以数字化助力常委会会议工作

贺伟军 赵照 徐喆

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，会议制度是人民代表大会制度的重要组成部分。习近平总书记在浙江工作期间强调：“会议是人大及其常委会依法行使职权最基本的方式，人大及其常委会履行法定职能，发挥职能作用，最重要的就是认真开好代表大会会议和常委会会议。”完善人大常委会会议工作制度，对于加强会议组织实施、提高常委会议事质量效率具有重要的现实意义。

一、各级人大常委会完善会议工作制度的经验做法

党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表了一系列重要论述，对推进新时代人大工作作出了重大决策部署。党的十九届四中全会提出“各方面制度更加成熟定型”的目标任务，要求“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”。十三届全国人大四次会议修改通过了《全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会议事规则》，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和《地方组织法》的修改也已进入立法工作程序。据了解，全国各省（区、市）都已经修改或者将陆续修改省人民代表大会议事规则和省人民代表大会常务委员会议事规则。随着人大制度的创新发展和议事规则的修改完善，各地在改进人大常委会组織实施、健全会议工作制度方面积极探索实践，人大常委会会议运行机制不断完善发展。

（一）加强会前统筹安排和调研准备。精准的选题、会前的调研准备是开好常委会会议的前提和基础。各地人大在会前选题调研方面有不少好的做法，如在会议选题方面，不少地方人大紧紧抓住人民群众反映强烈的食品安全问题连续十多年持续监督，成效明显。在会前调研方面，江苏、山东等地人大都对会前调研作了明确规定，要求各专（工）委要围绕常委会审议议题，做好会前组织调研、视察、检查活动;江苏省人大还专门会同省有关部门收集与议题相关的资料，提前供常委会组成人员审议时参考;多地人大为引导深入审议，突出问题导向，对专项工作报告的篇幅内容和提交时限作了明确规定，便于组成人员及时充分了解审议内容。

（二）完善分组审议安排和重点审议发言制度。常委会组成人员对议题发表的审议意见，直接决定了常委会会议的审议质量。在审议组织安排方面，不少地方人大在遇有重大复杂事项需要特别说明和适当引导情况时，会前组织召开工作协调会，明确分组审议时召集、主持等注意事项;全国人大常委会在20世纪80年代就开始运用联组会议开展审议工作，根据议题情况采取大联组或小联组的形式。当前，各地人大采取大联组的方式较为普遍，特别是一些县（市、区）人大由于常委会组成人员相对较少，一般都采取集中审议的方式，不进行分组审议。在组织重点审议发言方面，不少地方人大要求审议重点发言人提交书面报告，有的在分组审议的基础上，安排重点发言人在全体会议上进行发言，还有的尝试通过轮换发布组成人员的发言，倒逼组成人员精心准备，提升审议质量。

（三）完善会议组织方式展现监督工作创新成效。近年来，各地常委会会议运用较多的监督方式主要是专题询问和满意度测评。2010年全国人大首次举行专题询问，目前各地都坚持这一做法，一般每年安排2～3个议题开展专题询问，有的还同步进行网络视频直播。开展满意度测评，是监督专项工作的一种有效方式。各地在听取专项报告的同时，在审议的基础上进行满意度测评，测评的对象一般为审议意见落实情况报告和政府部门的专项工作报告。此外，各地人大还探索形成了代表问政、工作评议、“两官履职评议”等行之有效的新形式，近年来这些人大监督形式的新探索，都给会议组织方式带来了全新的变革。

（四）强化审议意见落实督办机制。审议意见是审议成果的集中体现，也是跟踪问效的重要依据。近年来，各地人大常委会都十分重视审议意见的整理反馈和跟踪落实。在审议意见格式上更加突出问题导向，不少地方将审议意见清单化、条目式，明确规定回复时间和具体要求，实行“会后”审议意见清单化交办、责任化承办，并对反馈工作制度化;一些地方人大试行审议意见公开化，接受社会监督。在审议意见督办上更加注重闭环管理，一些市县人大每年年底专门听取政府对当年全部审议意见的整改落实情况报告，有的试行以人大监督叠加检察监督的方式强化工作监督和法律监督。在审议意见公开上更加注重透明化，各地人大通过常委会公报等法定形式公开审议意见，同时借助网络平台向社会公开审议意见。

（五）会务信息化手段运用越来越普遍。近年来，各地人大积极推进常委会及机关会议信息化工作，不少地方人大常委会机关会议室均配备电子席位签和阅文系统;有的市人大备案审查信息平台已经上线运行，基本实现了数据电子化、办公无纸化、统计智能化、资料共享化。还有的人大升级会议电子阅文系统，创新通过APP直接提交审议意见，提升委员履职的积极性;有的人大设计应用“智慧人大”3.0版，注重对前期应用场景的集成，在代表履职的信息互动和机关信息公开方面形成手机端一网通的效果。

二、当前影响省级人大常委会办会质量的主要问题及原因

当前，各级人大常委会会议工作制度越来越完善，履职方式方法不断创新，但对照宪法法律规定和新形势新任务新要求，人大常委会会议制度仍有不少问题和不足，作用发挥仍有潜力空间，究其原因主要有以下几方面：

一是对有关精简会议文件精神的认识偏差导致人大常委会会期相对偏紧。近年来，根据中央八项规定精神和浙江省委26条办法，要求花大力气解决文山会海问题，精简会议数量，压缩会议时长、人员范围等。由于对人大是以会议方式履职为主的职能定位的认识不够充分，把人大常委会等法定性会议等同于一般会议看待，导致在实际操作中人大常委会会议的时间相对较紧。目前，省级人大常委会会议一般安排3～3.5天，有时议程多达30～40项，会议期间还时常穿插代表座谈会、专题讲座、专题询问会，导致时间过紧。如根据法律法规和议事规则规定，专项报告、执法检查报告、法规说明等必须在全体会议上口头作出，在议题有增无减的情况下，囿于会期限制，每次会议最多安排三次全体会议，前两次全体会议严重超载，有时拖会较长。特别是县级人大常委会，大多只安排两次全体会议，第一次全体会议后紧接着召开联组会议进行集中审议，一般不安排分组审议，会期大多在半天到一天且以半天居多，存在把常委会会议视同一般会议、会议严肃性不够的现象。

二是常委会会议审议不够深入影响会议质量。一方面，一些常委会组成人员会前调研不够充分，对审议议题了解不深、情况掌握不全;另一方面，调研论证过程中各方面力量资源尤其是专家队伍参与不够，没有充分借助“外脑”，审议意见的专业性、精准度不高。此外，目前地方人大常委会开展监督工作以听取和审议专项工作报告、开展执法检查等常规性方式为主，质询、特定问题调查等刚性手段运用较少。专题询问存在“剧本化”现象，现场即兴询问追问比例不高、互动不够、辣味不足。个别地方虽探索开展质询、特定问题调查，但难以形成制度化、常态化。

三是常委会分组安排和审议方式有待改进。地方人大常委会在安排分组审议时，一些法规项目与专项报告穿插进行，时间上难以预估。一些政府部门对参加常委会会议不够重视，举行全体会议时厅局主要负责人因故请假较多，委派代会现象较为普遍，经常出现会前临时变换列席人员的情况;分组审议时，委派听取意见和回答委员提问的人员不熟悉相关议题工作，审议时“面对面”问答互动不够，影响常委会会议审议的严肃性和实效性。

四是会议请假制度执行不够到位。地方人大常委会组成人员中兼职委员比例较高，会议请假制度虽然规定比较严格，但很难执行到位。一方面，委员主要是兼职委员的主业工作繁忙，他们大多是所在单位或行业骨干，即使会期相对固定，也无法分身;另一方面，人大自身缺少有效的约束机制，特别是分组会议，一些委员的缺席影响了分组审议效果。

五是组成人员结构对工作连续性和会议质量带来影响。从年龄结构看，一些省级人大常委会梯次结构不尽合理，特别是专职委员中较普遍存在年龄偏大的现象，届中到龄退休过多，不能干满一届，人大工作的连续性、稳定性难以保证;从专业结构看，具有法律、财经、科技等专业知识背景的组成人员占比较少;从专职比例看，部分地方兼职委员多，时间和精力难以到位，履职动力和积极性不高，一定程度上影响了常委会会议质量和水平。

六是推进会议数字化改革工作尚处于起步阶段。目前，会议数字化运用基本局限于无纸化阅文系统，对会议管理的整体设计、组会功能、智能分析、个性服务还只是处于构想阶段，有些还没起步。人大数字化涉及的立法、监督等应用场景虽多，但实现与会议系统的有效对接、高效协同、系统集成，还有很长一段路要走。

三、以数字化改革为牵引，推进新时代省级人大常委会会议工作制度架梁立柱、综合集成、迭代升级

人大数字化改革是顺应“数字中国”发展大潮，紧抓数字化改革“一号工程”总牵引、引领人大工作与时俱进的必然要求，是当前浙江省人大工作创新发展、迭代升级的“牛鼻子”和“关键一招”。必须抢抓机遇、乘势而为，进一步深化运用数字化理念、数字化认知、数字化手段，推动人大数字化改革大场景多跨应用、上台阶走在前列，为人大工作高质量发展注入生机活力。

（一）坚持总体设计、上下联动、左右协同，打造“浙里人大数智会议系统”。借数字化改革的东风，努力打通四大办公厅电子公文传输特别是组会系统，推行全省人大一张网，逐步与机关数智公文系统相融合，实现“组会一端口、文件一窗口、数据集成化、管理全流程”。注重会议功能整合，重点优化会议组会、报名、管理等功能，实现会议人员通知、名单报送、落实反馈、信息管理多跨协同，提升工作效率和精准度。加强与人大立法、监督、代表工作等核心业务应用场景的有效衔接，加快与政府有关部门实现端口联接、数据联通、分析联动，本着管用、实用、好用的原则，在保证会议顺畅流转的前提下，为组织实施常委会会议提供立体式、全维度、全流程的数字化服务保障。

（二）优化数字会议通知功能，实现会议报名系统终端延伸、一键集成、智能统计。在统一政务平台基础上，加强与省级有关部门沟通协作和系统共建，开发省人大会议组会系统，通过会议系统实现向参会单位发布会议通知，组织线上报名，名单汇总后可对参会人员点对点发送参会信息和有关提示。优化常委会组成人员接受通知和反馈功能，逐步实现网上请假和签到功能，强化对组成人员和代表的个性化服务，为组成人员履职提供精准便捷的服务，提高履职积极性和主动性。

（三）创新数字化手段在常委会全体会议、联组会议和专题询问中的应用。改进审议发言的方式，倡导报告单位利用PPT、专题片等方式报告工作，引导组成人员习惯使用电子阅览器阅读批注和在联组会议期间用PPT等方式阐发审议意见，提高审议效果。创新常委会专题询问方式多样化，尝试利用线上线下相结合方式，提倡无剧本现场答问和自由辩论，提高专题询问实效。

（四）优化分组名单，提高常委会组成人员审议发言积极性。注重选优配强分组审议召集人，强化召集人职责，充分调动常委会组成人员的审议发言积极性。加强对组成人员的专业背景研判，更加精准编排不同专业背景的组成人员在各组的分布，优化常委会分组名单。贯彻执行《关于切实发挥省人民代表大会专门委员会不驻会成员作用的若干意见》的规定，发挥非驻会委员在审议中的专业优势，实行文件资料与组成人员同等待遇，引导非驻会委员在分组会议上发言。充分调动专门委员会和委员身后的专家队伍和专业代表资源，尝试邀请专业代表参加分组审议或联组会议重点审议发言，引入专家参加审议论证，进而带动常委会审议质量的提升。

（五）改进文件传送系统，嚴格执行文件提交时限规定。加强无纸化阅文系统的升级改版，开发按日程阅览文件模式，加强与公文处理系统的对接转换，强化上传部门的审校责任，基本实现文件同一母版流转，避免多次上传、重复上传、上传线下必改的现象。在健全与“一府一委两院”办事机构沟通协调机制的基础上，强化各专工委办事机构与省政府对口业务处室、政府组成部门办事机构的业务联系，主动协调对接，严格会议文件提交时限，以便尽早推送组成人员，供审议参阅。当前，要着力做好专项工作报告提交的前期督促工作，确保初稿及时印发常委会会议前的主任会议。

（六）严格请假通报制度，提高常委会会议的严肃性。严格的会议请假制度是保证会议质量的关键所在。要加强对组成人员请假的审核把关，严格履行组成人员请假须经常委会主要领导同意，其他列席人员请假须经秘书长同意的规定。建立请假通报制度，开发请假情况智能分析系统，以便每位组成人员实时掌握自己请假情况，对于请假较多的组成人员适时预警提醒，适时在一定范围内通报并报所在单位。

（七）构建会议后台管理系统，提高会议文件资料调用效率。按照数字赋能、综合集成的理念，设计构建数智会议系统后台驾驶舱，实现组成人员参与调研、审议发言、出席会议等活动的自动留存和加载，实现常委会工作资料和信息分次储存备查，提高文件信息的综合利用和使用频度。

（八）深化会议公开制度，提高常委会会议的社会关注度和影响力。借助人大数字化应用场景建设，试行常委会全体会议向机关全体干部和人大代表直播，进而逐步推行全体会议网络视频直播，提高人大会议的公开程度。探索新兴媒体一体化、立体式宣传，探索深度报道分组审议情况，多维度呈现会议情况。改进常委会会议公报编发工作，在现有公报基础上优化整合，借用数字化手段对公报内容进行分拆加载，提供关键词搜索等功能，提高常委会公报版的效用。

（九）加强会务队伍建设，形成整体办会、协同办会格局。会议是人大履职的基本方式，会议时间占据人大工作的比重很高，人大相关部门的大量工作都是围绕会议准备和成效应用展开的，因此，加强会务保障工作的统筹协调和协同配合极为重要。要牢固树立“会议保障是个系统工程”“办会也是业务工作”的理念，要加强对常委会会议服务保障的统筹协调，建立秘书长负总责、办公厅总牵头、各专工委和研究室支持配合并分头协调联系政府部门的办会大格局，把每次服务常委会会议作为当月重点任务予以保障，责任落实到人，任务分解细化，防止自拉自唱、各自为政。办公厅要切实负起牵头责任，加强会务责任分工，明确时间节点和工作要求，各专工委办事机构要紧密协同，保证信息畅通，留足文件时间量。加强办公厅会务职能处室队伍建设，配齐配强理论功底深厚、熟悉人大制度和程序规范、沟通协调能力强的业务骨干，为提高常委会办会质量提供智力保障。要加强对机关会务工作的培训教育，全面提高常委会和各专工委办会规范化程度。

（十）完善配套机制，提高人大常委会会议履职行权实效。坚持“跳出会议看会议”的理念，不断加强和改进与会议制度有关履职行权方式，大胆尝试质询、特定问题调查等法定手段，推广实行部门述职评议，提高人大监督的刚性。扩大满意度测评适用范圍，在实行审议意见清单化、条目式的基础上，建立对政府审议意见落实整改情况年度报告制度，并进行满意度测评，形成有效监督闭环。要借贯彻落实中央人大工作会议精神的东风，在市县乡人大换届之际，着力解决人大常委会组成人员结构问题，增加专职委员比例，保持工作连续性，提高常委会议事整体水平。

（作者单位：浙江省人大常委会办公厅会议处）