别为13.4%、14.2%、16.1%、19.8%。2022 年一季度，外需具有一定的韧性，但预计会面临与经济同步下行的压力，IMF 将2022 的经济增长预测从2021 年的5.9%下降到了4.9%。主要在于：一是大宗商品和运费价格处于高位，成本上升对出口增长产生拖累。二是人民币汇率表现坚挺，2021 年出口超预期带来的贸易顺差高企，外汇流入增多，人民币汇率变动趋势受多方面因素影响，表现为双向波动，人民币汇率可能继续走强影响出口。三是美国港口拥堵日益加剧，卸货工人短缺，导致卸货时间延长，预计降低美国对中国的进口。

（六）能源供需紧平衡有所缓解，新能源生产继续加速

1.能源供需紧平衡有所缓解。受高基数影响，2022 年上半年用电增速或将放缓，煤炭消费增速将回落，煤炭保供政策延续，已形成部分实质新增产能，后续即使保供政策退出后，供应仍有保障。国内原油生产继续加速，供应增加。随着“增储上产七年行动计划”持续推进，国内天然气产量和供应量快速增长，新增探明地质储量保持高峰水平。

2.新能源生产继续加速。2021 年，非化石能源发展迈上新台阶，全国可再生能源发电装机规模历史性突破10 亿千瓦，水电、风电装机均超3 亿千瓦，海上风电装机规模跃居世界第一，新能源年发电量首次突破1 万亿千瓦时大关，继续保持领先优势，预计2022 年新能源生产将继续加速。

3.能源价格趋稳或有分化。疫情后经济复苏以及全球碳中和的双重背景下，石油和煤炭向天然气的转化速度会进一步加快。煤炭价格稳中有降，原油和天然气价格依然存在上涨动力。随着气候转暖，供暖需求减少，2022 年中长期煤炭合同覆盖范围扩大，煤炭价格预计趋稳。供给端上游资本开支放缓，天然气供需将会长期保持紧平衡。2022 年一季度受“奥密克戎”病毒冲击，石油需求暂时下降，二季度可能出现反弹，下半年世界经济可能强劲复苏，石油需求也将持续增加。

（七）交通运输经济向好态势未变，为双循环提供有力支撑

2022 年，在“提前扩大基础设施投资，加快形成内外联通、安全高效的物流网络，适度超前开展基础设施投资，为国内大循环、国内国际双循环提供有力支撑”基调下，交通运输及其相关产业成为经济发展、技术创新、产业融合以及就业创造等多重目标实现的重要支撑点与着力点。一是适度扩大中西部地区交通基础设施投资规模，加快推动交通设施绿色智能改造升级。加快补齐中西部地区枢纽型城市与旅游城市之间交通设施短板；加快推动国际港口基础设施数字化升级，提高新能源汽车充电换电站及配套基础设施建设。二是加快推动现代物流体系与产业融合发展，着力打造现代物流产业集群。加快布局国家骨干冷链物流基地，织密冷链物流节点设施网络；推进农产品流通体系、冷链物流流通基础设施、农产品电商产业链融合发展。三是加大海洋经济技术改造投资，提高海洋经济创新性与安全性。加强海洋科技领域的基础性、系统性与突破性科技创新，支持海洋循环经济设施建设。

（八）CPI 前低后高，PPI 前高后低，“剪刀差”或呈收敛态势

展望2022 年，受消费恢复、猪肉价格反转、上游成本传导、能源价格可能上行等因素影响，CPI可能会呈现前低后高的走势；受大宗商品供需矛盾有所缓解、西方国家货币政策相对收紧、2021 年基数相对较高等因素影响，PPI 可能呈现前高后低的走势。这种方向变化将导致CPI 与PPI 的“剪刀差”呈收敛态势。

1.消费恢复与成本传导可能推动CPI 前低后高。考虑疫情影响减少、PPI 的传导效应逐步显现、猪肉价格较大可能触底反转、地缘政治影响下石油价格上行等因素，2022 年CPI 上涨幅度会大于2021 年，且呈现前低后高的走势。但2022 年CPI 全面大幅上行的概率较低，预计仍能保障在合理区间运行。

2.供需平衡与政策调整可能导致PPI 前高后低。2022 年供需再平衡与政策调整会抑制大宗商品价格逐步回落。从需求端看，预计2022 年全球经济增长会明显放缓，前期被压抑的需求逐步释放完成，大宗商品需求增长乏力。从供给端看，新冠肺炎疫情变异的不确定性、地缘政治事件、自然灾害等因素仍会制约大宗商品供给，供给冲击仍难消除。从政策面看，以美国为代表的西方主要经济体货币政策正常化方向基本明确，将导致全球流动性收紧，成为抑制大宗商品价格上涨的重要因素。

三、全球经济复苏分化，政策转向节奏相异

（一）美国经济政策环境对全球经济造成深远影响

1.美国经济持续回暖，财政收入稳步增长。2021 年美国经济持续回暖，制造业与服务业PMI 均值处于50%以上（如图4 所示），随着拜登政府救助计划和经济纾困计划的落实，制造业与服务业温和复苏，复工复产稳步推进，加之前期未释放的消费潜力支持经济复苏，财政收入增长高于疫前同期水平。

图4 美国联邦财政收入与制造业服务业PMI

2.财政政策重心调整，逐步转向提振美国经济。疫情暴发初期，美国财政支出重点保障联邦政府有序运转。之后，美国政府通过加强社会救助及促进经济复苏等系列法案，财政支出重点转向疫情防控、患者救治、家庭纾困，以避免家庭破产。2021 年以来，美国政府先后推出1.9 万亿美元的《美国救助计划》，为现有联邦公共工程项目提供1 万亿美元的《基础设施投资和就业法案》，以及涵盖医疗保健、气候变化、移民、教育、社会计划及税收改革等多项条款的1.75 万亿美元的《重建更美好未来法案》，签署了包含0.55 万亿美元新增基建投资法案，用于修建道路、桥梁等交通基础设施，更新完善供水系统、电网和宽带网络等。预计未来5 年，拜登新政将支持基建投资年均复合增速提升2 个百分点，成为激发经济活力、带动就业以及重塑经济韧性的重要支撑。

3.量化宽松货币政策，加剧全球通胀持续加速上行。为统筹疫情防控和经济社会健康发展扎实推进，美国政府实施了力度空前的货币刺激政策，大规模推行财政赤字货币化，致使流动性泛滥，尤其是零利率、无上限的量化宽松货币政策，“放水”速度与规模空前。2021 年4 月起，美国通胀指数持续攀升；12 月份，CPI 同比涨幅达到7%，创近40 年来最大同比涨幅（如图5 所示）。根据12 月的议息会议声明，美联储从2022 年1 月开始加速缩减购债规模至每月减少300 亿美元，到3 月中旬结束本轮量化宽松，较11 月议息会议规模进一步加大。

图5 美国 M2、核心 CPI、PPI 与 CPE

4.供应链瓶颈多点爆发，改变全球供应链格局。2021 年二季度以来，美国零售和食品服务销售额同比快速上升，而重要的进出口货物集散地长滩港运转效率不支，集装箱货物吞吐量当月同比大幅下降（如图6 所示），导致美国境内消费品供给短缺。同时，变异毒株奥密克戎的出现更是放大了供应链中断这种不确定性。美国交通部长皮特·布蒂吉格表示，目前困扰多个行业的供应链问题将与新冠疫情一样持续下去。据“今日俄罗斯”报道，洛杉矶港面临的供应链问题日益严重，即使实行“7 天24 小时”作业模式后，情况依然未有好转，直接或间接地拖累了财政经济有序恢复。

图6 零售销售与集装箱吞吐量

5.财政刺激计划扩大了财政赤字水平，推高了通胀水平。拜登政府上台后，以财政兜底对冲公共卫生及其衍生的经济风险，加速经济重启，一定程度上促进了经济温和修复，缓解了就业问题。但财政刺激计划因其规模较小、占比相对较低，对经济直接拉动作用可能有限，对未来十年就业创造效果可能更为显著。宽松的财政政策也进一步增加债务规模，加剧了财政收支失衡。为弥补财政收支缺口，拜登政府着手进行税改，企图通过提高企业所得税税率以及向富人征税来应对资金短缺。但新政所创税收尚不足以支撑巨额财政预算支出。财政刺激计划也显著地推高了通胀水平，一定程度上抑制了需求增长，强化了美联储提前加息的预期。但货币政策收紧节奏存在风险，加息过早或过晚都将再次对美国经济造成冲击。2022 年美国经济持续修复多重不确定性也进一步被放大。

（二）欧洲经济复苏偏缓，欧央行态度相对温和，不急于紧缩

2021 年，随着欧元区经济复苏，物价水平快速上涨，据欧盟统计局数据，欧元区12 月CPI 年率达5%，创下1991 年欧盟成立以来的历史新高。但相较于美国，欧洲经济复苏偏缓，尽管当前欧元区通胀水平仍然较高，但欧央行依旧没放弃“暂时性通胀”一说，始终认为由供应链问题引起的通胀驱动因素大多是暂时的。12 月16 日，欧央行货币政策决议会议宣布，2022 年一季度的紧急抗疫购债计划（PEPP）的购债规模将较2021 年四季度放缓，PEPP 至少持续到3 月。但同时，为了对冲PEPP 缩减的影响，将从2022 年第二季度开始将常规资产购买计划（APP）的购债速度从200 亿欧元提高至400 亿欧元，并在第三季度下调至300 亿欧元。整体而言，欧央行维持其一贯的审慎基调，确保疫情期间的超宽松货币政策逐渐平稳退出。

（三）新兴市场经济体被动加息，金融脆弱性凸显

新兴市场经济体在疫情中艰难恢复经济，印度疫情持续反复，俄罗斯经济缓慢复苏，南非经济持续不容乐观，越南经济从高增长急剧转向停滞。部分国家面临外汇储备不足、外债占比过高、短期负债比重较大等多种考验，金融脆弱性凸显。此外，通货膨胀给全球经济恢复带来压力，通胀加剧迫使多国央行加快货币紧缩步伐，包括巴西、俄罗斯、墨西哥、波兰、委内瑞拉在内，全球已有至少27 个国家在2021 年先后宣布加息。

四、政策发力应对多重挑战

（一）共同富裕下增强分配改革预期，提振消费信心

贫富分化无法促进内需扩大，中国的中等收入群体有限，尚未形成橄榄型社会结构，中低收入阶层的收入无法支撑其较高的边际消费倾向，2021 年中央提出共同富裕的远景目标，未来将逐步推出系统性改革，分配并非唯一但依然是影响居民消费的重要改革领域，这有望从根本上扭转居民消费疲软局面。

当前共同富裕面临的一个挑战就是城乡居民贫富差距问题，城乡居民贫富差距原因有很多，一些方面需要引起重视：城乡分置的土地市场让农民丧失财产性收入增长的渠道，大量闲置的宅基地无法释放其潜在价值。农村居民的金融资产缺乏且理财技能不足，使得金融市场可能成为收入差距的放大器，收入差距扩大又会导致财富差距的扩大，收入- 财富会形成互动反馈导致两级分化局面。

共同富裕是一个长期过程，需要系统的政策体系来支撑，其中分配政策重要但并不唯一，要有良好的分配改革预期，也就是有一个好的激励约束机制，其关键是形成人人参与、人人努力、人人共享的局面，充分调动人民的积极性，通过增加公共消费等消费活动来提高人们的人力资本，进而不断提升自己的劳动生产率，创造出更多的财富，为收入分配夯实物质基础。在做大蛋糕的基础上，通过税收、转移支付、社会保障等政策工具进行再分配，降低人群间的收入差距，实现提底扩中限高的目标，需要注意的是政策不能扭曲人们创新创业的积极性，西方福利国家的教训不能不警惕。在收入差距缩小的基础上，不断改善政府监管手段，运用大数据等现代监管技术，促进形成良好的消费生态，让人们有能力扩大消费，同时坚持推动国内供给侧结构性改革，不断改善产品与服务质量，通过线上线下两个渠道来更好满足人们消费升级的强烈需求。

（二）积极财政政策稳定持续发力，精准、蓄势助力经济运行

1.财政政策从“量”向“质”转变，更加注重增强市场主体活力。2022 年，面对“需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力”，亟待落实政策实施、强化更为精准的减税降费政策，以进一步缓解市场主体的资金压力、增强发展活力。一是政策重点着力优化政策落实机制，提升政策实施效果，让市场主体享有确切的获得感。二是密切跟踪和结合宏观经济形势，考虑助企纾困发展的现实需要，进一步研究完善有关具体政策执行过程中存在的问题，精准、有效帮助企业获益，持续激发市场主体活力，促进经济平稳运行和高质量发展。三是中长期减税政策以优化税制结构为契机，充分利用税收的再分配调节机制，健全直接税体系，降低劳动所得税负，合理调节高收入，取缔非法收入，平衡劳动所得和资本所得税负，促进社会公平正义，助力共同富裕。

2.优化财政支出结构，提高财政支出的精准度和有效性。一是财政支出要重点支持经济薄弱环节。继续以市场主体为中心，将财政政策的着力点扎根市场主体，重点支持制造业、中小微企业等经济薄弱环节，保市场主体以保就业和保民生。二是保证财政支出强度的前提下，财政支出进度加快与效率提升需同步。继续推进“有增有减”的财政支出结构优化，支持重大项目和薄弱环节，加强对财政支出进度放缓的关注继续转向对财政资金使用效率与效果的提升，推进财政支出改革的“有增有减、突出重点”，促使积极财政政策循环有效。

3.完善地方政府债务管理，地方专项债优先对重点项目支持。防控地方政府隐性债务风险、加强隐性债务治理仍是2022 年财政工作关注的重点。当前，地方政府专项债及基建类支出进度慢的原因，一方面是地方债务监管趋严下，符合要求的项目不足，另一方面是政府依靠地方投融资平台的惯性思维，地方政府为基建融资、寻求社会资本合作的动力有限。为解决合意项目不足、融资动力有限的问题，建议：一是基建等项目选取可与“十四五”重点项目规划相匹配，优先将专项债资金转向中长期重点和重大项目，以加快落实项目的实物工作量。二是伴随专项债还本对再融资债券的依赖度越来越高，为提高地方政府项目融资和实施的积极性，建议调整地方政府新增债券结构，将部分专项债额度向一般债挪腾，或可更好管控地方债务风险和提高资金使用效率。

（三）货币政策将稳中有松，总量和结构性工具并举

12 月，中央经济工作会议重提“逆周期”调控，前期货币信贷政策偏紧的局面有所松动，2022 年“稳增长”成为政策的主线，货币政策将稳中有松，总量和结构性政策工具并举。

1.增强信贷总量增长的稳定性，助力综合信贷成本降低。结构性货币政策发力亦需总量宽松，小微、普惠和绿色贷款等结构性政策工具是2021 年央行信贷扩张的主要手段，分别占前三季度新增贷款的37%、6%和17%。但对小微、绿色和科技创新的信贷支持更多是通过引导方式，进一步优惠政策的空间有限。因此仍需要通过保持信贷总量稳定增长、畅通信贷渠道、持续释放LPR 改革等总量宽松政策来促进企业综合融资成本稳中有降。在新的“稳增长”政策基调下，货币政策将稳中有松，保持信贷总量稳定增长，维持市场流动性合理充裕，并有望助力社融增速企稳回升。

2.继续用好结构性货币政策工具，强化对小微企业、科技创新、绿色发展的“精准滴灌”。货币政策需要在总需求不足和结构性问题固化之间找到平衡点，面对当前经济分化的格局，货币政策更强调灵活适度，需继续用好结构性货币政策工具。一方面，货币政策的边际宽松带来的增量资金需优先向中小微企业等重点领域和薄弱环节投放；另一方面，在总量政策无法保证精准、直达时，通过直达性政策对小微企业和科技创新等薄弱环节“精准滴灌”，防止经济进一步分化。同时，通过绿色货币政策工具进一步加大对绿色发展的支持，启动经济新增长点，对冲经济下行压力。

3.完善宏观审慎调控框架，注重稳增长与防风险的动态平衡。在“稳增长”政策主线下，防范化解重大金融风险仍然任重道远。宏观调控政策需要注重稳增长与防风险之间的动态平衡，既要避免因防风险而忽略了经济基本面的修复，也要避免为稳增长出台强力的刺激政策而引发债务风险，还要避免防风险力度过大、过急而导致局部风险急速释放向其他领域蔓延从而引发系统性风险。在防控和处置金融风险过程中，要坚持稳增长与防风险并重，坚持市场化法制化原则，在压实企业自救主体责任的前提下，各行业主管部门、监管部门和地方政府共同配合处置，厘清并压实各方责任，避免风险链条传递和引发社会问题。

（四）财政政策与货币政策协调联动，提升政策整体效能

财政政策和货币政策是宏观调控体系框架的两大工具，协调配合有助于充分发挥政策的组合效应，提高精准性和有效性。

一是要充分发挥结构性财政政策与货币政策的配合，助力经济平稳恢复。稳健的货币政策从总量上稳定货币供应，保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速相匹配，结构性财政政策确保国家重点领域和项目的支持力度，推动经济稳定增长。面对“三重压力”，在既有的减税降费、专项债、再贷款、再贴现等财政政策与货币政策基础上，进一步加强联动落实，精准发挥政策作用，助力经济平稳恢复。

二是政策“组合拳”助力市场主体纾困。当前市场主体仍面临较大的发展不确定性，亟需财政货币政策定向“输血”，除财政贴息贷款外，税收减免、转移支付等多种财政政策工具，与普惠小微企业贷款延期付息、支农支小再贷款、碳减排等货币政策工具协同发力，有效引导金融、财政资源支持小微企业、科技创新和绿色发展，共同推动我国经济迈向高质量发展。

三是协同联动优化政府债务管理。财政政策要合理把握专项债发行节奏，保持市场流动性合理充裕，确保债券顺利发行；货币政策要引导金融服务保障重大项目合理融资需求；政策联动防范化解地方隐性债务风险，加强对地方政府、金融机构等主体监管，严堵违法违规举债融资“后门”，管控新增项目融资的金融“闸门”。

（五）继续实施就业优先的宏观政策

2022 届高校毕业生规模预计1076 万人，同比增加167 万人，这是高校毕业生规模首次超千万，也是近几年增长人数最多的一年，叠加大规模的农民工群体，2022 年就业形势十分严峻，需要及早研究制定稳定就业的一揽子宏观政策组合。

一是针对高校毕业生、农民工等重点群体的援企稳岗帮扶政策应延续。把这些政策重点放在培养提升就业群体的能力建设上，完善创业导师制度，加大对大学生就业辅导；推广适应数字经济发展所需的数字素养培训项目，对农民工失业群体发放技能培训券，由认证的第三方培训机构进行培训，根据培训绩效去财政申领资金。

二是加大对就业容量大的中小微企业、民营企业的减税降费政策和融资担保费率下调政策，加大定向再贷款等结构性货币政策支持，同时政府要做好营商环境，稳定民营经济的发展，作为就业最大载体的民营经济稳定就能做到稳定就业。

三是鼓励新型就业模式。数字经济发展促进了网络直播、外卖骑手、共享司机等多种灵活就业模式，有的就业不在现有就业统计之列，未来可以完善对他们的就业统计与社会保障工作，鼓励各种形式的社会保险参保计划，让他们能有一个稳定的社会保障预期。

（六）以稳物价为经济稳定相关政策留下更大的空间

1.有效调节供给与需求。应聚焦初级产品供给与内需恢复优化公共政策，以“看得见得手”引导和调节供给与需求再平衡。一是加快完善农村土地流转政策，推动耕地集约高效利用，稳定并提升粮食自给能力。二是优化能源资源开发利用体制机制，合理布局产能的时空分布，提升战略性能源资源储备能力。三是发挥各级各地政府引导基金的作用，与各级政府基建投资、地方政府专项债项目互补配合，引导和调动社会资本投资恢复性增长。四是减税负、增收入并行，注重减税降费与增收政策的边际效应，以重点群体、重点领域消费增长带动整体消费的快速恢复。

2.合理引导市场主体预期。应以政策的扩张、稳定与聚焦，对冲持续弱化的预期，消除市场主体焦虑。一是惠及市场主体的政策适当靠前发力，让市场主体尽快吹到政策的“暖风”。二是适当整合各方面政策，适度拉长政策实施期限，避免宏观政策“碎片化”“短期化”，进一步扰乱市场主体预期。三是抓住经济运行中的主要矛盾、主要矛盾的主要方面，精准发力，避免政策传导扭曲、政策范围转移、政策效应弱化。

3.密切关注重点商品价格周期变化。应前瞻性研判、提前谋划、靠前施策，弱化商品价格周期对整体物价稳定的影响。一是根据猪肉价格变化适时实施猪肉收储，统筹协调各级政府、各部门及国有企业的储备能力；生猪养殖去产能过程中，引导和支持养殖企业兼并重组，提升市场集中度。二是加快推进能源产供储销体系建设，持续优化用能结构，以市场化手段促进能源节约高效利用。三是加强货币政策与其他宏观政策的协调配合，避免预期转弱导致信贷萎缩条件下流动性错配，助推资产价格大幅上涨或部分必需品投机炒作。

4.巩固和完善要素市场化改革的体制基础。一是构建生产要素结构化、层次化、社会化的产权体系。以明确中央与地方政府、政府与市场主体、政府与社会主体之间的产权关系，对生产要素产权结构化分解、层次化安排、社会化行使、市场化配置。二是完善相关法律制度，形成稳定的产权安排。三是推进配套改革，提供产权制度高效运行的环境与基础，使产权制度改革与其他领域改革能够在时空上无缝衔接。