“众创”试验：理解中国政策创新的新视角——基于干部容错纠错机制演化的案例研究

陈 昭

一、引言

政策创新是解码“中国之治”的关键钥匙。新中国成立以来，特别是改革开放40多年来，我国在经济社会诸领域所取得的各项伟大成就，不仅充分彰显了中国特色社会主义制度的显著优越性，同时也体现出我国强大的政策供给能力。“良好的制度要配套良好的政策才能产生良好的效能”(燕继荣，2020： 2)。良好的政策不仅要有相对稳定性，为社会提供明确预期，还要能够持续创新，以更好适应国家治理的现实需求。长期以来，中国的政策创新一直是学界关注的焦点议题，学者们从不同视角出发，探讨了中国独具特色的政策创新过程及内在逻辑，形成了一批具有中国特色的学术话语和理论命题，其中的代表性理论之一就是“政策试验”。作为中国的公共政策，尤其是重大政策全面实施前的一个基本程序和必经步骤，“政策试验”广泛存在于中国的治理实践中(周望，2011b)，在一些关键性政策领域甚至是“每改必试”(周望，2011a)。“政策试验”为理解中国现代化进程提供了一个很好的中层理论路径(张克，2019)。

回溯既有知识积累可以发现，当前学界对“政策试验”的发生过程基本已形成共识，从其中的代表性研究成果来看，不论是韩博天(2008)的“八阶段”划分法，还是周望(2012)的“两阶段”划分法，都将“政策试验”看作是先在局部进行试点，再将典型经验大范围推广、执行的过程。大部分学者对试验的探讨都默认以“试点-推广”的方法论框架作为前提和基础，甚至有学者直接将试验等同于“由点到面”的方法。“试点-推广”试验模式源于对我国革命、建设、改革各阶段治理实践的提炼和总结，具有很强的解释力。但值得注意的是，试验作为一种“摸着石头过河”的治理策略，具有鲜明的实用主义特征，其最重要的理论品质在于不拘泥于任何现有框架的限制，以实践行动作为理解现实的理想方法，以实际效果为最高目标，故试验的模式可以是多元的、动态的。通过对我国现实治理场景中试验策略的考察也进一步印证了这一观点。在我国的治理实践中，除了“试点-推广”试验之外，还存在其他试验模式，其中之一就是“众创”试验。这种试验模式主要用于应对那些具有复杂程度高、时间压力大、地方情境差异明显等特征的政策创新议题，旨在通过开放式创新路径，激活自下而上的创新动力，提升政策的适应性和效能。本文试图以我国干部容错纠错机制(1)“容错纠错机制”是政府官方文件中的标准提法，其在实践中需要由一系列具体政策来实现。参考胡春艳、张莲明(2021)的观点：“容错纠错政策是运用容错纠错各要素之间的相互关系和结构方式来实现既定目标的策略安排，建立、运行和改进容错纠错机制即为容错纠错政策”。本文不对容错纠错机制与容错纠错政策作严格区分。的演化过程为例，对“众创”试验的特征与逻辑进行剖析，以期在既有成果基础上，进一步推动政策试验领域的知识增长。

二、“试点-推广”：政策创新试验的经典范式

作为一种治理工具的“试验”在中国由来已久，但作为学术研究主题的“试验”在我国仍处于起步阶段(朱光喜，2013)。很多学者将试验视为一种具有中国特色的政策创新方法。韩博天(2008： 32)认为，“分级制试验”(Experimentation under Hierarchy)是中国进行政策创新的独特机制，“它推动的不仅仅是渐进的制度变迁，而且可能带来全新的制度转型”。周望(2011b)认为“政策试验”作为中国自行探索出的一种政策创新机制，虽然不完全符合经典理论下的标准政策框架，但仍使中国具备了相当程度的制度创新能力。综观现有文献，学者们对“试验”的探讨大都与“试点”“典型”“由点到面”等关键词密切相关。例如，宁骚(2014)认为可以将“试点-推广”看作是政策试验的中国模式，或称为中国式政策试验；魏淑艳、马心茹(2020)提出，社会科学领域的“试验主义转向”在不同国家和地区有不同的具体形式和特征，在中国则表现为“政策试点”。基于既有的知识积累，本文认为主流研究所关注的试验模式可以概括为“试点-推广”试验，这种试验模式包括三个关键环节。

第一，局部试点。试点是“试点-推广”试验框架的初始环节，它是整体变革之前，在特定地域范围内开展的具有针对性的试验性、探索性工作。试点发起的形式包括自上而下和自下而上两种，其中前者在我国的治理实践中占主导地位(梅赐琪等，2015)。在试点选择方面，有学者认为，试点活动通常是在少数具有有利政治经济条件的地区进行，这样可以将风险降到最低，并就开展全国性改革的可能性作出明智判断(Tsai & Dean，2014)。但也有学者通过研究发现，试点的选择实际上很容易受领导者个人意志的影响：一些不具备典型性或缺乏相应条件的“联系点”，由于领导的重视，容易获得相关部门的支持，也可能成为试点(杨雪冬，2017)。除了“对比试验”模式外，试点单位的选择并不特别追求代表性(Zhu & Zhao，2021)，并且经常也是非随机的(陈那波、蔡荣，2017)。与一般地区相比，被选择为试点的地区拥有特殊授权和政策优惠，相关政策创新会得到特别的支持和保护(杨宏山，2013)。这种资源分配、组织管理等方面的特殊待遇，一方面为试点创造了良好的外部环境，有利于试验的推进，另一方面也会影响结果的可靠性，因为试点带来的“霍桑效应”(2)“霍桑效应”即外部的特殊关注对试点政策实际绩效产生的干扰现象。会削弱试验效度(刘军强等，2018)。

第二，权威认定。并非所有的试验成果都可以在全国范围内扩散，试点地区的局部经验要想运用于更大范围，就必须获得相应的合法性支持，而这种合法性通常源于中央政府的权威认定。在中国的政治体制下，中央对地方具有领导权，地方政府行为的正当性与有效性在很大程度上取决于中央的认可与否(石晋昕、杨宏山，2019)。在试验过程中，中央政府负责筛选可供推广普及的试验典型，以及从地方试验中总结经验教训(韩博天，2008)。中央政府对试验拥有最终的“诠释决定权”(刘培伟，2010)，只有得到中央政府的肯定，地方政策创新成果才具有确定的合法性，地方经验才能上升为典型。从这个意义上看，中央政府在政策试验中发挥着“把关者”“仲裁者”“守门员”的角色(定明捷、张梁，2014；周望，2012)。甚至有学者认为，中央政府的偏好和选择，而非试验的实际表现，是决定一个试验项目能否进一步推广的关键(Mei & Liu，2014)。

第三，经验扩散。创新成果的扩散是推动政策演化的关键步骤。在我国的政策试验过程中，经由权威认可的创新经验能够迅速在全国范围内引发一场“学典型”运动，而中央政府是这背后的重要推动力。中央政府可以综合运用行政指令、政治激励、经济激励等方式对地方政府的政策制定行为进行干预(朱多刚、胡振吉，2017)，从而使整个推广扩散过程具有“可控性”(周望，2012)。有学者将这种由中央政府凭借其政治权威，自上而下地将政策创新经验向全国推广的过程称为“权威推广机制”(杨宏山、李娉，2019)。通常来说，由中央主导推动的政策扩散过程能够大大提高政策演化的整体效率。但也有学者指出，这种由“强制机制”推动的政策扩散，可能会造成被推广方案“水土不服”的问题(定明捷、张梁，2014)。

既有的关于“试点-推广”试验的研究，展示了试验的总体轮廓，并揭示了其中的运作机理与逻辑，为理解中国治理实践提供了很好的理论工具。但这种经典试验框架存在解释上的盲点：首先，“由点到面”尽管是对大部分政策创新过程的合意描述，但并非唯一解，它无法解释为什么现实中很多政策试验放弃了小规模试点，而采取大规模试验(Zhu & Bai，2020)，或者不指定试点，而在全国范围内同时分权试验。其次，在“试点-推广”模式下，政策创新成果通常必须经由权威认定才具有合法性，而现实中很多政策创新举措虽然并未得到中央明确认可，但因其契合地方情境，并且能取得良好的实际绩效而获得了“默示”的合法性。再次，“试点-推广”模式下的创新经验扩散通常表现为单向的“学典型”，但在当前治理实践中，一些政策试验并没有确定“典型”，创新成果扩散呈现出“多点学习”“各取所需”的特征。最后，“试点-推广”框架无法解释为什么一些政策试验的最终成果不是全国统一政策，而是呈现为“顶层设计-地方细则”(蔡长昆，王玉，2019)式的具有内部差异性的政策集合形态。基于对国家治理实践的观察和对既有框架解释局限性的反思，本文在经典“试点-推广”模式之外，提出了一种新的竞争性解释框架——“众创”试验。

三、“众创”试验：一个竞争性解释框架

(一)“众创”试验：实践基础与理论内涵

在我国的治理实践中，试验的运用形式十分灵活，“试点-推广”试验是其中最经典的一种模式，但远非全部。尽管在过去相当长的一段时期内，很多学者将“政策试验”等同于“政策试点”，但“试点-推广”试验模式的固有特征决定了其必然存在适应性和有效性上的局限。自改革开放以来，我国在吸取过去失误教训的基础上，逐渐摒弃了单一的“学样板”模式，取而代之的是，承认地区差异，推动地方试验和模式多样化(韩博天，2018)。这使得政策试验不仅包括政策试点，而且还涵盖了那些出发点并非为了政策的全盘性调整而只是优化地方治理的创新行为(刘然，2019)。此外，非政府主体在政策试验和政策创新过程中的重要性日益凸显。例如，2019年4月广州南沙发布的《广州南沙开发区(自贸区南沙片区)制度创新促进试行办法》就明确规定，“鼓励企业和社会组织结合企业或行业自身发展需要，积极开展制度创新探索和实践”。试验思路的转变以及创新主体外延的拓展催生了一种新的政策创新模式，这种政策创新模式是一个“以解决特定问题为目标，在持续反馈的基础上生成并反复改良解决方案(思想、创新、设计、政策、程序等)的过程”(Ansell & Bartenberger，2016： 68)。它遵循了试验主义政策生成路径，但呈现出与传统“试点-推广”试验迥异的新特征，本文称之为“众创”试验。

“众创”(Crowd Innovation)这一概念最初发端于经济管理领域，作为开放式创新范式下的一条重要路径，主要用于概括以企业为主体，企业内外部参与者共同协作，就未知领域进行知识识别、创造、转化等的动态创新过程(赵坤、郭东强，2016)。黄亚生等(2016)将与此类似的过程称为“社会创新”。不同于相对封闭、自上而下、集中决策的传统创新体制，社会创新是一种社会成员广泛参与、公开透明、自下而上、分权决策的创新组织范式，具有开放性和分权性两大特点。Collm和Schedler(2012)将“众创”概念运用到了公共行政领域，认为开放政府创新过程有助于社会资本的建立和地方认同的扩展，而这种建立在信任基础之上的社会资本和地方认同，使公共行政能够在实施创新和社会承诺方面获得广泛支持。马长山(2019)曾基于对网约车合法化进程的分析，认为以网约车为代表的智能互联网新业态的一个革命性意义在于，其展现了一种“众创”试验式的规则生产路径。在这种试验中，民间力量可以凭借新技术、新平台自发地创制新业态、新模式的运行机制和规则。既有的学术探索指出了“众创”在社会变革过程中的巨大作用和潜力，为理解政策创新提供了一个新视角。受此启发，本文认为可以将“众创”试验作为经典“试点-推广”试验之外的一种新的竞争性解释框架。所谓“众创”试验，就是一种在权力适度共享前提下，政府内外部多元行动主体围绕特定政策议题，以情境为基础，以问题为导向，以实效为标准，通过持续性行动、反馈、学习、优化过程，协同开展知识生产和知识更新的开放式政策创新策略。政策创新中的“众创”试验不仅可以表现为跨部门意义上的多元主体参与创新，还可以表现为央地关系视域下的地方政府开放式创新，而通过实证方法对后者进行探讨是本文的研究旨趣所在。需要说明的是，尽管社会创制与真正意义上的“众创”最为相符，但它并非适用于所有创新议题。换言之，“众创”试验的具体形式在很大程度上是因议题而异的，一些创新议题采用地方政府“众创”实际上更为合适。

地方政府是我国政策创新的关键主体，有时甚至是“第一行动集团”(杨瑞龙，1998)，充分调动地方政府积极性和主动性，激发其创新活力，有利于提高政策创新效率，增强政策适应性。在面临特定政策创新议题时，央地关系会进行适应性调整，中央政府除了总体控制和宏观指导，会将政策试验向地方政府开放，以期加快政策创新进程，并使政策与地方情境更好契合。地方政府在政策探索、政策学习、政策选择等方面被赋予更大自主权，可以在中央的原则框架下因地制宜地开展政策建构，并根据实际效果进行改进和调整，形成具有地方特色的政策细则，这些差异化细则与中央原则框架共同构成一个有机的政策集合。这种政策创新模式的总体框架如图1所示。在“众创”试验过程中，中央与地方之间是一种双向互动的关系，中央对地方进行宏观指导，而地方所反馈的政策创新、执行相关信息，可以增进中央对政策议题的认知，并推动中央对指导框架的回应性调整。值得注意的是，地方政府在中央原则性框架下因地制宜地进行政策方案探索，尽管和“原则性与灵活性相统一”的政策执行过程在形式上具有一定相似性，但在本质上仍属于政策试验范畴。通常来讲，政策执行的一个关键前提条件是政策本身的具体明确性(陈振明，2004)，因此中央所出台的原则性、方向性指导意见实际上并不具备真正意义上的可执行性，即使从广义上将这类政策探索行为以“试验性执行”的名义划入政策执行范畴(杨宏山，2014)，也并不会改变其主要任务仍是通过试验进行行动方案试错探索的事实。

图1 基于“众创”试验的政策创新框架

(二)“众创”试验的条件与特征

“众创”试验作为一种不同于经典“试点-推广”试验的政策创新路径，是对经典模式的必要补充而非替代，两种试验模式各有其特定的适用范围，并行不悖。总体来看，可以从如下两个维度对“众创”试验的适用条件进行说明。

第一，时间规则。时间是影响政策试验模式选择的重要变量。时间规则关系到行动者以什么顺序、什么速度、多长时间开展行动，具体到公共政策领域，时间规则会影响政策主体的权力结构、政策过程的速度节奏，以及政策主体之间的互动(堵琴囡、唐贤兴，2016)。在政策试验中，中央政府作为国家治理的权力核心，会结合整体战略规划对政策创新议题的特征进行识别和透析，形成特定的时间规则，进而确定该政策创新议题在时间上的优先性、紧迫性，以及相应的试验模式。如果某一复杂政策创新议题具有充足的时间进行试错探索，那么从“成本-收益”以及秩序的角度看，“试点-推广”试验无疑是一种较为理性的选择。而如果政策创新议题被认为具有时间上的紧迫性，亟须在尽可能短的时间内完成试验并形成行动方案，那么调动多元主体积极性，采用“众创”试验的方式将时间维度试验转换为空间维度试验(陈昭，2021)则更加合适。

第二，情境特质。同质性与异质性相交叠是我国国家治理情境的一个重要特征，同质性效应会使地方政府治理呈现出一定的趋同性和相似性，而异质性则要求地方治理因地制宜，充分观照“个性化”情境特征(唐曼、王刚，2021)。就政策创新试验而言，试验模式的选择也与地方情境的同质性或异质性程度密切相关。“试点-推广”试验强调典型经验的挖掘及其在更大范围推广的价值和适用性，这种对可复制性知识的追求，在一定程度上是以同质性作为前提的，因此适用于地方情境差异较小的政策领域。与此相对，“众创”试验模式将地方政府作为政策创新的关键主体，重视创新方案与地方性知识的深度契合，因此更适合于地方之间情境差异比较明显的创新议题。

为了进一步阐明“众创”试验的特征，可将其与“试点-推广”试验进行对比，两种模式在创新路径方面的区别主要体现在以下三个方面：(1)从初始状态来看，不同于“试点-推广”试验先在局部进行探索，“众创”试验是一种全面试验，即各个地方在一个宏观的原则性、方向性框架指导下，同时自主开展政策创新，并享有同等程度的外部支持。(2)从过程维度来看，“众创”试验所遵循的是一条与经典试验“由点到面”过程全然不同的路径，其政策创新和政策扩散没有分割成时间线上的前后两个环节，而是相互重叠、同步进行：一个地区的政策探索经常会借鉴其他某个或多个地区的经验，并且不同地区之间的政策扩散不需要中央权威认定，创新成果的合法性在很大程度上源于其实际效果。(3)从最终结果来看，“试点-推广”试验的理想状态是产生一个在全国范围内行之有效的统一政策方案，而“众创”试验更加重视与地方情境的深度融合，其政策形态常常表现为统一原则框架下由多种具有一定差异性的地方政策共同构成的集合。此外，“众创”试验与其他试验模式也存在区别。例如，不同于“试验性法规”(韩博天，2008)或“比较试验”(Comparative Trial)(Zhu & Zhao，2021)预先存在一个或多个政策方案雏形，旨在通过试验来验证其合理性，“众创”试验在初始阶段只有一个原则性框架；它也不同于“选择性认可”(Selective Recognition)模式(Zhu & Zhao，2021)，因为“众创”试验并不试图从各地方所探索出的多种政策方案中，选择最佳的一种上升为全国性政策。综上，表1对“众创”试验和“试点-推广”试验的差异进行了简要概括。

表1 政策试验的模式比较

四、案例分析：干部容错纠错机制的形成与演化

罗伯特·K.殷指出，研究方法的选择主要取决于三个方面：第一，该研究所要回答的问题类型是什么；第二，研究者对研究对象及事件的控制程度如何；第三，研究的重心是当前发生的事，还是过去发生的事(罗伯特，2017)。本文旨在对我国政策创新实践中存在的“众创”试验框架进行初步探索，剖析其运作过程与发生逻辑。作为研究对象的“众创”试验是一种现实中正在发生的政策创新现象，并且无法基于研究的需要对其实施有效控制，这恰与案例研究法的适用条件相契合。基于此，本文采用案例研究法进行研究。近年来，为了激励干部担当作为，各个地方在中央的动员下纷纷探索建立干部容错纠错机制。从创新的总体路径来看，容错纠错政策方案的生成过程并没有遵循“先试点、再推广”的传统路径，而是呈现出在中央倡导下，“众多”地方政府全面同步探索、自主多向学习、因地制宜创制的特征，是典型的“众创”试验。并且其丰富的实践材料能够为研究提供实证支撑。因此，本文选择干部容错纠错机制的形成与演化过程作为研究案例。本研究所使用的案例资料主要包括两方面：一是政策文件类资料、互联网资料、会议及讲话资料等二手资料；二是访谈、实地调研所获得的一手资料。以下将通过对干部容错纠错机制演化过程的梳理和分析，揭示“众创”试验的实际过程。

(一)干部容错纠错机制的演化脉络

1.改革目标驱动的局部自发探索

容错纠错是激励干部改革创新的重要举措。早在2006年3月深圳市出台的《深圳经济特区改革创新促进条例》就针对“改革创新工作未达到预期效果”提出了相关免责情形：第一，改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；第二，个人和所在单位没有牟取私利；第三，未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。2006年11月广东省出台的《广东省促进自主创新若干政策》也将此内容纳入其中。党的十八大之后，我国将改革摆在更加突出位置，自发的干部容错纠错机制探索有所增加。例如，2013年6月上海市发布的《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》指出：“本市保障改革创新，宽容失败。改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任”。之后，其他一些地方出台的关于促进改革创新的政策文件也作了类似规定，如成都、广州等。此外，温州、杭州等地也较早在容错免责机制方面进行了尝试。但值得注意的是，早期人们对容错免责机制的认识并不一致，其必要性和有效性尚存争议。比如2014年浙江平阳县纪委、县监察局出台《关于支持和保护党员干部改革创新的若干意见》(试行)后，有媒体就发文表示这种创新“豁免权”有可能会沦为伪改革的“免责金牌”(江宇，2014)，鼓励改革最重要的是打破现实中的种种改革阻力，而非给出具有庇护性质的“失误免责”(王聃，2014)。

2.中央动员与政策创新议程建立

随着我国政治、经济、社会等领域改革逐渐步入攻坚期、深水区，迫切需要广大干部敢于“啃骨头”“涉险滩”，主动担当作为，积极改革创新，因此建立健全容错纠错机制的重要性、紧迫性进一步凸显。2016年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上提出“三个区分开来”的思想，这为干部容错纠错确定了指导性原则。此后，中央层面就干部容错纠错问题进行了密集表态，释放出明确的政治信号。例如，2016年政府工作报告指出，要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。2016年10月召开的党的十八届六中全会及审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》都指出，要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。党的十九大报告也提出，要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明地为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。其中具有里程碑意义的是2018年5月中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(以下简称《意见》)，明确提出要建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为，这是中央首次从制度层面对建立健全容错纠错机制作出规定，在一定程度上标志着政策创新议程的正式建立。

3.地方普遍参与的政策创新

中央在建立容错纠错机制方面的密集表态和强力动员直接推动了地方的政策创新，容错纠错机制探索从早期的局部自发行为逐渐变成一场全国性运动。有学者发现，仅在2016—2018年之间，各个地方出台的、与容错纠错容错免责等内容相关的政策文本就已达70余份(谷志军，2020)。《意见》的出台进一步加速了地方政策创新进程，各级地方政府结合实际情况，相继制定了相应的指导意见或实施细则。截至目前，省级地方政府基本都已出台相关意见、方案或办法，相当一部分市、县(区)级政府及相关职能部门也已出台了相应实施细则。在政策内容方面，地方层面对容错纠错原则、容错及不予容错情形、判断标准、实施程序、配套机制等进行了进一步完善和细化。通过对比可以发现，各地的政策细则既存在明显的相似之处，也呈现出一定的差异化特征。

(二)案例分析：基于“众创”试验的政策创新过程

1.实践张力与开放式探索

干部容错纠错机制是国家治理现实压力下的产物。随着我国全面深化改革战略不断向纵深推进，改革难度和阻力大幅增加，广大干部能否锐意改革创新、主动担当作为，已经成为决定党和国家各项事业顺利发展的关键因素。然而，改革创新必然存在风险，尤其是在现实问题日益错综复杂，又无经验可循的情况下，改革风险将会成倍增加。改革中过失和失误在所难免，这就可能导致“一些干部在思想和行动上还不敢大胆探索，犹豫徘徊，放不开手脚干事创业，存在不敢担当和庸政懒政的突出问题”(王姝、何强，2017)。新的历史背景赋予干部的新使命与干部“不敢作为” 的现实之间的矛盾，迫切要求建立容错纠错机制，为干部干事创业提供明确的后果预期，消除干部后顾之忧。从创新的总体策略来看，干部容错纠错机制的形成和演化，不是中央自上而下权威建构的过程，也不是经典政策试验“由点到面”的过程，它遵循一种开放式创新的路径，赋予地方普遍较大的自主权：由各个地方在中央精神的指导下全面、同时进行政策探索，鼓励地方结合实际情境在政策内容、形式、工具等方面进行创新，以提高政策演化的整体效率，使政策方案与地方差异化情境充分契合。这种创新模式的选择与政策议题的特点相关。容错纠错机制的最终目的是鼓励干部改革创新、担当作为，然而不同地区的外部环境、基本条件、工作重点等各不相同，因此在容错纠错的方式、内容、程序等方面也会存在一定的差异，只有充分尊重地方实际，将容错纠错机制与地方特征有机嵌合，才能使其发挥应有的作用。

2.自发学习与累进式创新

随着政策探索的不断深入，干部容错纠错机制逐渐在宏观指导性框架之下，形成了大量具体实施办法。在既有的创新方案中，不存在所谓的“典型”，各个地方的创新成果在地位上是平等的，具有相同的合法性。通过对相关政策文本的梳理可以发现，很多地方在容错纠错的适用情形、判断标准、处理程序、保障机制等方面存在相似的规定。例如，文昌市2017年出台的《文昌市党政干部容错纠错实施办法(试行)》与陕西省2016年出台的《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》，在容错情形方面的规定基本相同；此外，很多地方在推进干部容错纠错机制执行落地的过程中，会根据需要发布典型案例，如江苏、湖北等，海南则于2021年出台了专门的典型案例通报发布制度，将实践经验上升为正式的地方性法规。这表明地方之间存在明显的学习互鉴，并且这种学习不是中央主导下，对经由权威认定的“典型经验”的学习，而是一种基于自身需求和政策绩效的多向度自发学习。这一判断在实地调研中也得到了印证：“广东当时有率先出台(容错纠错相关机制)，他们的领导在一次培训班上作了经验交流，我们领导当时也参加了培训，所以回来就组织集中对这块进行了梳理，包括有关党纪条规和各地的做法，形成了清单。”(访谈记录：SM20210520)(3)访谈记录编码规则：访谈地点+访谈日期。此外，在容错纠错政策创新过程中，政策创新、扩散、学习几乎是同步发生的，某一地方的创新成果可能学习了其他地方的部分举措，而其自身的方案若取得良好效果，也会向更大范围扩散。各个地方之间自发的“创新接力”有力推动了干部容错纠错机制的演化和成熟，使创新过程呈现出明显的累进特征。

3.情境观照与差异化选择

通过对相关政策文本的梳理可以看出，各个地方的容错纠错机制既相互学习、彼此借鉴，在一些方面表现出相似性甚至趋同性，同时也立足实际需求、观照具体情境，呈现出一定的地方性特征。例如，广东省出台的《广东省党的问责工作实施办法》除了要求坚持“三个区分开来”原则外，还增加了“两个尊重”，即“尊重广东历史、尊重广东省情”。广东省纪委宣传部副部长王景喜认为，广东省提出的“两个尊重”，符合广东的实际情况，比如广东华侨多、外贸多，广东的文化习惯与西藏等少数民族地区不同。充分考虑这些情况，才能更好地实施容错机制(王姝、何强，2017)。而新疆出台的《新疆维吾尔自治区干部容错纠错暂行办法》则在容错情形中融入了“贯彻落实新时代党的治疆方略”“反恐维稳”等内容。在调研中有受访者谈及政策出台过程时也表示，“其他地方的经验我们不能照搬过来，要进一步消化，所以(我们)向县里面征求意见，包括部门，征集了几趟，初稿征集完，信息返回来，做完后再去征集，也请省里相关部门指导，经过‘几上几下’最终出台(容错纠错机制)”(访谈记录：SM20210525)。对地方情境的观照使得各地容错纠错机制的具体内容最终呈现出一定差异性。比如，有的地方以清单的形式明确列出了可以容错或不予容错的具体情形，而有的地方则只是侧重于强调容错的条件。在采取“容错清单”的地区中，一些地方在常规内容外，还结合实际需要，关注到了“在加强干部队伍建设、加大力度招才引智、推进干部能上能下、关心关爱基层干部、激发干部队伍活力等工作中，不拘一格、探索创新”(4)参见《甘肃省鼓励改革创新干事创业容错纠错实施办法(试行)》。“虽被媒体曝光造成一定负面影响，但无主观故意、属工作方式方法不当”(5)参见《商洛市党政干部容错纠错实施办法(试行)》。等容错情形。

五、“众创”试验的深层逻辑诠释

从“试点-推广”试验到“众创”试验，不仅是形式的变化，更是知识基础的转变。“众创”试验遵循一套与“试点-推广”试验截然不同的创新逻辑，具体而言，表现在以下几个方面。

(一)目标取向：从“宏大叙事”到“地方性叙事”

“试点-推广”试验旨在通过局部探索，发现具有可复制性、可推广性的典型经验，进而推动整体政策演化。其背后所暗含的前提假设认为，在政策创新中存在一种普遍的、本质的、正确的知识，并且以此为基础可以构建出最优政策。就此而言，“试点-推广”试验实际上体现了一种追求“宏大叙事”的治理风格，反映了管理主义、理性主义、科学主义的深层逻辑。这种目标取向作为现代社会的产物，在特定历史背景下确有其不容否认的优势，但随着后工业社会特征的日益显现，则会面临一定的适应性困境，这是宏观环境变迁所带来的必然结果。正如有学者所指出的，工业社会是一个摹仿的时代，而后工业社会则突出创造的价值(张康之，2011)。与此相对的，“众创”试验则在一定程度上可以看作是后工业社会背景下的适应性选择。随着社会治理的复杂性、不确定性日益增强，多元化价值的重要性更加凸显，“试点-推广”试验模式所推崇的普遍经验在地方实际治理情境中常常面临“水土不服”的困境。国家治理越来越依赖于对多元主体积极性、创造力的激发，地方性叙事成为影响治理成败的关键。传统的“典型治理”逐渐向激励创新的方向发展，政策创新日益本土化(许中波，2019)。此外，“众创”试验更加强调政策的适应性，试验中“最优原则”让位于“适配原则”，有效的政策创新必须与地方情境深度契合。比如在本文所述案例中，由于不同地方在总体环境、发展现状、工作重点等方面存在差异，“典型经验”的应用空间十分有限，而容错纠错作为一种激励性机制，只有与差异化地方特征有机融合才能切中命脉，因此鼓励地方在充分识别本地改革发展需求和干部队伍特征的基础上，对容错纠错相关政策进行因地制宜的创新和实用导向的学习，更有利于提升政策的执行力和实际效能。

(二)角色转变：从“掌舵之手”到“助推之手”

从央地关系的角度看，“试点-推广”模式下，试验的启动、实施、修正、终止以及经验的认定和推广等都是在中央主导下开展的。中央如同“掌舵者”，可以根据实际需要设计试验，并通过限制选择、行政指令、配套奖惩等方式干预地方政府的政策创新行为，进而实现对整个试验过程自上而下的控制。中央对试验的主导和掌控能够在一定程度上维护社会秩序稳定、控制政策创新风险，但也会抑制地方政府的积极性与活力。随着社会的发展，总体控制思路的局限性日益暴露，越来越多复杂现实问题的解决之道有赖于对地方创造力的激发。通过“赋权地方”开放试验过程，鼓励以地方为主导的政策创新，已经成为提升试验效果的现实而必要的选择。例如，在干部容错纠错机制创新过程中，中央只在宏观层面对原则性、方向性的问题进行指导，其主要作用并非主导、控制试验过程，而是赋予地方自主权，并为地方政策创新提供良好的社会土壤和宽松的外部环境，引导地方在尽可能短的时间内探索出切实可行的政策方案。中央政府角色由试验的“掌舵之手”变成了创新的“助推之手”。值得注意的是，角色转变并不意味着角色“退场”，在“众创”试验过程中，当地方政策创新出现问题时，中央仍需要进行纠偏和引导，但干预手段更加灵活多样，其中包括很多“隐性策略”或“软策略”。

(三)知识生产：从“权威建构”到“自主建构”

试验实质上是一种知识生产活动，其最终目的在于发现对国家治理有用的新知识。然而何为有用的知识？具体到政策试验中，如何判断政策创新成果是否有价值？“试点-推广”试验与“众创”试验在这一问题上存在明显的差异。在“试点-推广”试验模式下，政策创新是一个以管理主义、技术主义、工具理性为基础的权威建构过程，试点地区的创新经验是否具有推广价值，基本上是由中央决定的。某种试点经验能否拥有权威认证的合法性进而成为“典型”，在很大程度上取决于其与中央意愿的契合度。正如有学者所指出的，“在一个等级分明的体制里，如果上一级领导不支持也不推广下级的政策创新，自下而上的政策试验将是毫无前途的”(韩博天，2008： 38)。而“众创”试验则将知识生产看作是由众多地方政府基于对本地情境特征的识别和判断，自主开展政策创新的过程。在“众创”试验模式下，政策的实质性创新主要发生在地方层面，地方政府被赋予较大自主权和灵活性，可以结合实际需要，进行政策探索、政策学习、政策建构。政策创新的具体路径既可以是对全新方案的“原创性”探索，也可以是其他地方既有经验基础上的“接力式”拓展。创新成果的价值取决于其实际绩效。这种知识生产模式能够充分发挥地方性知识和分散信息的价值，有利于加快政策演化的整体效率。但同时需要说明的是，这种自主建构并不意味着政策创新完全是自下而上进行的，只是相对于传统的试验模式而言，地方政府、多元社会主体被赋予了更大的创新权力和创新空间。

(四)创新扩散：从“主导型扩散”到“辐射型扩散”

政策创新扩散是将试验成果转化为治理效能的关键步骤。传统的“试点-推广”试验一直将扩散作为完整政策创新链条上的重要一环，甚至有学者认为试验本身就是一种最为典型和普遍的扩散形式(周望，2012)。在“试点-推广”的试验模式下，政策创新扩散是在中央主导下，将试点地区典型经验推广到试点外地区的单向过程，被扩散的政策须经中央筛选和权威认定，扩散范围和进程受到中央宏观控制，并且这一扩散过程常常表现为学习运动。与此相比，“众创”试验中的政策创新扩散则更加灵活复杂。各地方政府围绕同一政策议题在中央的宏观框架下同时开展创新，会生产出具有差异性的政策方案，其中任何一种方案都不具有“典型”地位，各种创新经验如同一个个“能量源”，能够对其他地方产生“辐射式”影响，其辐射范围的大小在很大程度上是由以“实绩”为基础的影响力决定的，政策的实际效果越明显，越可能向更大范围扩散。“众创”试验下的创新扩散在形式上表现为自发扩散、各取所需、多点学习，各地方可以结合具体需要以及各种创新经验的实际效果，选择特定内容为本地政策建构提供参考，扩散内容是多样的、变化的，扩散路径是多向的、网状的。

(五)发展路径：从“线性演化”到“组合演化”

“试点-推广”试验模式下的政策创新是一个确定的“由点到面”的过程，在时间线上具有相对清晰的演化路线。比如，韩博天(2008)认为这种试验过程是由包括地方试验、起草试点方案、“由点到面”、制定和颁布政策法规、政策解释和执行等在内的八个主要环节组成的循环过程。试验发展路径比较单一，并且作为影响演化过程关键因素的央地互动模式也比较简单：中央始终是这一演化过程的主要推动者，地方政府处于被动状态。而“众创”试验采取的是一种与此不同的演化路径。在“众创”试验模式下，地方政府的政策创新并不是沿着某种明确的线性或类线性轨道向前推进的，更重要的是，它在多数情况下也不表现为对全新政策模式或内容的探索，而是对既有政策创新成果的学习与重新组合。比如，在干部容错纠错机制创新过程中，很多地方关于容错情形的规定都并非完全原创的，而是呈现出明显的相似性：深圳市2006年提出的免责情形，在当前的部分政策方案中，仍然可以看到类似的规定。政策创新过程在一定程度上表现为对其他地方既有经验的借鉴、组合和改进，这种由变换组合构成的演化机制被称为“组合演化”(Combination Evolution)，在这一演化逻辑下，“创新的本质是将已经存在的东西进行再组合”(黄亚生等，2016： 57)。

六、进一步讨论：开放式政策创新的前景展望

试验是中国推进政策创新的重要策略。然而与丰富的实践相比，我国政策试验领域的理论发展稍显滞后，大部分研究默认以“试点-推广”框架作为基础，而忽视了政策试验的实用主义取向和多样性特征，未能反映出实践的真实样态。随着国家治理实践的不断向前推进，越来越多政策试验更加注重多主体创造性的激发和差异化政策需求的观照，由此便形成了一种新的政策试验路径。从理论层面回应这种新的创新实践，不仅是推动政策试验领域知识增长的重要途径，也是提升国家治理体系与治理能力现代化水平的必然要求。基于此，本文在经典“试点-推广”试验之外，提出了一种竞争性试验模式，即“众创”试验。这一试验模式在适用条件、初始状态、创新过程、政策形态等方面与传统“试点-推广”试验存在明显的区别，并且遵循一套截然不同的深层逻辑，反映了一种新的实践取向和创新范式。

“众创”试验是国家治理宏观逻辑在政策试验微观场域中的具体体现。在中国的制度环境下，央地互动是影响政策创新过程的核心要素，并且其互动模式会根据治理需要进行适应性调整。“众创”试验作为一种现实治理压力下的权变选择，在某种程度上也是“权威体制与有效治理”(周雪光，2011)动态平衡的结果。以中央自上而下总体控制为主要特征的“试点-推广”试验模式尽管有其显著的优势，但也并非“万能灵药”。当面临一些时间压力大、地方情境差异明显、复杂程度高的治理议题时，为了提升政策创新的效率和效度，中央会通过“地方赋权”，强化“在地治理”，将治理重心适度下移，进而激发地方政府的能动性和创造性。在这种新的治理结构下，地方政府在政策创新方面被赋予更大的自主选择权和灵活性，政策试验突破了以往的封闭、垄断格局，转而呈现出一定的开放、共享特征。但值得注意的是，从严格意义上来看，本文所述央地关系视域下的“众创”试验实际上仍然只是一种半开放式的政策创新模式，因为试验总体上仅局限于政府部门内部，而并未将多元社会主体纳入其中。“众创”试验最重要的优势在于能充分、有效利用分散信息，以提升整体创新效率，而企业、社会组织等主体作为相关领域活动的实际参与者或利益相关者，天然拥有一定的信息优势，对具体问题的认识也相对更加深刻，具备开展政策创新的动机和能力，在政策创新方面存在巨大潜力。因此，真正的“众创”试验还需“赋权社会”，推动社会性学习的发生，使更多的利益相关者参与到政策试验的“开放式协调”中(李娉、杨宏山，2020)，激发多元主体的创新活力。

随着国家治理实践不断向前推进，政策创新所面临的现实情境已经发生了明显变化。例如，在宏观环境方面，社会变迁速度加快，新兴技术迅速发展，公众价值观趋于多元，不确定性不稳定性因素陡增，风险社会特征更加凸显；在议题特征方面，政策创新议题数量增加，且复杂性和关联性明显增强，尚无经验可循的新议题大量涌现；在创新主体方面，公众、非营利性组织、企业等多元主体的参与意愿和参与能力有所提高，相对而言，政府在政策创新中的权威则受到了一定稀释。以上种种为政策创新提出了新的更高要求，传统政府主导型尤其是中央主导型政策创新模式的局限性日益显现，越来越多政策创新问题的解决之道都或多或少地指向了分权、开放、学习与合作，以“众创”试验为代表的开放式创新模式的适用空间进一步拓展。因此，未来政策试验要进一步提高政策创新的开放性，一方面，不断优化央地关系，完善政府内部“众创”的激励和保障机制，提升政策的适应性和契合度；另一方面，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，积极探索社会“众创”的渠道和方式，增强政策创新的回应性。值得注意的是，开放式创新既有其建设性的一面，也有其破坏性的一面，因此必须平衡好政策创新和社会风险之间的关系。正如习总书记所指出的，“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行”(6)参见人民日报评论员(2020).以共建共治共享拓展社会发展新局面.人民日报，0831(001).。