基础教育学校变革困境与突破

罗艳华，吴 江，江雪清

(1.贵州师范学院教育科学学院，贵州 贵阳 550018； 2.贵州师范学院继续教育学院，贵州 贵阳 550018；3.贵州师范学院化学与材料学院，贵州 贵阳 550018)

教育普遍被认为具有提高人力资本和国家竞争力的重要功能。21世纪，面对全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化的新任务，面对急需将人力资源大国建设成人力资源强国的新形势，面对人民群众要求接受更加均衡和更高质量教育的新期待，基础教育学校应该全面贯彻落实科学发展观，全面推进素质教育，着力提高质量，促进内涵发展，办好人民满意的教育[1]。然而，当前我国基础基础教育学校①(1)①基础教育学校一般包含幼儿园、义务教育和高中，由于篇幅和研究精力限制，本研究中的基础教育学校仅指中小学校，不包含幼儿园。发展现状并不乐观：城乡学校发展差异较大、学校管理体制不够灵活、教学内容不够丰富、学生负担较重、教育教学改革难以深化，基础教育学校需要深刻变革。学校变革是学校在组织结构、功能、制度、内容等方面的主动或被动的调整、改变和自我完善的过程。有效的组织总是根据所处环境的变化及自身的发展需要，及时地调整机构设置和人员关系等，若没有自我调整的功能，很容易落后于时代的步伐。20世纪90年代以来，一些学校开始主动变革发展，并取得了一些成效。学者们围绕学校变革进行了一系列的研究，总结了变革的实践经验，学习了国外的变革理论。一些学者还带领团队进行区域性的学校系统变革实践，如叶澜主持的“新基础教育”项目，朱永新引领的“新教育”项目等，然而学校变革的整体成效不大。面对时代新要求，学校变革的目标和价值追求应该是培养理想新人[2]，追求更加公平而有质量的学校教育[3]，帮助学生实现美好人生[4]、建立现代学校制度[5]等，学校变革就是要把这些变革目标落实到具体学校变革实践中。然而当前基础教育学校变革面临内外部的多重规制困境，变革成效不佳。本文试图分析我国基础教育学校变革过程中面临的内外部规制困境，以及产生困境的原因，并尝试提出一些具体建议和对策。

一、基础教育学校变革的外部规制困境

从新经济制度理论视角看，学校发展深受时代政治、经济、文化的影响和制衡。当前，基础教育学校变革面临诸多外部规制困境：地方政府精细管理、考试制度束缚、市场资本影响等。

(一)基层政府精细管理下，学校自主意识不够强

近年来，基层教育行政部门对中小学采取越来越精细化的管理，这就导致学校自主性和独立性不够强。从组织理论视角看，学校作为正式组织，既是一种以追求学生发展为目标的具有高度正式化的集体，也是受社会冲突和共识推进下的自寻生存发展的社会系统。根据组织理论，在较为充足的自由空间和良好支撑条件之下，组织才能很好地发展和创新。然而，当前基层政府对学校的管理越来越全面、深入和精细，具体表现为：其一，学校人员聘用、考核等基本上由基层政府精细管理。学校的校长、副校长等学校领导干部由基层政府选拔任命并考核管理，学校教师也是由基层教育局招考和分配，学校难以根据自身需要安排管理教学人员。其二，学校经费投入标准、投入总量是按照当地教育经费标准拨付，且经费在校内如何使用安排，使用科目受基层政府财务管理制度规制约束，学校很难能根据发展需要自由支配。其三，学校的课程内容、教材、时间安排一般由政府统一安排规定，学校难以自主设计、选择教育教学内容。最后教育局还会通过检查、巡视、指导和教研等各种活动深入参与对学校日常管理，并通过人事任免、教师奖惩、学校考核、教育督导等多种措施和手段对学校日常教育教学活动进行精细化管理。在基层政府的精细化管理下，学校主动作为机会变少。政府部门常常将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色集于一身，导致学校难以真正成为教育改革的主体[6]。基础教育学校对基层教育局的依赖越来越强，学校的主动变革和发展的内生动力也就变弱了。

(二)受考试制度影响，学校育人功能难以发挥

在基础教育领域中，中小学校要面临中高考的考试竞争压力，学校管理和发展有时会围绕着考试分数来运行，这往往会在一定程度上偏离全面育人目标，制约学校健康发展。随着大学生数量的增多，学生和家长往往更青睐于精英大学。小学生要努力考入重点中学，中学生要努力考入重点高中，高中生要努力考入重点大学或名牌大学，如何在考试中取得好的分数，已成为部分家长、学生的重点关注。这种激烈的教育竞争使得教育内卷化程度变重，学校的教育目标和实际教育目标发生一定程度偏离，这会阻碍学校的发展，消磨着学校的能动性和创造性，在这种情况下，便难以培养出具有创造精神和独立个性学生。[7]

(三)受市场资本影响，公立学校教育影响力日渐式微

21世纪以来，大量民办学校和培训机构兴起，各大城市中迅速涌起一批优质高端民办学校，民办优质学校的成功很大程度上是来源于对公立学校系统的生源、师资的争夺，因此公立学校生存和发展受到巨大冲击。民办学校的发展在早期主要是解决进程务工子女在城市入学的问题，但在2010以后，民办学校的方向开始转向优质、现代化和国际化的发展方向。根据教育部统计年鉴，2019年，高中阶段民办普通高中有6854所，较2011年的2394所增加了4460所，增幅达1.86倍。初中阶段民办学校2011年为4284所，2019达11584所，增加7302所，增幅为1.7倍[8]。在优质民办学校的发展态势下，公立学校的生存和发展受到影响。首先是在招生的生源上，优质民办学校以其灵活的办学体制和优质的教学资源迅速吸引了广大家长对优质教育的需求，许多优质生源会优先选择民办学校，公立学校办学生源受到了影响；其次民办学校的优厚待遇也吸引了许多公立学校的优秀教师；最后民办学校在资本和资源的双向优势冲击下，积累良好的声誉和口碑，公办学校的声誉也受到了冲击，影响力日渐式微。

(四)城镇化进程下，学校难以走向均衡发展

随着城镇化进程的快速发展，基础教育学校矛盾逐渐突出。一是城乡学校之间、优质学校和薄弱学校之间难以齐迈步。虽然城乡学校在基础办学条件方面逐渐统一化、标准化，但在管理、师资和教育质量方面其实存在一定差距。在许多县城或城镇学校中，由于受一定条件影响，大班额、超大班额现象有时还会存在。大班额环境下，不仅教师教学负担沉重，其教学效果也令人堪忧。而乡村中小学则面临生源快速流失的现象，许多学校由于学生人数太少，不得不面临资源整合和撤点并校的现实调整，进而产生乡村家长进城陪读现象。二是城市优质学校和薄弱学校的差距较大，城市精英中学马太效应显著[9]，而县域高中随着优质生源和师资的流失，重点大学升学率逐年走低，县中发展出现危机，呈现县中塌陷现象[10-11]。虽然义务教育阶段重点学校制度已经被取消，但优质学校依然在师资和资源分配等方面享有比基础较薄弱的中小学更多的优势，而且优质学校过去累积的资源优势、良好声誉依然发挥着对资源的强有力的吸附作用。

二、基础教育学校变革的内部驱动困境

提高学校育人质量是完成新时代基础教育使命和任务的根本途径，但目前在学校内部同样面临变革驱动困境：内驱力不足，主体意识不强，变革动力不足，变革模式单一。

(一)学校自主变革动力不足，成效甚微

基础教育学校内部普遍缺乏自主发展、自主变革的内在动力。在我国基础教育学校变革中，政府长期处于主导地位[12]，学校难以主动开展学校变革行动，变革领导能力有待提高。同时，学校变革风险较大，如若变革失败，学校难以承受后果，职工往往会面临解聘、下岗等困境。另外，考试升学压力大、教师各项工作负担重，校长和教师对学校变革普遍采取怀疑或消极抵触态度，基础教育学校变革行动迟缓，甚至越来越趋于保守。在由政府主导的自上而下的学校变革模式中，外部力量虽然强有力但缺乏具体、细致的实施方案，且上级的政策要求学校内部管理系统和人员的充分接纳、调适和重建，才能内化为学校内部的师生教学行为。

(二)学校变革模式单一，进程缓慢

从当前变革实践来看，学校变革内容基本是一种基于现状的、被动的微调，变革模式单一，进程缓慢。大多数变革模式是薄弱学校改进、优质学校品牌发展、学校内部管理优化等，是在原有基础上的优化或迭代升级。整体来看，虽然基础教育学校一直在变革中，但是学校变革的成效不大，其效果不能令人满意。校长与教育领导者原创的变革思想匮乏，来自学校层面的自主创新实践乏善可陈、动力疲软[13]。学校变革模式进程缓慢，多为内部结构、组织分工、学生管理等方面的优化升级，真正的大的革命性的变化和发展较少。从近十年学校变革的实践来看，主要还是集中在学校内部层面的变革，如学校的组织结构变革、课堂教学方式变革等，像北京十一校整体式的革命性变化的学校还很少。

(三)学校变革方向不够明确，目标不够清晰

变革目标决定着学校变革的方向，而变革目标应该由学校的办学使命决定。学校变革应该变什么，如何变？朝着什么方向变革？学校变革应该对这些核心问题进行回应并采取积极行动。然而，现实的学校变革往往出现学校变革方向不明、育人目标模糊等情况，变革内容仅仅是在学校校园环境建设、多媒体技术设备、精细化管理等方面做迭代更新，缺少对学校核心技术的变革。学校变革的目标和重点应该放在人才培养目标的落实上，放在学校核心技术——即教学质量的提升上。然而，当前很多学校变革目标不明确，有的学校变革的重心主要放在特色学校创建或校园文化建设之上，部分学校校园文化建设形式化重于实际化，不断堆砌和雕琢从其他地方移植的好东西，虽然“满身堆满珍珠”，却迷失了真正的重点[14]。有的学校在考试竞争洪流中，让教学显得有些机械化和流水化[15]；有的学校将变革目标朝着追求“重点”“示范”等各种荣誉等级称号或头衔、追求各种竞赛获奖；有的学校将变革重点放在对师生时间和行为的精细化管理，学校的管理方式缺乏创造性。

三、基础教育学校变革困境突破

要使组织功能发挥到最大限度，当内外部环境和条件发生变化时，组织必须在机构设置、人员安排、资源分配、信息掌握等方面不断变革。一方面我们所处的现实是教育创新和变革在不断出现和扩大，变革是后现代社会所具有的特点；另一方面，我们还依然处在保守的教育系统中，教师的培训方式、学校的组织形式、教育层级的运作方式都容易导致维持现状，变革的尝试容易表面化和形式化，但社会发展需要学校变革，因此，学校变革势在必行[16]。

(一)消解制度冲突，塑造良好育人环境

当前基础教育学校深受教育考试评价制度束缚，变革乏力。中高考筛选制度、重点学校制度以及教育评价制度等多重制度构成学校生存发展的基本制度背景，这些制度对学校的教育教学活动产生着强烈的制约作用。要破解基础教育学校变革的规制困境，首先需要逐渐完善基础教育学校的体系，大力推进教育实质均衡，建立公平、均衡的教育经费投入体制。完善学校等级制度，促进基础教育由形式均衡向实质均衡发展。其次，加强对薄弱学校的扶持和建设，尤其是加强中西部地区的高校和县域基础教育的扶持和建设，实现省域内学校工资福利待遇的相对统一和平等，避免超级高中或重点高中对优质师资的吸附效应。最后，建议将强制中考分流制度转变为弹性分流制度，缓解义务教育升学压力。分流考试不宜过早，建议遵从家长和孩子自愿，实行柔性中考分流制度，结合实际情况扩大高中招生规模，提高高中入学率，以减小中考考试竞争压力，消解考试筛选和全面育人目标的制度冲突，创造学校变革的良好教育生态。

(二)政府简政放权，扩大学校办学自主权

自主性是个体或组织发展的内在动力，学校自主性是自身发展的一个基本的属性，是其发挥能动性、创造性的前提。学校变革困境的突破，要从根本上增强学校办学的自主性。学校教育管理行政化，已成为我国教育改革的瓶颈[17]。为推动基础教育学校治理变革，政府应在适度放权中对学校转变管理方式，学校内部建立多元主体共治的权力模式，通过建立具体的实体制度与程序制度来激发主体参与治理的活力。[18]教育部《全面推进依法治校实施纲要》指出：“要切实转变管理学校的方式、手段，从具体的行政管理转向依法监管、提供服务;切实落实和尊重学校办学自主权，减少过多、过细的直接管理活动。”这对教育治理体系中的“有限政府”进行了规范，各级政府以“有限管理”为治理目标，依法对各类学校教育实行宏观、间接的管理。简政放权，建立现代学校制度，使学校成为独立的办学实体。[19]实行“校本管理”，使学校在财政、人事和课程等方面获得更多自主管理权力，实现学校的自主发展，从而恢复学校的活力，创造各具特色、丰富多彩的教育文化。

(三)变革注重顶层设计与基层探索相结合

做好顶层设计与基层探索相结合能帮助基础教育学校突破当前变革困境[20]。科学合理的顶层设计能明确教育发展方向，确定教育发展的基本战略。学校变革的顶层设计应该首先明确基础教育的基础性、全民性和公正性，基础教育学校不仅要为国家选拔精英人才，更要为全体国民素质奠基。顶层设计要将基础教育的育人功能作为学校教育的核心功能，优先保障这一核心功能的实现作为所有教育工作的起点。顶层设计要为基层探索营造良好制度环境，基层探索则是学校变革成功的突破口与生长点。学校的基层自主探索是一种渐进性教育改革，因为学校具有生态性、差异性、适应性等特征，学校变革必须基于每个学校所拥有现实条件，调动相关群体，发挥学校全体教职工的改革动力才可能取得成功。成功的组织自我变革是组织成员对内外部环境、条件、利益群体、改革的动力和资源的全面深入的掌控和管理，因此，要让每一所基层学校成为探索、自我变革的鲜活主体[20]。学校变革的方向应该是进一步实现平等化，朝着办好每一所学校，培养好全体社会公民的方向去改革，遏制资本在教育中的逐利行为，遏制教育竞争在学校育人目标实现中的阻碍，破解教育内卷难题。

(四)鼓励多方利益主体参与学校变革创新

鼓励创新，鼓励社会多元主体参与学校变革是突破困境的另一条可行之路。在当前学校发展的现实情况下，如何营造生动活泼、丰富多彩和富有成效的高质量基础教育学校体系，是我们应重点思考的内容。近年来，高校专家引领下的学校变革模式近年来取得一些成功经验，如华东师范大学叶澜团队引领的“新基础教育”学校变革、朱永新引领的“新教育”实验等，还有一些创新型学校，如成都的华德福学校、杭州的云谷学校、蒙台梭利学校等激发了学校教育教学改革的活力，也满足了孩子的多样化、个性化发展需求。鼓励民间公益组织参与学校变革，开展教育创新，如21世纪教育研究院作为公益机构组织的乡村小规模校长培训，全人教育奖、地方政府教育制度创新奖、教育蓝皮书等民间教育创新活动。又如马云公益基金发动的最美乡村教师评选活动，带动了更多乡村优秀教师的发展。在公办教育系统内也要允许具有条件的地方和学校进行地方性的创新和尝试，鼓励学校在学校管理、教学安排、师生活动等人才培养模式方面进行大胆创新和尝试，鼓励其中的优秀学校通过与教育行政部门签订契约的形式成为自主管理式学校，释放学校的办学活力。

四、结语

基础教育高质量发展需要的不是学校局部、微小、缓慢的变革，而是需要从育人观念到学校组织结构、教学方式和技术等方面系统的、全面的、彻底的变革。建设高质量的育人体系，需要打破当下功能单一、结构趋同、内容固化的学校变革模式，要朝着更加开放化、多元化、智能化、人性化和差异化方向变革。学校治理方式需要更大程度和更为激烈的重建与改造，需突破当前单一的教育改革方式和固化的教育治理方式，将顶层设计与基层创新有机地结合起来，凝结社会各方力量形成立体多元、层次丰富、信息共享、根基牢固的改革网络[22]。在“十四五”教育高质量发展、教育均衡、公平发展的背景下，需要对基础教育学校变革的内部驱动困境的进一步的探析，围绕学校教育质量发展提质增效，从学生核心素养建构、新一轮课程改革实施、大单元主题教学改革、教师专业能力建设、学校内部的支持与服务机制等方面进行进一步的深度探索与研究。