包裹立法技术在突发公共卫生事件修法中的应用探讨

曹瀚予

在法制轨道上统筹推进各项防控工作，强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，是预防各类突发公共卫生事件发生的应有之义。对此，有学者提出可以采用“打包修法”的方式对《野生动物保护法》《传染病防治法》等公共卫生领域相关法案进行一揽子修改[1]，倡导同时将几部法律的修改放在同一个修法过程中完成。所谓“一揽子修改”和“打包修改”的修法技术或模式被我国立法学者称为“包裹式立法”。随着我国法律体系的全面建成，立法也由大规模立法轉向了精细化修法阶段，包裹式立法作为2015年《立法法》修改时新增的立法技术，可以为特定情况下的修法发挥重要作用。本文基于对包裹立法技术在国内外立法活动中的运用的考察，分析其在突发公共卫生事件紧急修法中的优势，探讨这一立法技术在类似立法过程中的适用问题。

一、逐一立法模式与突发事件立法需求的矛盾

在19世纪之前，各国处于大规模立法时期，修法活动并不常见，因此其对法律发展的影响极为有限[2]。但进入20世纪以后，现代社会发展节奏不断加快，人类社会活动节奏呈现高速倍增化趋势，伴随而来的是日益多元化和复杂化的社会管理和民众需求，此时各国法律体系已初步形成，但囿于国家立法的普适性、稳定性和滞后性，应对不足或失灵的情况时有发生，修法活动开始受到立法者的重视。“所有制度的优势都会随着受众数量和复杂性的不断增加而在能力上逐渐趋于失灵，基于人口少、复杂度低的简单社会中得到的解决方案，来解决那些人口多、复杂度高的大型社会中的难题，往往是行不通的。”[3]我国正处于社会转型期，复杂、多元的社会关系下，社会治理面临着极大挑战，日益增多的突发公共安全或卫生事件暴露出许多常态下隐藏很深或不被关注、但因非常态事件引发的问题，给相关法律的规制能力带来极大挑战，原本行之有效的规范措施在此背景下逐渐显现捉襟见肘之势，治理效能大大降低，此时就需要对不合时宜的规则加以修正以应对突发事件。虽然此次疫情的爆发是极为罕见的，但类似的突发事件却屡见不鲜，SARS事件、汶川地震、三鹿奶粉事件、甲型H1N1流感等危害公共安全的突发事件时有发生。类似的突发公共卫生事件，呈现出突发性、公共性、危害严重性、不确定性、紧迫性等诸多特性，性质的独特性决定了应对工作的特殊性，尤其对修法活动提出了特殊要求，涉及的相关法律往往出现数量多、内容相似、联系紧密的情形，常规的逐一立法模式往往难以满足此类事件修法的需求。

法律公布实施后，由于各方面情况发生了变化，法律所调整的社会关系已不适应发生变化的情况，这时法律需要经过修改以适应新的情况[4]。按照《立法法》第五十九条的规定 ，法律修改作为立法完善手段，是对已经颁布实施的法律进行部分内容的改变，是重要的立法活动，程序与制定法律相同，同样适用立法的有关规定，包括“提案—审议—表决通过—公布”四个环节。目前我国绝大部分的法律修改都是采用如此的常规立法模式，即逐一逐件修改的模式，这种模式在不同环节有以下几个特点：（1）提案阶段，一个立法议案只涉及一部法律的制定或修改，即有权的提案主体提出“关于修改xx法的建议”，如中国共产党中央委员会2018年1月26日向全国人民代表大会常务委员会提出“关于修改宪法部分内容的建议”，由全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案，提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议。这一提出议案中涉及的法律修改是作为一个独立议案提起的，审议和表决的过程采用较为典型的常规立法模式。（2）审议阶段，立法主体只针对一个议案进行审议，即使其他法律中也有相关条款需要同时作出修改，但除该提出议案中涉及的法律以外，不涉及其他法律。如为了贯彻2003年通过的《行政许可法》，第十届全国人大委员会在2004年8月28日一次性对《渔业法》《票据法》等9部法律中的相应条款进行了修改，尽管这9部法律的修改被纳入了同一个议案，但实际上在审议和表决阶段最终也都是逐条进行的，有些还被纳入了当届全国人大的立法规划之中[5]。（3）表决阶段，立法主体只针对一部法律的修改进行表决，如全国人大常委会在修改地方组织法时，虽然同时决定对《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》进行修改，但最终仍采取了分别修改的方式[6]。（4）公布阶段，修改后的法律名称保持不变，仍是以独立法律的名称进行公布。

在时间充足、情况不甚紧急的情况下，逐一立法模式对多个法律法规修改案逐件审议、表决，自然可以最大程度保障所修之法的科学性和严谨性。但突发公共卫生事件的处理往往关系到整个社会和公民的安危，需要采取特别措施来有效应对和处理，否则随着事件的不断发酵，造成的损失会越来越大，对时间的把握很大程度上决定了应对措施的有效性，加之此类事件往往涉及多部法律修改且修改内容具有紧密联系性或相似性，此时常规的逐一立法模式就因其逐件修法程序的复杂而略显拖沓，往往难以满足突发公共卫生事件防治工作的修法需求。一是逐一修法模式一次只对一部法律进行修改，在涉及多部法律修改时，总修改时间会因议程的重复而大幅延长，立法成本也会随之增加，很难实现效益最大化。在发生突发公共卫生事件后，往往急需对现有法律更新以应对新情况，没有充足的时间对多个法律单独修改。二是常规的逐一修法模式在公共卫生事件发生后，面对多部法律中相似或紧密联系的内容急需修改的情况，难以及时保证法律内容上的统一性和同步性。我国各种现行法律在整体上是彼此协调、内在统一、相互联系的有机整体，也正是完整协调的法律体系会使得法律修改“牵一发而动全身”，一件法律的修改往往涉及其他法律的调整。此时逐一立法模式难以满足突发公共卫生事件对法律修改提出的紧迫性要求。

立法是突发公共卫生事件防控的第一道制度动力和防线，在事件爆发时需要在短时间内对相关法律法规加以完善，构建系统完备、科学规范、运行有效的公共卫生法律体系，特别是补齐突发公共卫生事件发生时，法律供给侧不能有效保障的短板和弱项。以《野生动物保护法》为例，就存在野生动物法律概念名录过窄、禁食规定有局限、监管防控不严等结构性问题[7]。突发公共卫生事件在变，其应对措施在变，立法的模式和理念也应随之改变，二者的交融或吻合意味着公共卫生事件乃至所有突发事件法治的完善。

二、国内外包裹立法技术的实践与思考

（一）作为立法技术的包裹式立法

2015年《立法法》的修改除赋予了设区的市以立法权外，还新增了两个重要的法律制定或修改技术，即第四十一条的“重要条款单独表决”和第四十三条的“多部法律涉及同类事项的个别条款合并表决”，后者便是与常规的逐一立法模式相对的“包裹式立法”模式。这一模式是一件不折不扣的舶来品，起源于德国，但在不同国家和地区的称呼和概念不尽相同。在德国、奥地利及瑞士等国家议会内规之议事规则（Geschaeftsordnung）中，并未对此種立法技术规定一个专门的用语，但立法机关在立、修法时，会将数个法律中的条文，像包裹（Paket）一样加以处理，因此逐渐称之为“包裹立法”（gesetzespaket）[8]。在瑞士则有时用使用“包裹（packet）”，有时用“立法包裹（Gesetzgebungspakete）”来描述[9]。还有一些德国立法学者称其为“大衣立法”（Mantelgesetz），这是形容此种立法技术是把立法之各个法律规定，像“大衣”（Mantel）一样“盖住”，这一说法是德国税法权威贝克教授（Enno Becker）在1919年起草德国税法通则后，在税法通则注释书中提出的：“以往缺乏一部大衣立法来减轻立法的负担，以其或多或少包含共同的规定，能够平衡矛盾，填补漏洞及提供某些规范性之规定及行之程序”[10]，自此“大衣立法”逐渐见于德国学界。此外，还有一种名称叫“公车式立法”（Omnibusgesetz/Omnibusbill），这种称呼更广泛应用于美国立法学界，形容这种立法方式像公共汽车一样，开着大门让各式各样的乘客上车，将各个不同的法律一起修正。但是这种立法模式是否可以将性质不同的法律条文一并修正？德国立法学界是采否定说，亦即一次“公车式立法”是为了一个共同的目的。有关包裹立法的说法虽未见诸我国的法律规范，但其作为一个隐喻式的立法术语，在立法研究和数次立法实践中也偶有涉及，我国学者对包裹立法的解释是：为了达到一个整体的立法目的，在一个法律性文件中对散布在多部法律内的有关规定，一次性地作出“打包”修改[11]。

（二）国内外包裹立法技术的实践考察

在国外立法实践中，包裹立法技术早已被大量广泛地应用，无论是在以英国、美国为代表的英美法系，还是以德国、瑞士为代表的大陆法系，都被立法机关运用已久。欧美国家实施现代意义上的议会政治最久者有二百余年，少者亦有过百年，立法中采用包裹立法技术似乎也和制定法律的历史同样长久。尽管多个国家都在运用包裹立法技术，但运用的最多乃至成为常态的当属作为起源地的德国。德国在1896年颁布的德国民法施行法（Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuche）属于最为典型、具体的包裹立法模式，其中修改了17部与民法相抵触的联邦法律，共73个条文，还废止了1部法律。

美国和日本也在很早就将包裹立法技术应用到了法律的制定和修改中。美国在1980年国会通过《公车预算协调法》（Omnibus Budget Reconciliation legislation）至1994年十五年间，一直采用包裹立法技术进行立法修法活动[12]。例如1988年制定的《综合贸易暨竞争力法》中修改了《购买美国货法》《贸易法》《国防生产法》《关税法》以及《国外贪污行为法》。虽然在日本的立法政策学、立法学等有关著作中，没有明确提出包裹立法模式，但从日本立法实践中，我们可以看到此种立法技术已被普遍应用。例如日本在1988年制定的《税制改革法》中就同时对《地方税法》《消费税法》《地方交付税法》《所得税法》以及《消费让与税法》进行了相关调整[13]。

回顾新中国的立法史，在我国的立法活动中也曾多次进行过包裹式立法模式的尝试。2004年全国人大常委会曾试图采用“打包修法”方式对与《行政许可法》规定相抵触的《公司法》等9部法律中的相关规定予以修正，在一个议案中提出修改9部法律，但最后采用的仍是常规的逐一立法模式，分别审议，发布了9个主席令。这次立法活动可以算作我国对“包裹式立法技术”的首次尝试， 但最终由于审议的逐一性，并不能算真正意义上的包裹立法。我国真正首次采用包裹立法技术进行立法活动是2009年8月27日十一届全国人大常委会第十次会议中通过的《全国人大常委会关于修改部分法律的决定》，该决定共修改了59件法律法规中的141条规定，这是新中国立法史上第一次也是最大一次包裹立法。第二次采用包裹立法技术是在2013年6月29日十二届全国人大常委会审议通过的《关于修改〈文物保护法〉等十二部法律的决定》，国家最高立法机关一揽子审议修改了包括《文物保护法》《民办教育促进法》《传染病防治法》在内的12部法律。再如2013年12月28日十二届全国人大常委会通过的《关于修改〈海洋环境保护法〉等七部法律的决定》，对改革工商登记制度和11项行政审批项目的下放作了取消决定[14]。除了几次大型包裹立法活动外，还存在数次范围较小的包裹立法实践。当然，这种打包修改的立法技术不仅在对法律的修改中使用，也较多运用于国务院对行政法规的修改之中，例如2016年国务院对取消和调整行政审批项目、价格改革和实施普遍性降费措施涉及的行政法规进行了清理，一次性修改了66部行政法规中的部分条款。

（三）包裹立法技术的适用领域及特征

通过对国内外包裹立法实践的梳理，可以发现包裹立法模式呈现出三个鲜明特点：

一是适用领域比较集中。包裹立法作为一项立法技术或模式，只要有立法目的和立法政策的需求，都可以采用包裹式立法。结合国内外立法实践和学者的研究，可以归纳出四个经常采用包裹立法技术的领域，分别是：（1）预算领域立法，预算相关法案是许多国家最常使用包裹立法的领域，由于预算相关立法往往会涉及社会福利支付、公共税率、公务员薪资，因此德国、奥地利等国的预算类立法会将涉及的法律一并修正，此种法案多取名《预算结构法》等，以此保障预算的有效实行。例如德国1975年通过的预算结构法修正案，涉及修正法律38部、废止法律1部及制定法律3部。奥地利在1996年的《结构调适法》一并修改相关法律多至98个。（2）财税领域立法，这一领域更是各国立法机关运用包裹立法技术的热门领域之一，由于财税法律必须十分严密、弹性地随国家经济、贸易、国民收入等情形而做调整，因此涉及的法律数量较多，立法机关大多会采用包裹立法技术进行修法。以英国在1996年通过的财政法案为例，一共同时修正了数十个法律;还有德国在1996年的税法修正案也同时修正了38个法律。（3）国际关系领域立法，目前各国都在朝着经济全球化、自由化的方向努力，许多国家会为了加入某个国际组织必须对国内很多法律进行修改，这时立法机关往往就会采用包裹立法技术进行修法。如瑞士在1994年为加入世贸组织通过的瑞士法就同时修正了16部法律[15]。（4）突发公共事件下的修法活动亦是最适合采用包裹立法技术的领域，因为当国家面临突发公共事件时，基于紧迫性的属性，需要及时调整相关法律，采用包裹立法可以节省立法时间并且可以整体性解决相关法律问题。

二是采用包裹立法技术的修法活动并不局限于某一具体法律部门，无论所涉及的法律属于刑法、民商法还是行政法，亦不论是程序法还是实体法，都可以采用包裹立法模式。例如，德国1994年通过的《法务官法及其他法律修正法》中，涉及的就有《法院组织法》《法官法》《总执行法》《税法》等各个分属不同法律部门、不同性质的法律修改，从我国2009年至2013年包裹立法的实践中也可以发现，法律修改涵盖了七大法律部门。

三是包裹立法形式多样，既有通过条文的方式修改的，也有以附则的形式修改的，甚至还会采用“一览表”的形式（如德国1995年三次大型包裹立法都以“修改一览表”的方式呈现）。

从我国数次采用包裹立法技术进行修法活动的实践来看，通过这种“打包”“一揽子”的修法模式，较好地解决了“现行法律中明显不一致、不适应”等“硬伤”问题，而诸如“没有制定配套法规”“行政处罚规定过于原则”等“操作性不强”的问题，则需另行处理，不应放入“包裹”之中。我国通过借鉴国外包裹立法模式进行了几次包裹立法技术运用的尝试，总结出了“中国经验”。有些国家所用的“包裹立法”，通常只限于一个领域，比如民法、税法，但我国这几次修法实践几乎将所有部门的法律涵盖其中，这在立法理论上是一个突破[16]。除涉及法律部门并不限于某一领域外，采用包裹立法技术的修法活动涉及的法律法规条文内容或涉及的法律关系相对比较简单，可以进行打包修改。以2020年市场监管总局打包修改的30部规章为例，修改的内容大多是将“‘国家知识产权局专利局’修改为‘国家知识产权局’”“‘工商行政管理局’修改为‘市场监督管理部门’”“删去建议性条款”等[17]，并不会引起权利义務关系发生重大变化。

总之，包裹立法技术往往适用于有着同一个立法目的、可以涉及多个部门或性质的法律法规，所要修改的条款或内容相对比较简单。换言之，只要立法目的相同并且在同一层级（即立法主体相同），即使法律类型或法律部门不同，也可以放入同一包裹采用包裹立法技术进行制定、修改或废止。

三、包裹立法技术在突发公共卫生事件立法中的优势

既然包裹立法技术在世界多个国家立法活动中广泛适用，其可行性也在我国多次修法活动中得到了验证，这种模式与常规的逐一立法模式相比，也有其独特优势，本文尝试以此次疫情防控为例，找寻包裹立法技术在此类突发公共卫生事件修法中的优势所在。

（一）维护法律体系协调，保证立法统一

我国作为一个统一的超大型国家，法制统一是维护国家统一、政治安定、社会稳定的重要基础。立法统一是维护社会主义法制统一的重要组成部分，“在中央集权的国家，立法者必须使所立之法具有一致性”[18]。在当下中国，“全国一盘棋”“法制统一”“举国体制”这些用语十分流行，这具有历史的必然性和优越性。在国家法治观下，推行自上而下的法治发展道路，既可以保证中央政府的权威和治理效率，确保在同一法律体系下对国家进行有效管理和整合;又可以维护法制统一，在全国范围形成统一的中央立法体制，以确保上下政令统一，形成强大的规模效应;还可以培养公民、社会对国家法治的信任感，从而增强对国家的整体认同感和忠诚度，以达到增强国家管理的聚合度，巩固国家统治的目的。突发公共卫生事件的情况往往复杂多变，涉及的社会关系也错综复杂，因此以社会关系为调整对象的法律法规也变得复杂。但是由于法律之间的关联性和整体性，法律援引情形较为普遍，同一个法律概念经常会出现在不同法律规定中，这就使得法律修改往往会“牵一发而动全身”，对一个法律条文的修改可能会导致多部法律内容发生变动。例如在此次疫情治理过程中，已有专家学者呼吁对《野生动物保护法》中“野生动物”的概念和名录进行更新重制，而一旦对“野生动物”进行修改，如果《传染病防治法》未作相应调整，就可能会出现法律不一致或冲突的现象。在各类领域法律修改活动中，这种法律冲突的客观状况时有发生，如不能进行统一修改，不仅会破坏法制的统一性，也会影响法律的可执行性和实施效果。将涉及相关内容的几部法律放在一起审议讨论，进行修改，可以帮助维护法律体系的协调性，保证立法统一。

此外，包裹立法技术可以一次性讨论多部法律，修法工作如果能同步完成，可以有效避免发生前后矛盾或遗漏现象，亦可以避免立法适用的时间差和适用上的分歧，从而保持相关法律的彼此协调，这对突发事件的应对有极大帮助。如果以逐一立法模式对相关法律进行逐一审议、表决，则必须等相关法律均完成修改后一起公布实施，才能使法律同步生效，而这可能会使立法效果大打折扣。

（二）提高立法效率，实现规模效益最大化

规模效益和立法效率是包裹立法技术应用于突发公共卫生事件修法时最大的优点，这一立法技术被各国广泛采纳应用的一个重要理由就是“节省时间”“可以在立法程序保持不变更的原则下节省大量立法时间和立法成本，从而提高立法效率”[19]。常规的逐一立法模式是一个法案处理一个法律，从前期的修法动议，到中期的立法审议、表决，再到后期的法律公布和立法后评估，这每一个立法阶段都需要花费大量的人力、物力、财力。而在突发公共卫生事件爆发后，面对各种紧急情况的出现，许多公共卫生防控工作都急切需要对法律法规进行调整和完善，包裹立法技术在一个立法过程中可以同时处理多个法律案，这种“打包”审议表决方式，花费的时间必然会远远少于数个小型法案花费的时间，特别是涉及的多部法律在横向关系上有共同规范问题，一次集中“打包”处理无疑会大大节省立法成本，实现立法活动规模效益的最大化。

（三）保证立法质量，避免立法疏忽

立法质量是一国法治建设的重要问题，是一国法治状况的重要标尺，直接代表了国家法律制度的发展水平，“从立法质量可以一窥一个国家立法乃至法律文明之全貌”[20]，而立法技术是直接影响立法质量的因素之一。在我国的《十一五规划纲要》和《立法法》中都提出了“科学立法”的要求 。科学立法是评判一个国家法律体系是否完善的重要价值标准，体现在立法活动的多个方面，其中就包含了立法技术的科学性。包裹立法技术是一项被世界各国验证且在我国立法实践中卓有成效的科学立法技术。包裹立法所修之法是将基于同一立法（修法）目的下的法律条文一并加以修正，将所有相关的法律同时进行审议，此举可使立法者从整体的角度出发一窥全貌，将法案所涉及的法律当作一个“规范的整体”来看待，便于其作出全局性的考量。按照常规的逐一模式，对法律法规进行单独修改、逐件审视，虽然也可以保障立法质量，但有时会因立法视角的局限性，陷入“只见树木、不见森林”的窘境。包裹式立法技术的运用，实际上也是告诫立法者（起草者和审议者）在起草、审议一部法律案时，要将其纳入整个法律体系，对与之相关的法律法规全盘思考，对该领域的相关法律进行一次彻底的检查与审视。

四、包裹立法技术在公共卫生立法领域的可行途径

在我国现有立法实践中，尚未有以公共卫生领域法律制定、修改或废止为直接目的而采取包裹式技术的事例，均是基于宪法或其他法律某些条款修改后，对相关法律法规作出相应修改的活动。例如2009年《全国人大常委会关于修改部分法律的决定》中，涉及了对《卫生检疫法》《野生动物保护法》《进出境动植物检疫法》《红十字会法》的修改;2013年6月《关于修改〈文物保护法〉等十二部法律的决定》对《传染病防治法》进行了修改;2013年12月《关于修改〈海洋环境保护法〉等七部法律的决定》对《药品管理法》进行了修改。目前与突发公共卫生事件防控相关的法律，如《野生动物保护法》《传染病防治法》《卫生检疫法》等，在疫情发生后，虽提出了修改草案，但仍采用常规的逐一立法模式，这种“一案一法”的模式固然可以最大程度增加立法质量，但在立法成本、立法效率和多个相关法律的一致性和协调性方面，可能很难更为及时地应对、防控突发公共卫生事件，此时包裹立法技术的运用不失为一剂良方。

通过对国内外已经开展的包裹立法实践的考察，可以按照立法方式将包裹式立法大致分为两种类型：第一种类型是在制定或修改一部主要法律之后，以附则或注释之形态规定对其他相关法律条文所做的修改或废止。通常此种类型所立或所修之法有所谓的侧重之分，我们可以称之为传统的包裹立法模式，这一类型常见于小幅修改相关法律。例如我国针对37件法律中关于刑事责任的规定作出的修改，這些法律均存在引用《刑法》条文与1997年全面修订后的《刑法》不衔接的问题。在对这些法律进行修改时，首先依据《刑法》的相关条款修改原本对“投机倒把”的规定;其次，将“刑法”的表述，替换为原本法律所引用的有关惩戒犯罪的决定名称;再次，将“依照刑法有关规定的表述”替换为“依照”或“比照”刑法具体条文;最后，对原来法律中涉及刑事责任的多个条款进行逐条修改。第二种类型是基于一个共同的立法目的，同时作出对数个法律的部分条文的增加、修改或废止，这些法律之间并无侧重或主次之分。我国目前已进行的包裹式立法实践大多是这种类型。

针对我国的公共卫生领域的立法现状，结合对包裹立法实践的考察，我们可以综合采用以上两种不同类型。一是制定综合性的公共卫生安全法典，将分散杂乱的公共卫生立法统一在综合的法典之中。借此次疫情事件，转换立法思路，将只体现原则与政策的抽象立法加以改造，在创制新法的同时一并将防疫治疫相关多部现行法律纳入其中，捆绑在一个法律包裹之中，制定出一部统一的公共卫生法典。一方面可以填补我国相关领域立法在法律体系中的缺漏、重复、不协调、不一致甚至冲突;另一方面在执法层面也可以统一公共卫生或防疫治疫管理预防体制，整合相关资源或管理职能，避免资源调用和法律、行政命令执行的冲突，还有助于公共卫生或防疫治疫综合目标的价值功能实现。二是可以在修改某一部单行的法律时将与之相关的法律规定统一“打包”修改。在未来的防疫治疫领域以及公共卫生领域立法中，一旦制定或修改了某一部法律（如《野生动物保护法》），应将相关的法律（如《传染病防治法》）统一考虑，将相关法律法规纳入包裹中一并进行修正、增补或废止。这是典型的第二种类型的包裹立法模式，采取这种方式，可以大大减少突发事件下的立法时间，提高立法效率，实现规模效益最大化，还有利于我国防疫治疫立法及公共卫生立法的统一协调，有效避免因一部法律制定或修改、废止后对其他相关法律法规造成的不配套现象发生。

此外，包裹式立法作为一种立法技术，其运用不必局限于中央立法层面，也可以将之运用到地方性法规的制定或修改活动中，这种情形在国外屡见不鲜。以德国为例，除了包裹立法外，还有“大衣命令”（Mantelverordnung），顾名思义就是包裹式立法技术在行政命令中的运用。我国地方层面也有使用这种“打包”方法的实践，例如2020年上海市十五届人大常委会表决通过了关于对《上海市急救医疗服务条例》等12件法规进行简易修改的决定。我国的地方立法在层级上分为省级地方立法和设区的市级地方立法，相较而言，省级立法对立法效率的需求稍大，涉及法律数量较多，立法人员的素质能够满足包裹式立法的要求，可以尝试采用这一立法技术。但设区的市级立法由于立法机关人员较少，意见较为集中，拥有的立法权限和立法事项要同时受到“不抵触原则”“三大事项范围”等限定，涉及法规数量不多，采用包裹立法模式的必要性不大。

包裹立法技术虽然在某些情形下具有常规逐一立法模式不具备的优势，但其对于“人”的要求极高，即对立法人员的素质提出了更高要求，否则会出现“挂一漏万”的情形，甚至所立所修之法可能沦为粗制滥造之法。正如张文显教授在提议进行“一揽子修法”的同时，建议“在立法机关人力资源有限的情况下，可委托法律专家或法学社团起草相关法律法规草案”。包裹立法技术的运用如同其他立法技术所共有的缺点一般，皆在“人”的问题之上。当然，这些与其说是“缺点”，倒不如说是挑战。如能满足这些高要求，则包裹式立法技术的运用就有了保证，势必可以在此次新冠肺炎疫情防控、突发公共卫生事件应对，乃至常规立法活动中发挥重要作用。因此，法案起草者和审议者应当重视包裹立法技术的运用，充分、合理地使用这种立法技巧并发挥其优势，此为上策。

注释：

[1]张文显：《依法治疫 长治久安》，载北大法律信息网：https：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=112068，2021年11月16日。

[2]【英】阿蒂亚：《法律与现代社会》，范悦等译，辽宁教育出版社1998年版，第179页。

[3]【美】考默萨：《法律的限度——法治、权利的供给与需求》，申卫星等译，元照出版公司2006年版，第214页。

[4]全国人大法工委国家法室：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第216页。

[5]汪全胜、黄兰松：《包裹式立法模式考察——以教育法律包裹式修改为考察对象》，载《甘肃政法学院学报》2015年第3期。

[6]阿计：《以“包裹立法”推动法律清理常态化》，载《公民导刊》2009年第11期。

[7]杨朝霞：《野生动物保护法漏洞凸显 修法势在必行》，载澎湃新闻网：https：//www.thepaper.cn/newsDetail_for ward_6015950，2021年9月23日。

[8]H.Kindermann.Ministerielle Richtlinien der Gese tzestechnik[M].Vergleichende Untersuchung der Regelungen in der Bundesrepublik Deutschland， in Österreich und der Schweiz.1979.

[9]M.Keller.Die Situation in der Schweiz.in.W.Mantl（Hrsg.）[M].Effizienzder Gesetzesproduktion.Wien 1995：219.

[10]H.W.Kruse. Die Abgabenordnung 1977-Eine Kritische Wuerdingung[J].Jahrbuch der Fachanwaelte fuer Steuerrecht.1976/1977：47.

[11]郑淑娜：《包裹立法：解决中国法律体系中的“硬伤”》，载《光明日报》2009年7月16日。

[12]R.Keith.E.Davis. Omnibus Budget Reconciliation legislation：The Tinming of Legislation Action[J].CRS report for Congress. Nov 30.1994.

[13]中国法学会能源法研究会：《中国能源法研究报告》，立信会计出版社2011年版，第413页。

[14]刘风景：《包裹立法的中国实践》，载《法学》2014年第6期。

[15]王洪宇：《看国外的“包裹立法”》，载《中国人大》2009年第13期。

[16]信春鹰等：《法律清理工作成果显著 建议先通过关于废止部分法律的决定草案》，载中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2009-07/01/content_1508918.htm，2021年9月25日。

[17]《打包修改30部规章！市场监管总局正征求意见》，载市场监管半月沙龙网：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1672909526811292428&wfr=spider&for=pc，2021年11月18日。

[18]【法】托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第182页。

[19]古登美：《立法理论与实务（修订三版）》，台湾国立空中大学出版社2000年版，第401页。

[20]黄文艺：《论立法质量——关于提高我国立法质量的思考》，载《河南省政法管理干部学院学报》2002年第3期。

参考文献：

[1]《立法法》第五十九条：“法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。法律被修改的，应当公布新的法律文本。”

[2]尽管在1987年第五届全国人大常委会上一次性废止了111件法律，但是当时的程序十分简单，只是由全国人大常委会法工委出具一份法规清理报告，并未严格按照法律修改或废止的立法程序进行，因此从严格意义上讲，这一活动并不算包裹立法模式的尝试。

[3]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定：“贯彻依法治國基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系。”《立法法》第六条：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”

（作者系青岛大学法学院讲师、硕士生导师。本文系国家社科基金项目“地方立法的精细化研究”〔项目编号：17BFX162〕的阶段性成果）