打好“起承转合”组合拳 谱写乡村振兴新篇章——基于湖北省恩施市乡村振兴实践的思考

●赵书拉 黄 敏 黄 超

湖北省恩施市地处武陵山区，国土面积3967 平方公里，常住人口超80 万人。“十四五”开局，恩施市举全市之力决战贫困，全市55054 户的175688 名贫困人口稳定脱贫，145 个贫困村全部出列，历史性地摘掉了贫困县的帽子。这里过去是脱贫攻坚的主战场，现在是乡村振兴的新阵地。近年来，恩施市积极转变发展“赛道”，念响“起步诀”、打稳“承接拳”、使出“转变招”、弹好“合奏曲”，打出“起承转合”系列组合拳，持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，着力谱写乡村振兴新篇章。

一、主要做法

（一）念响“起步诀”，高水平谋篇布局，建好“三个体系”，确保平稳起步。一是建立“1+8+19+193”指挥调度体系：坚持摘帽不摘责任，继续实行党政“一把手”负总责责任制，市级层面成立1 个指挥部，坚持每月调度，统筹推进全市乡村振兴工作；指挥部下设8 个行业工作组，分别为产业振兴组、生态振兴组、文化振兴组、组织和人才振兴组、巩固拓展脱贫攻坚成果组、千企兴千村专项组、基础设施建设组、督查暗访组，另设19 个乡镇前线指挥部，由市级领导靠前指挥、一线调度；坚持摘帽不摘帮扶，按照“大稳定、小调整”原则，193 个驻村“尖刀班”的594 名驻村队员就地转战，实现驻村帮扶全覆盖。二是建立“1+1+1+5+24”政策支撑体系：坚持摘帽不摘政策，先后研究制定1 个规划（乡村振兴总体规划）、1 个实施意见（农业农村现代化实施意见）、1 个实施方案（巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接实施方案）、“五个振兴”实施细则和产业发展、稳岗就业、教育帮扶、兜底保障、易迁后扶等24 个行业配套政策，形成强有力的政策支撑体系。三是建立“正向激励与惩处问责并举”的考核监督体系：调整绩效考核目标，把乡村振兴一线作为干部培养“主阵地”、干部识别“主战场”、干部选拔“主渠道”，并分层分类大力开展干部培训，先后在乡村振兴一线提拔重用干部100 余名；坚持摘帽不摘监管，加大对全市巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴重点任务落实和各级驻村帮扶等工作的督导，开展部门协同督查5次，查处乡村振兴和民生领域问题103 个，追责问责113 人。

（二）打稳“承接拳”，高标准巩固提升，守好“三条底线”，确保有序承接。一是牢牢守住不发生规模性返贫底线。紧盯脱贫不稳定户，加强动态监测，坚持发现一人、帮扶一户、排查一类，已开展全覆盖走访2 次，累计排查19.5 万户，发布信息预警5 次，共享疑点数据17126 条。紧盯边缘易致贫户，加强部门间数据共享，做好信息筛查，摸排出全市未消除风险“三类对象”397 户1309 人，均已建立“1+1+1”帮扶体系（1 名乡镇驻点领导+1 名村“尖刀班”干部+1 名包组干部），落实帮扶措施554 项。紧盯突发困难户，坚持预防性措施和事后帮扶相结合，加强对因病因灾因意外事故等导致刚性支出较大或收入大幅缩减户的关爱，做好兜底保障。二是牢牢守住“两不愁三保障”和饮水安全底线。加强农村地区公共服务供给，发放各类救助、民生和福利资金2.57 亿元、教育资助资金7161.55 万元，全市义务教育入学率达100%、巩固率达100%。持续落实基本医疗、大病保险、医疗救助、救助倾斜等政策，全面提升农村地区基本医疗保障水平。建立农村危房动态监测和日常巡查机制，改造动态新增危房718 户，切实保障农村住房安全。建立安全饮水“五有”长效管护机制，安排资金755 万元，全面保障农村饮水安全。三是牢牢守住乡村生态保护红线。坚持全省生态功能区定位，科学划定生态保护、永久基本农田和城镇开发边界“三条红线”，统筹生产、生活、生态三大空间布局。开展“四清四整”乡村环境综合整治专项行动，拆除违规建筑206 处1.18 万平方米，整治弱电线路5 万米，整改拆除红蓝屋顶钢架棚3369 户，美化庭院3256 个。

（三）使出“转变招”，高质量固本强基，育好“三类业态”，确保高效转换。一是突出发挥优势兴产业。发挥“土、硒、茶、凉、绿”五大优势，着力推进生态文化旅游、硒食品精深加工、生物医药、清洁能源、新型建材、大健康、硒土豆、茶叶、生猪、蔬菜等十大产业全产业链建设，配好链长，选好链主，不断建链补链强链延链，加快打造乡村振兴的富民产业。目前，已编制各产业链五年发展实施方案及重点项目清单，绘制产业全景图、现状图和路径图。为加强示范引领，建设4 条乡村振兴示范带（恩施玉露产业示范带、生态文化旅游示范带、三产融合示范带、富硒康养示范带）和47 个乡村振兴重点村，共谋划5 年过渡期项目1002 个，总投资24.2 亿元，打造乡村振兴“主引擎”。二是突出内拓外输稳就业。加强劳动力供需对接，先后举办线上线下招聘会30 多场，累计提供就业岗位10 万多个，54 个就业帮扶车间带动脱贫劳动力672 人，累计开发乡村振兴公益岗位5067 个、帮助4790 名脱贫人口就近就业。做好劳动力输出服务，累计开展职业技能培训近200期、培训万余人，广泛开展劳务协作，成立武汉东湖高新区驻恩施市劳务联络工作站，加强劳务对接，东湖高新区提供各类就业岗位1789 个。三是鼓励创新创造促创业。实施返乡创业行动计划，累计开展创业培训55 期、培训2785 人，培育一批农村创业创新示范基地。深入开展乡贤能人助力乡村振兴“七个一”活动，实现乡贤能人入库7621 人，建成“乡贤人才馆”173 个，组建乡村振兴智囊团171 个，领办民生实事455 件，乡贤回归签订项目180 个，总投资6.17 亿元。

（四）弹好“合奏曲”，高站位全面推进，抓好“三项治理”，确保凝聚合力。一是抓好自治这个基础。发挥党员示范引领作用，全面推行农村党员分类管理工作，综合考虑就业、年龄、经济状况等因素对无职党员设岗定责，全市累计设立党员示范岗6200 余个，为农村无职党员提供展现作为的舞台。发挥群众在基层治理中的主体作用，全市19 个乡镇办分别选取1—2 个村（居）开展以村规民约为主要内容的积分制管理试点，村民理事会等村级议事协商机构实现100%全覆盖，所有村（居）均按照“1+4+X”模式实行村务公开。以白杨坪镇洞下槽村、盛家坝镇大集场村为基层治理效能提升改革试点，建立“智慧乡村”管理平台，村委会与每家每户实现“一网通”，基本实现农民办事不出户、村内事务网上办；白杨坪镇青春大道安置区被国家发改委评为全国“十三五”美丽搬迁安置区。二是抓好德治这个关键。完善“一站、一会、一室、一榜”道德实践体系，建成新时代文明实践中心1 个、实践所19 个、实践站208 个和特色实践站若干个；发挥乡风文明理事会作用，推行道德评议、红黑榜曝光等机制，严厉整治大操大办、天价彩礼、整无事酒等陋习，促进乡风文明。三是抓好法治这个保障。深入开展“律师进村·法律便民”活动，逐级培训了1126 名法律宣讲员，培养了13 万余名法律明白人，法律顾问制度普遍建立。健全人民调解组织机构，已构建“1+7+N”人民调解工作格局，近一年全市共排查矛盾纠纷4000 多件，预防矛盾纠纷400 余件，调处矛盾纠纷2400 多件，成功调处2300 余件，成功率超95%。

二、初步成效

通过创新机制，积极转变发展“赛道”，恩施市已初步建立起巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的组织体系、政策体系、产业体系和治理体系，实现领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等有效衔接，有力促进了农业增效、农民增收和农村增色，为全市乡村振兴起好了步、开好了局。

（一）推进农业增效。从规模来看，恩施市农业生产保持平稳快速发展劲头。2021 年，全市实现农林牧渔业总产值71.24 亿元，扣除价格因素，同比增长15.5%；农林牧渔业增加值完成40.63 亿元，同比增长12%，与全州持平，但分别高于全省、全国0.7 个和4.9 个百分点，是全市经济增长的重要推动力。从质量来看，十大产业全产业链发展思路的确立，进一步明确了农业高质量发展方向，大幅提升了农业在全市产业发展中的地位，十大产业中仅农业种植业就占了4 个，其余6 个产业均与农业密切相关。同时，全产业链发展能够进一步聚合资源，放大比较优势，进一步优化农业产业结构，提高农业附加值，全市烟叶、茶叶、中药材、高山蔬菜等特色基地常年达128万亩，占全州700 万亩的18.3%，恩施市连续14 年获授“全国生猪调出大县”、连续3 年被评为“全国茶叶百强县”，恩施玉露品牌价值已达27.07 亿元，进入全国前50 强（第46 位）。

（二）促进农民增收。2021 年，恩施市农村常住居民年人均可支配收入13860 元，同比增长12.4%，高于城镇2.1 个百分点。恩施市农村常住居民人均可支配收入增幅分别较全州11.9%、全省12%、全国10.5%快0.5 个、0.4 个和1.9 个百分点，总体规模占全州、全省、全国平均水平比重已分别由2020 年的103.7%、75.6%、72%上升至2021 年的104.2%、75.9%、73.2%，收入水平与全省、全国差距进一步缩小，在全州首位度进一步提升。目前，全市共有农业从业人口约35 万人，其中外出从业人员15 万人左右，约占全市42%，劳务经济总收入约57 亿元，约占全州20%，稳居全州第一，已连续多年保持正增长，外出就业环境得到进一步优化。同时，通过做好困难群众兜底保障做到“应兜尽兜、应保尽保”，有力提高了低收入群体生活保障水平，2021 年全市脱贫户人均纯收入11612 元，较2020 年的10900 元增长6.5%，全市脱贫基础得到进一步巩固。

（三）推动农村增色。通过衔接转换，恩施市农村面貌焕然一新。一方面，农村生活环境更优美。通过先行先试，全力建设47 个乡村振兴重点村，全市乡村综合环境整治工作有效实施，初步实现“点上出彩、线上风景、面上美丽”，杉木坝、稻池等8 个村被评为“国家森林乡村”，双河岭、朱砂溪等63 个村被评为“省级绿色示范乡村”，花枝山、阳天坪等16 个村被评为“省级美丽乡村建设示范村”，全市成功创建国家级生态乡镇1 个、省级生态乡镇10 个、省级生态村117 个。另一方面，农村生活更便利。通过资源下沉、服务下沉，全市农村自来水普及率达90%以上，村村通客车保持率达100%，4G 网络覆盖率超过95%，自然村通光纤率超过65%，固定宽带普及率超过51%，在全省同类县市中排名第一。

三、几点启示

民族要复兴，乡村必振兴。党中央明确要求，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。从恩施市实践来看，有以下几点启示。

（一）谋划要“实”。乡村振兴与精准扶贫目标不同，任务不同，工作重点也不同，要实施乡村振兴战略，必须立足地方实际，因地制宜、因时制宜做好总体谋划。对内，要区别不同类型的乡村，切忌一刀切。2018 年出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》已划分出了集聚提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并等四类村庄。恩施市围绕产业特色，提出发展4 条乡村振兴示范带、重点建设47 个乡村振兴重点村，是分类推进乡村发展的体现，在后续实践中还要进一步落实落细，错位发展。对外，要找准自身定位，切忌盲目照搬。东部沿海地区乡村发展水平普遍较高，但由于交通、区位、资源禀赋和产业基础等要素不同，其模式并不能照搬到中西部地区，特别是像恩施市这类民族地区发展底子薄、环境承载能力有限、容错能力较差，更要充分考虑本地实情，找准发展定位。

（二）基础要“稳”。我国农业农村发展取得新的历史性成就，为党和国家战胜各种艰难险阻、稳定经济社会发展大局发挥了“压舱石”作用。一方面，为数众多的农民仍然生活在农村，以恩施市为例，农村常住人口仍高达40%以上；另一方面，农村成为缺少进城机会农民的基本保障和进城失败农民的最后退路。目前，我国仍属于发展中国家，在工业反哺农业水平不高、农村自身承载能力有限的情况下，农村的基础保障功能仍应放在首要位置，确保基础“稳”：一是抓好公共服务配套，让农村交通、通信、饮水等更加便捷，住房更加舒适，教育、文化、卫生、体育等公共服务更加完善；二是做好老弱病残等弱势群体的兜底保障，促进社会公平正义；三是对于生态功能类地区，要狠抓生态环境保护，牢牢守住生态红线。恩施市当前乡村振兴工作重点已落在基础保障上，要持续强化，牢牢稳住农村这个“蓄水池”。

（三）产业要“精”。产业振兴是乡村全面振兴的基础和关键。很多地方产业兴旺就指望发展休闲农业、乡村旅游，但具有良好旅游资源禀赋的乡村只是极少数，而且还面临着开发投入大、回报周期长等问题。因此，在谋划乡村产业时，必须立足长远，在深挖本地优势、做精做细产业链条上下功夫。2021 年，农业农村部出台了《关于加快农业全产业链培育发展的指导意见》，提出要以完善利益联结机制为纽带，推进延链、补链、壮链、优链，打造一批创新能力强、产业链条全、绿色底色足、安全可控制、联农带农紧的农业全产业链。恩施市发展十大全产业链建设，特别是聚焦农业发展，壮大以茶叶、蔬菜、道地药材、生猪等为主的农业产业链，是贯彻落实中央精神的具体体现，也是发挥自身优势、拉长长板的必然要求，要持续抓好农业全产业链发展，为乡村全面振兴和农业农村现代化提供支撑。

（四）治理要“简”。基层治理是国家治理基石，乡村治理有效是乡村振兴的基础。近年来，各地以“枫桥经验”为借鉴，在乡村治理方面开展了大量有益尝试和创新实践，取得了显著成效。从恩施市来看，全市“一统三治”基层治理体系全面形成，农民工欠薪治理“4+3”模式、“律师进村、法律便民”经验全国推广，首次荣获全国综治最高奖“长安杯”，为全市农村稳定发展奠定了良好基础。但特别需要注意的是，农村地区发展任务重，承载能力极为有限，特别是像恩施市这样的中西部农村地区，普遍以留守老人和儿童为主，乡村治理能力较弱，支撑不起复杂的制度安排。这就要求在推进治理创新时，要特别注重化繁为简，抓住制度实践的关键环节，剔除繁复无效的制度安排，并在实践中不断完善、长期坚持、稳步推进，逐步打造乡村治理的品牌，形成更具普适性的创新成果和经验。