基层治理视阈下乡村法治供需矛盾实证研究

李晓雯 曹 宁 余竹晴 方咏瑜

五邑大学，广东 江门 529020

乡村治理是基层治理的重要组成部分，乡村法治是基层治理的重要举措，推进乡村法治建设对推进基层治理法治化有重大意义。当前，在基层党组织、镇政府、村委会的共同作用下，极大地推动了以村规民约、普法宣传、一村一法律顾问制度三方面为着力点的乡村法治建设，但这三项制度在满足村民具体法治需求上，仍存在供需不平衡的问题，阻碍了基层治理法治化进程，亟待解决［1］。

本文从“供给—需求”思路出发，立足于E市N镇乡村，运用问卷调查、实地走访等调研方法，深入了解、研究、分析N镇法治建设现状及存在的供需矛盾，以期寻求解决问题、推动当地法治发展的新思路，提升基层治理水平，助力法治国家建设。

一、供需现状分析

据对N镇乡村法治建设的问卷及实地走访调查发现，其村规民约覆盖度高、通俗易懂，但存在空泛、不实用等问题。持续的普法宣传受群众普遍认可，但仍未满足其多样化、个性化的普法宣传需求。一村一法律顾问下乡为群众提供便利的法治服务，但该制度的僵化模式供给不合群众实际需求。

（一）村规民约

目前村规民约于N镇各行政村基本实现全覆盖，由村委会召集村民举行村民会议制定。表述形式采取口语式、口令式生活化语言，如Q村的“和睦相处讲道德，搬弄是非人人憎”。内容多为口号性倡导，如“跟党走、讲文明、树新风”。村规民约内容体现了党的重要思想，乡镇政府在合法性上进行落实和监管，村委会具体执行和宣传。经问卷调查（见表1），41.7%的村民表示知情规约，36.4%的村民认为规约对解决纠纷或保障权利有作用，但极少村民日常使用规约解决问题。

表1 N镇各群体知情规约、对规约解决纠纷与保障权益作用评价百分比

据此，当地合法规约的全覆盖对应了基层治理新时代的发展需求。规约的表述接地气、通俗易懂、朗朗上口，便于村民理解记忆，一定程度上能够推动规约的有效供给。但当地规约内容泛化、实用率低、知情度低，这些问题有待进一步完善。

（二）普法宣传

经实地走访发现，司法所和综治办为N镇普法主体，联合村（居）委会干部及下乡普法大学生，以摆摊、派发宣传单及小礼品、开展讲座、入户讲解、设置黑板报与宣传栏等形式开展普法活动。普法内容以土地、婚丧嫁娶、相邻关系、农村承包经营等与村民生活息息相关的法律知识为主。据问卷调查发现（见表2），从参与各普法形式的频率来看，黑板报、宣传栏形式以及定期宣讲形式成效较传单、小礼品等印刷品形式更高。22.6%的村民认为普法活动有很大帮助，但仍有一半以上村民认为帮助不大甚至毫无帮助（见表 3）。

表2 N镇各群体参与普法活动的形式和频率

表3 N镇人们对普法活动的认同度

综上，N镇政府与村委会认真回应党的普法要求，联动多主体普法，不断满足当地的法律服务需求，村民对此认可度较高，一定程度上促进村民法治意识的觉醒，帮助村民间纠纷的有效解决。但仍然存在内容缺乏针对性、普法形式陈旧的问题，难以满足群众多样化、个性化的法律需求。

（三）一村一法律顾问制度

一村一法律顾问制度在N镇得到落实，N镇政府为镇内7个村庄和1个社区共配备2名律师作为法律顾问。顾问每个月至少到村服务1天、每次不少于8个小时地提供法律咨询服务、开展法律讲座等，并且接受政府与村委会的监管，协助当地宣传法律知识，鼓励村民前来咨询，引导村民会用、善用法律维护自身权益。据问卷调查，仅有28.67%的群众知情一村一法律顾问制度，其中有90%以上的群众对律师顾问工作及开展的活动表示满意。

由此，律师顾问为当地群众提供了一个法律咨询的便捷途径，基本满足当地知情群众的法律服务需求；开展普法讲座，满足了落实一村一法律顾问制度的基本要求。但仍存在认知率不高、顾问语言不通及服务领域不对口的问题，导致顾问无法与村民打成一片，阻碍了一村一法律顾问制度的推进。

二、矛盾问题及原因分析

当前乡村法治建设供需矛盾，一方面是由于制度本身设计与运行机制不完善；另一方面是由于基层党政与村委会供给主体互动不强。

（一）制度的设计与运行机制不完善

现阶段乡村法治供给制度的设计与运行，存在制定理念及宣传观念偏差、宣传方式及宣传模式单一、人员派遣不周等问题。

1.村规民约：制定过政策化及宣传单一

当地村规民约本身内容泛化、实用率不高、知情度低是其设计、运行中的问题。究其因，制定理念过政策化，导致规约内容更像是空泛化的政策口号；内容泛化的规约本就打压规约的实用空间，在规约实际操作性不强的情况下，奖惩机制的缺乏，让规约缺少规制性，难以形成自身的治理权威及激发村民的使用热情；规约宣传机制不完善，宣传仅依靠单一主体及单一传统方式，致使其被知情度偏低。这些问题若长期存在，会让规约这种推进乡村法治化建设的强大工具形同虚设。

2.普法宣传：宣传观念及模式未应民所需

当地普法宣传内容缺乏针对性、仍以陈旧宣传方式为主是其在运行过程中的问题。方式陈旧缺趣味使本身生涩难懂的法律更难激起学法热情。内容无针对，未能使普法宣传精准化，加重群众理解负担。这与普法宣传本身的宣传观念、宣传模式有关。追求全面的宣传观念，不结合受众理解水平实际，终让全面成空泛、成负担。当地有进行新时代宣传模式更迭，让宣传方式渐趋多元，但未能对接群众需求，群众参与传统型普法宣传的频率较高，反而造成普法宣传方式仍以陈旧的为主。

3.一村一法律顾问制度：规定不细致及落实未到位

当地一村一法律顾问制度存在顾问服务不主动、语言不通、服务领域不对口及认知率低等问题。由于缺乏对顾问值班地点的详细规定，现阶段顾问仅做到定点咨询，不主动入户走访。在落实上，派遣考虑不周全，导致顾问与村民语言不通及服务领域不对口，出现法律咨询不顺畅，回应法律需求实效低；专业能力有限，不能满足乡村法治服务的多样化需求。制度自身宣传机制不完善导致认知率低，具体表现为公告栏张贴式介绍该制度的存在，却缺乏对其具体运作的解释，让村民纵使听闻之也不了解。

（二）基层党政与村委会互动不强

目前基层党政与村委会互动方面存在领导责任未能完全落实到位、组织协调机制不完善、监督管理机制不全面等问题。

1.领导责任未能完全落实到位

乡村基层党组织是乡村各组织和各项工作的领导核心［2］，乡村治理是党对乡村工作领导的落脚点，基层党组织对乡村法治建设的领导事关乡村治理体系和治理能力现代化水平的提升［3］。但当地基层党组织在领导机制方面不接地气，在领导镇政府、村委会实施村规民约、普法宣传、一村一法律顾问制度的工作时，仅是简单地上传下达宏观的上级政策文件，而未结合当地实际向镇政府、村委会进行解释指导和具体落实。这就加剧了镇政府、村委会在落实三项制度中的村规民约内容空泛化、普法宣传内容过政策化及法律顾问的遴选标准未能“入乡随俗”。

2.组织协同机制不完善

当地基层政府与村委会协同机制不强，协同互助性较差。在村规民约方面，政府未能引导村委会审查规约内容的实用性，仅限于自身对规约合法性的审查；村委会未充分内化及讲解政府文件中规约的制定要求，致规约过于照搬政治术语；这加剧了规约内容泛化、过政策化。在普法宣传方面，村委会未能及时向政府反馈群众对普法内容的需求，政府未与村委会共同探寻当地群众喜闻乐见的普法形式，普法宣传模式及观念难以得到进一步发展。在一村一法律顾问制度方面，政府未能协同村委会对该制度进行广泛、细致的宣传，村委会未能与政府协商所需的顾问类型，加重了该制度的“水土不服”。

3.监督机制不全面

在监督管理机制方面，基层党政与村委会缺乏有效的监督。基层党组织未把法治供给的落实成果纳入党建工作考核中，导致基层党员在法治供给的服务工作中监督积极性不高，最终使三项制度落实效果不佳。在村规民约方面，由于缺乏监督，基层党员未能充分发挥先锋模范作用，监督这一制度的实施情况，考量该村规民约的实用性程度。政府未把法治供给的落实成果纳入基层工作人员的考评中，导致基层政府工作人员工作的内生动力不足。如在普法宣传方面，政府内部缺乏部门之间的考评机制，对司法局的工作缺乏有效监督。村委会对自身定位不明晰，导致其在制度中未能发挥其监督作用。如在一村一法律顾问方面，村委会未能与政府一同对律师顾问工作进行监督。

三、对策建议

（一）转变观念，精准施策

1.村规民约：制定细化，增强认知

转变制定理念，转化政策为己所用，细化规约增加实用价值。基层党员引领乡亲把抽象政策转化为规约具体权益事项，如安装路灯、扶残助难等。健全奖惩机制，激发使用热情。村委会可通过积分制、台账等记录村民遵守或违反情况，执行奖惩规定，同时把握奖惩限度，注意奖惩合法性。完善村规民约宣传机制，实行主体多元、方式多样的宣传，提高知情度。村委会可让法律顾问通过讲座讲解规约的法律问题；成立妇女宣讲组，逐步使村民从学习者向宣传者转变；用文艺演出等喜闻乐见的方式宣传。

2.普法宣传：贴近实际，精准宣传

转变普法宣传观念，普法宣传内容因人而制定，降低群众理解负担。如：对务工类人群应侧重普及《劳动法》，对在家务农者应侧重普及《农村土地承包法》，对老年人则侧重普及《老年人权益保障法》等。精准普法宣传更迭模式，对接群众需求创新方式，实现群众易懂的趣味普法。即先明晰群众普法宣传喜好，如：普法宣传小礼品喜好、普法讲座主题偏好等。再平实化法言法语，生动地用当地方言宣传。可编演方言版法治小品等文艺节目等。

3.一村一法律顾问制度：落实职责，就地派遣，大力推广

落实顾问职责，通过制度规定保证顾问做到走村入户，精准对接辖区的群众，实行“定点服务+走村入户”服务形式，更好地解决群众的法律疑惑。细化顾问派遣条件，把语言、擅长领域纳入考虑范围。派遣会讲当地话的顾问，解决语言交流障碍。实施“点餐式”法律服务，村居委会结合村居情况向政府协商表示需要哪些领域的顾问，直接对接村居的法治需求。完善制度宣传机制，详细介绍运作模式，方便群众获取法律服务。村委会可利用村广播定期提醒村民该制度的存在及应用方式，鼓励村民运用法治手段解决法律问题。

（二）增强基层党政与村委会互动性

1.加强基层党组织的领导

加强基层党组织的领导，推动理论落到实处。发挥乡村基层党组织在乡村法治建设中始终总揽全局、协调各方的作用［4］，用一套高度协调的顶层设计整合各方力量，使制度供给与村民需求精准对接。设立由党员组成的对三个制度相关政策文件进行解读的小组，并将其下达，切实指导政府与村委会工作。村规民约方面，应领导制定实用化与去空泛化的规约，并充分发挥党员、干部的先进示范作用，要求乡、村两级干部以及全体党员以身作则，带头践行村规民约，让村规民约变为全体村民行为的指引规范［5］。普法宣传方面，加强对相关政策文件的讲解培训及对政府和村委会的党员普法宣传工作者的法治素养培训，使他们懂得平衡普法内容的法治政策与法律知识，化解普法宣传的过政策化。一村一法律顾问制度方面，领导、政府、村委会在选聘律师顾问前广泛收集群众对法律顾问语言、专业能力等的要求，充分对接群众的法律服务需求，聘请群众满意的顾问。

2.完善基层政府与村委会的协同机制

乡村法治建设有效运转，需要特定的协同机制加以辅助，使参与主体能够更好地协调配合［6］。在完善基层政府与村委会的协同机制，促进其相互间的良性互动上，不同主体有不同的要求。在规约方面，政府协同村委会明晰村民实际需求，再组织、引导村民制定具有可操作性的规约；指导村委会全面审查规约，具体化、务实化村规民约的内容。村委会对政府文件的规约制定要求存疑时，应及时寻求政府帮助，确保规约内容具体化，而非为避免错误，直接套用政策术语。在普法宣传方面，政府与村委会应积极了解不同村民的普法需求，共同探讨最优普法形式。例如创作将法律知识与地方戏曲、民歌有机融合的歌曲；运营线上平台传播法律知识；完善现有的法治公园等。在一村一法律顾问制度方面，双方共同细化宣传内容并加大宣传力度。在选聘顾问时，双方应充分沟通，了解当地对顾问具体领域的需求，使顾问专业能力与当地需求匹配。

3.完善监督机制

完善监督机制，基层党政与村委会要形成一套切实有效的监督体系。党在村规民约方面，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，成立由村民党员组成的制度监督小组，测评当地规约的实际运用价值；普法宣传方面，基层党组织联动司法所、妇联、学校等主体，落实普法责任制，加强督促检查，指导各部门分工协作，齐抓共管；一村一法律顾问制度方面，将制度纳入当地基层党建工作规划中，监督法律顾问的工作，要求法律顾问在遇到可能影响社会和谐稳定或涉及村两委、群众重大利益的事情时，应当及时向基层党委报告［7］。政府在村规民约方面，要加强对规约内容的监督，使规约内容既合法又贴近村民生活；在普法宣传方面，政府要加强内部的监督，使司法局的普法活动能得到充分落实；在一村一法律顾问方面，要联合村委会对律师顾问工作开展情况进行日常记载管理和审查监督；建立对顾问的双考评机制，共同督促该制度有序、有效地运转。

四、结语

法治乡村的建设是长远的、系统的工程，法治发展任重道远。推进基层治理法治化不仅需要对法治供给制度进行设计与完善，还需要对基层党政、村委会、村民三者之间如何良性互动进一步探索，开辟法治建设新思路，借鉴吸收其他乡村的建设经验，完善乡村法治供给体系，满足各方需求，促进乡村法治供需匹配的平衡，推动基层治理法治化，助力法治国家建设，推进国家治理体系与国家治理能力现代化。