建立健全人大代表反映人民群众意见要求处理反馈机制的一点思考

程林

建立人大代表反映人民群众意见要求的处理反馈机制无疑是重要的，因为这是人大代表联系人民群众成效的重要体现，是人大发展全过程人民民主工作链条上的关键一环，也是联系活动可持续的基础，但这恰恰是目前联系工作中的短板和弱项。笔者认为，建立健全代表反映人民群众意见要求的处理反馈机制绝不仅仅是做一些制度规定，而是涉及人大代表常态化收集反映社情民意、人大有关部门跟进督促、政府相关部门认真办理的一个全链条、全流程的系统工程。如何进一步畅通人大代表收集社情民意的渠道？代表如何不断提高履职素质能力，妥善处理人民群众向其反映的具体问题？各级人大工作机构如何加强代表工作能力建设，为代表反映人民群众意见要求提供更好的服务保障？是本文试图回答的三个问题。需要说明的是，本文的研究对象主要聚焦在人民群众通过人大代表之家、代表联络站、代表直通车等渠道向身边的基层人大代表反映的具体问题如何解决。

一、进一步畅通人大代表收集社情民意的渠道

目前，代表日常收集社情民意的主要途径有：通过参加各级人大组织的执法检查、专题调研、集中视察、代表小组活动等闭会期间的代表履职活动;通过受邀参加党委、“一府一委两院”等国家机关组织的调研、座谈、评议、督查、听证等活动;通过参加人大代表之家、代表联络站（室）组织的视察调研、走访接待选民、评议基层站所、向选民报告履职情况并接受民意测评等活动;周围的人民群众基于对“人大代表”身份的认同、信任和期待，主动向代表反映问题;利用现代信息技术手段，通过选民微信群、选民QQ群、微信公众号、代表履职网络平台等方式收集。另外，全国各地也有以代表个人名义命名的人大代表工作室等进行探索实践，在收集社情民意方面发挥了积极作用。

应该说，目前人大代表收集社情民意的制度设计比较完善，工作机制比较健全，信息渠道也比较畅通，但在具体工作中还需注意以下几点。

1.各级人大在组织代表活动时，应提供更加精细化的服务保障。要注意邀请代表的专业性，按照代表所在行业、职业背景、专业特长等将代表进行细化分类，建立“履职资源库”，使代表更多在其熟悉、擅长的领域发挥作用;在邀请代表参加履职活动时，提前向代表提供相关背景材料，使代表参加履职活动时有的放矢，增强实效;把握邀请代表参加履职活动的均衡性，避免一个时段多次邀请同一位代表参加履职活动;加强同基层代表所在单位的经常性联系沟通，为代表履职创造良好外部环境等。

2.积极为“官員”代表在闭会期间直接联系人民群众搭建平台。近年来，一些地方领导干部身份的人大代表以普通代表身份带头参加“人大代表之家”活动，带头直接联系人民群众并帮办实事，带头领办督办代表建议等，发挥了较好的示范引领和榜样带动作用。各级人大应为领导干部身份的人大代表直接联系人民群众搭建平台、创造条件、提供服务，并做好提醒督促、履职登记、宣传推广等工作。

3.对基层创新的一些好经验好做法及时总结推广。如甘肃省酒泉市金塔县人大常委会组织开展人大代表“访民情、听民愿、汇民智”和“代表调研提建议、政府为民办实事”等走访调研活动，对代表收集到的意见建议综合研究，根据轻重缓急分现场答复、转交转办、列入人代会代表建议、作为常委会监督重点，推动人民群众“急难愁盼”民生实事的解决。金昌市金川区桂林路街道人大工委开展人大代表“进社区入网格”活动，每名人大代表与若干社区网格员结对子，共同开展入户走访、民意调查、建议征集等工作，对于征集到的热点难点问题，按照“组织调研—会议协调—形成建议—上报转办”流程推动解决。

4.利用信息化手段拓展代表收集反映社情民意的渠道。在信息化技术日益发达的今天，联系人民群众、收集社情民意的方式应该更加灵活多样，可以组织引导代表通过网络面向社会公开征集议案建议素材，与网民开展线上互动交流，听取网民意见和建议，提升联系的便捷性、互动性、及时性和有效性。如平凉市庄浪县南城社区先后建立了8个民情微信群，将14名人大代表加入居民微信群中，在群内发布与居民群众切身利益相关的法规政策，第一时间向居民传达党的声音，听取居民群众对城市社区的意见和建议，人大代表梳理群众反映的一些较为突出的热点难点问题来督促解决，实现了服务居民“零距离”。

二、提高代表履职素质能力，妥善处理群众反映的意见建议

代表在听取人民群众意见要求的基础上，如何区别情况，去伪存真、整理加工、客观反映，也是一门技术活儿。应该说，代表对群众意见诉求的“再加工”非常重要。人民群众向人大代表反映的虽然是一桩桩、一件件具体“小事”，但却是垒出人民代表大会制度自信、垒出各级人大权威、垒出人大代表影响力和公信力的基石。不难发现，对于普通群众而言，他们反映的意见要求可能大多是一些涉及个人利益的民生实事，如果代表只是简单地就事论事，可能效果也就仅限于帮助群众解决了一件事情，而代表如能够从这些“个案”入手，总结出更具普遍性、规律性的“类案”，并提出具有政策导向的政策性建议，无疑影响力更大、效果更好。当然，这对代表的个人能力素质也提出了很高要求。

以下举几个场景分析：

场景一：人民群众在“人大代表之家”找人大代表反映惠农政策落实不到位的问题，当日负责接待群众的代表A对这方面的政策非常清楚，现场予以解答，群众满意，效果很好。

场景二：人民群众在“人大代表之家”找人大代表反映惠农政策不到位的问题，当日负责接待群众的代表B自己也不了解，但他基于自己的判断和人脉，现场打电话给熟悉政策的人（代表A或其他人），请其在电话上解释清楚，群众满意，效果较好。

场景三：人民群众在“人大代表之家”找人大代表反映惠农政策不到位的问题，当日负责接待群众的代表C自己也不了解，周围也没有熟悉这方面政策的熟人，在“人大代表接待人民群众记录簿”上记录下来，交给人大的工作人员D，告知反映问题的群众随后反馈，群众基本满意，静待结果。

场景四：人大工作人员D及时（假设一周内）打电话或发函向有关方面转交此问题，相关职能部门工作人员E非常重视，也很认真负责，及时（假设一周内）将答复以电话或函告等形式反馈人大工作人员D，人大工作人员D及时（假设一周内）将职能部门的答复意见告诉代表C，代表C及时将答复意见转告反映问题的人民群众，群众基本满意（此时距反映该问题已过了约20天），效果较好。

场景五：人民群众在“人大代表之家”找人大代表反映惠农政策不到位的问题，当日负责接待群众的代表C仅仅是听听而已，并未认真记录下来转交人大工作人员;或者人大工作人员D仅仅是记录下来，并未及时转交相关职能部门;或者职能部门工作人员E仅仅是敷衍接收拖着未答复，最后，群众找代表反映的问题不了了之，群众不满意（代表C也不满意），以后不会主动再找人大代表反映问题，效果很差。

至此，闭环完成。

从以上场景分析，对群众反映的意见要求的处理反馈要形成一个闭环，且达到群众满意的效果，基于以下几个因素：

（1）人大代表的综合素质较高，有较强的责任心，有一定的文化知识（最好具备某一领域的专业知识），有较好的沟通交流、语言表达、综合分析、文字整理、动员协调等能力，对群众有深厚感情，善于做思想工作等。

（2）人大工作人员的综合素质较高，有较强的责任心，能认真负责地做好代表建议的及时转办、督促跟进、按时反馈等具体工作。

（3）职能部门的工作人员综合素质较高，自觉接受人大监督的意识较强，对人大代表的意见建议高度重视，尽快办理，及时反馈。

目前，甘肃省人大代表之家、代表联络站等联系平台主要设在乡镇（街道）人大，代表联系群众工作平台主要面向基层，参与最多的是县、乡两级人大代表。从实践看，绝大部分代表都能按要求参加各类履职活动，积极履职尽责，努力做到“民有所呼，我有所应”，但联系活动中也存在不少困难和问题。如一些代表由于自身事务繁忙，很少参加履职活动，对社情民意了解不多;一些代表受个人能力水平所限，没有从“个案”中提取共性;从而归纳整理成高质量书面建议的能力，提不出有分量、有影响的建议;一些代表在与选民联系时个人主观意愿不强，大都仅限于参加人大安排的各种活动，对群众向其反映的具体困难问题“一听了之”，后续督促落实不够，群众的认同感不高;有的代表缺乏联系群众的经验，对接待选民有畏惧，怕接待后许多问题缠在身上又解决不了，尽量回避以减少“麻烦”，从而导致联系群众的实效性减弱等。

为此，在人大代表换届选举时，需从履职意愿和履职能力两方面把好代表入口关，优化代表结构，夯实代表履职基础。在任期内要持续加大代表学习培训，协助代表不断提高综合能力，增强履职底气。同时，还应将提升代表联系群众能力作为一项重要培训内容，为代表密切联系人民群众提供能力支撑。同时，代表自身要对自己严格要求，强化代表意识，优先执行代表职务，积极参加代表活动，努力增强履职本领，提升在人民群众中的威信和影响力。

三、各级人大工作机构如何加强代表工作能力建设，提供更好的服务保障

在加强代表联系人民群众工作的服务保障方面，甘肃省人大有好的实践和范例。自2012年起甘肃省聚焦脱贫攻坚这一全省中心工作和首要政治任务，组织开展了8.3万多名五级人大代表参与脱贫攻坚的“人大代表在行动”活动，除各级人大代表发挥不同界别、职业、专业特长及不同岗位的优势，开展项目帮扶、产业帮扶、法律帮扶、医疗帮扶、科技帮扶、文教帮扶、爱心帮扶等特色帮扶活动外，人大代表对所联系帮扶贫困地区人民群众中收集到的社情民意，主要有三种处理途径：一是需要通过加强地方立法解决的问题，研究提出立法议案建议，推动以法制建设保障脱贫攻坚工作;二是对贫困村户向代表反映的涉及政府工作中带有普遍性的问题，如加大水电路气房等基础设施建设、强化强农惠农政策资金的监督等，由代表归纳整理成切实可行的代表建议、批评和意见，转交有关职能部门办理，力求督促有关职能部门通过办理一件代表建议改进一个领域的工作;三是对群众反映的具体问题（这部分占绝大多数），一方面代表通过各种履职场合口头反映或递交，更多的则是交由人大常委会办事机构、乡镇人大办公室、街道人大工委和人大代表之家等，由工作人员分门别类地梳理、转办、反馈、答复。如定西市人大开通民意直通车，将人大代表提交的有关结构调整、产业发展、基础建设等方面的意见建议，及时转交政府办理，并适时组织现场督办、执法检查和视察，较好地督促了问题的解决。

按规定，各级人大常委会办事机构和代表联系人民群众工作平台的工作人员，应该“建立健全分析处理工作机制，协助代表梳理分析人民群众反映的意见和要求，为代表依法履职提供服务”。在人大代表联系人民群众的工作平台绝大多数建立在乡镇（村组）、街道（社区）的前提下，并不容易做到。现实情况是，缺的不是社情民意的收集渠道，而是各级人大在现有条件下，推动解决具体问题的工作力量和协调能力仍然不足。县级人大常委会代表工作机构多为“一人委”，乡镇人大主席和街道人大工委主任很大一部分精力都要参与党委政府中心工作，专职工作人员不足，工作任务和工作力量不匹配的情况依然存在，在一定程度上影响和制约了联系工作的常态化和实际效果。

我们不妨设想在县乡人大工作人员力量较为充足的前提下，对建立理想的处理反馈机制作一展望。

1.完善相關制度办法，进一步明确对群众反映的意见要求的处理路径。近年来，各地人大制定的代表联系人民群众方面的规范性文件中，对代表如何处理人民群众反映的意见要求，区别不同情况作了规定，大多概括为这样四种情形：对能够即时答复的，当场答复;对需要转交处理的，人大代表之家、代表工作站（室）工作人员登记整理后及时送交乡镇（街道）人大转送有关单位研究处理（对超出乡镇街道职权范围内的，上交县级人大常委会代表工作部门转办），并将办理情况及时反馈代表和群众;对不宜转交的，做好解释说明工作;对群众反映的属于个人涉法涉诉问题的，引导群众到信访部门或按司法程序反映情况。在这里，要特别注意县级人大常委会应切实担负起“流转关键节点”的职责，加强对行政区域内“人大代表之家”的经常性联系指导，进一步畅通接收建议、转办建议、反馈答复意见的途径。

2.建立健全相关配套的工作机制。（1）民意收集机制。代表在闭会期间通过多种形式及时收集群众的意见建议，并进行归类、分析，做好相关记录。对代表在人代会期间审议发言时提出的意见建议，工作人员也要认真记录，并在会后及时转相关部门研究处理，确保代表意见建议有人接、有人管、有部门承办，防止出现“说了白说”的问题。（2）建议转交机制。县乡人大要建立完善与同级政府及相关部门的常态化沟通协商机制，确保人大及时转办、精准转办，政府相关部门及时办理、认真办理。（3）回复反馈机制。对政府及有关部门的答复情况，县乡人大应第一时间转告代表，代表应第一时间通过点对点（如书面、电话、短信、微信、邮件等）或面对面（如上门回访、召开情况通报会等）等形式回复群众。有条件的乡镇（街道）还应设立社情民意收集和办理情况公示栏，及时向群众公布建议内容、办理单位、办理时限、办理结果等情况，有效地保障人民群众知情权。（4）督办落实机制。要对承办部门对代表意见建议的办理反馈提出明确要求，并对承办单位的办理方案、办理人员、办理时限、办理结果进行全程跟踪督促。（5）考核评价机制。完善代表向选区选民或原选举单位报告履职情况制度，探索建立代表履职评价机制，完善代表履职登记表，对联系群众活动主要内容、群众意见的处理情况进行综合评定，并作为代表连任的重要依据，以此促进人大代表在日常工作中紧密联系群众、积极服务群众。同时，年终组织代表及基层群众对承办单位办理情况进行评议，评议结果作为承办单位年度绩效考核的重要内容。对办理效率低、群众评议差的单位或部门，责成整改，并及时向群众反馈整改结果。（6）服务保障机制。要保障代表的知情权，及时向代表寄送重要法律法规和政策文件，通报本行政区域经济社会发展及人大、“一府一委两院”阶段性重点工作等信息资料，使代表在联系群众活动中更好地与人民群众沟通，回答人民群众的询问。明确代表走访接待选民应视为正常出勤，要求代表所在单位必须提供方便。活动开展所需经费从代表活动经费中列支，确保人大代表联系群众、服务群众工作正常运作。

3.积极探索推进间接选举代表直接联系人民群众的方式方法。逐步实现“人大代表之家（站、室）”对辖区内的五级人大代表全员纳入，建立代表履职大数据库，对代表履职提供精细化管理服务。目前，间接选举在一定程度上削弱了代表直接与本选区人民的沟通和联系，人大代表对本级行政区域内人民的意志和利益往往并不是很了解，人大代表的个人判断往往与群众的实际意志和利益不相一致，造成代表不能很好地代表民意和反映群众的诉求。而通过联系下一级的人大代表，主动收集下一级人大代表了解到的社情民意，通过分析、综合、整合形成本级人大代表的议案和建议，这既保障了这些议案和建议来源于群众，有利于解决间接选举代表联系群众的困境，还可以更有力地解决群众的问题和实现他们的利益，因为上一级的人大代表在解决群众问题和实现群众利益上拥有更广的资源和平台。

（作者系甘肃省人大常委会代表人事工委综合处处长。本文为甘肃省社科规划重点项目“人大代表密切联系人民群众的机制和工作创新研究”〔项目批准号：20ZD002〕的阶段性成果）