着力提升党内法规执行力

●张 圳

党的二十大报告指出，“我们要落实新时代党的建设总要求，健全全面从严治党体系，全面推进党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，使我们党坚守初心使命，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八大以来，我们党制定了一系列党内法规，建立了严格的管党治党制度，有效解决了管党治党过程中法规数量不足、规制范围不够的问题，有力地推动了广大党员干部在全面依规治党进程中发挥先锋模范作用。然而，党内法规在执行过程中也存在执行不力的问题，为此必须着力提升党内法规的执行力，推动党的制度优势更好转化为治理效能。

一、党内法规执行中存在的主要问题

执规意识不强。党内法规建设彰显了我们党全面从严治党的决心，为党的建设提供了强有力的制度保障，但在执行过程中，部分党员、干部执规意识不强，出现机械执行、选择执行、繁琐执行、随意变更执行等情况：依照上级组织要求机械性做出相关动作，“以会议落实会议，以文件落实文件”，仅从外在形式上做文章，丝毫不考虑执行的实际效果；专门制作不实台账应付党内法规执行的检查，所准备的材料或是备而不用，或是掺假瞒报；随心所欲地选择执行党内法规，对自己或部门有利的就执行，不合意的就不予执行；利用党内法规条文抽象、原则性较强等特点打“结合实际”的牌子，钻制度漏洞，刻意做出有利于本部门的解释。

执规能力欠缺。现行党内法规数量较多，且有不同的效力层级，各级党组织在宣传教育的广度和深度上做得不够，致使部分党员、干部执规能力欠缺：主观上轻视学习党内法规，从而形成碎片化认知；不能将依规办事的理念融入到工作实践中，不能自觉主动地尊重、服从和维护党内法规；法治思维方式、法治能力与党内法规的要求不相适应，导致党内法规在执行中“变形”“变味”“走样”。

执规监督不力。一是监督方式单一。根据宪法规定，我国监督主体包括国家机关、社会组织和公民，其中国家机关的监督属于内部监督，而社会组织、公民等监督属于外部监督。目前我们在党内法规执行监督上往往过于侧重自上而下的内部监督，缺乏自下而上的外部监督，尤其较少发挥外部监督中的社会组织、群众、媒体、舆论等的监督作用。二是执行问责机制不到位。习近平总书记深刻指出：“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去？就是因为责任不明确。”例如《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第7 条规定：党组（党委）对本单位（本系统）执行有关党内法规负主体责任，领导、组织、推进本单位（本系统）党内法规执行工作。该规定存在着责任人不具体、追究责任的法定情形模糊、责任形式不明、有效措施不明确、考核内容和标准缺失、查处不严厉等问题，导致实践中党内法规执行的问责机制难以发挥应有作用。

二、党内法规执行力不足的主要原因

党内法规制度刚性不强。当前，大多数党内法规在权利、义务、责任的条文表述上比较抽象，缺乏可操作性，较多使用“加强、坚持、鼓励、特殊情况、一般情况”这样的表述，导致自由裁量的空间较大。同时，党内法规多重视实体规定、忽视程序规定，文字表述多为应该怎么样、必须怎么样，但是对于违规行为所要承担的责任形式的规定则较为模糊，对党员缺乏刚性约束，削弱了党内法规的权威性。

执规主体的知规守规素质不高。少数党员、干部对党内法规制度认识不到位，不能从党员是社会主义事业发展的中坚力量的高度去深刻理解党内法规的作用和意义，而是习惯将党内法规视同一般性的文件，从而进行选择性执行、变通性执行。此外，还有的党员奉行事不关己、高高挂起的态度，极力绕开党内法规执行中存在的问题。

对党内法规执行的监督乏力。长期以来，我国党内监督存在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的问题，对有些事项难以形成有效监管，甚至存在监督盲区。理论上，上级对下级的监督工作已经形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局；但实践中，当上级监督下级时，下级存在突击应对检查的情况，可能导致上级对于下级的党内法规执行状况缺乏直观、全面、真实的了解，有效的监督也就难以实现。同级监督同样存在盲区。有的党员、干部因为害怕坚持党性原则会招致批评和报复，所以当在工作中出现分歧时，不敢坚持原则，只能选择“和稀泥”，逃避自己应当承担的执行责任。而现实中，下级监督上级的效果也不佳，下级往往因为害怕得罪上级导致无法形成有效监督，从而让监督流于形式。

三、提升党内法规执行力的主要路径

提升党内法规质量。首先，做好党内法规的废、改、立工作。针对现实中管党治党的新要求，我们要制定、颁布新的党内法规。2019 年发布的《中国共产党党内法规制定条例》第37、38 条规定了开展党内法规清理工作的制度，包括及时开展集中清理、根据需要开展特定内容或者特定范围的专项清理、在制定工作中同步开展即时清理三种情况。要根据清理情况，做出修改、废止、宣布失效等决定。对于滞后于实践发展的党内法规，可以视情采取修订、修正案或者修改决定等方式进行修改；对相关联的党内法规可以开展集中修改；修改后，应当发布新的党内法规文本。对于制定的新党内法规，有关机构应从以下几方面进行审核：是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否同宪法和法律规定不一致；是否同上位党内法规相抵触；是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突；是否就涉及的重大政策措施与相关部门和单位协商；是否符合制定权限和程序。此外，我们要强化党内法规的可操作性，充分发挥其制度效用。在党内法规制定过程中，对于操作实施的环节应该尽可能具体明确，避免留下过多的自由裁量权行使的空间，以增强党内法规的权威性和刚性；对于党内法规的宗旨、意义、作用等规定则可以较为宏观，以引领党内法规发展的方向。

加强党员知规守规教育培训。习近平总书记在党的十九届四中全会上强调：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉崇尚制度、严格执行制度、坚决维护制度。”一方面，我们要增强党员干部的党内法规认知能力。在信息化时代综合打造灵活多样、多渠道的立体化宣传格局，广泛发挥传统媒体和新媒体的优势，让广大党员及时有效地了解、学习各项党内法规的基本内容、要求和科学要义，做到入脑入心，为提高党内法规执行力打下坚实基础。另一方面，要加强党内法规教育培训力度。2016 年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，“将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程”，“探索建立党员领导干部任前党内法规知识考试制度”，指明了党内法规教育培训的方向、组织机构和形式。我们需要将其具体化，可以要求各省一级党校、行政学院、干部学院研究党内法规培训教育规划和体系，明确培训形式、教学内容、教材要求及课程设置等。

完善执规监督制度。一方面，要完善执规监督机制。针对监督主体，着重发挥社会组织、普通党员、人民群众和新闻媒体在监督执规行为中的监督作用，让内部监督与外部监督协同发力，构建强大的监督之网。针对监督重点，“应当加强对党员领导干部履行执规责任的监督，对重要党内法规的执行情况进行督导检查，对发现的普遍性问题在一定范围内通报”。另一方面，要健全执规评估机制。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》在第十五条专门规定了评估党内法规执行情况、实施效果等重要内容，对健全党内法规执行评估机制具有重要的指导意义。但这条规定较为抽象，缺乏可操作性，我们还需要细化评估机制：明确评估主体，即党内法规的制定机关、起草部门和机构；明确评估范围，即党内法规的文本质量，评估其是否违反宪法、法律，是否遵循党章和上位法规；明确评估方式，可以将党内法规制定机关的自我评估与高校、科研机构等第三方评估相结合；明确评估结果的发布与使用，即由评估机构将评估结果统一发布，实现以评促改。