人民警察日常行为规范的建设研究

宋晨翔，王亚男

（延安大学，陕西 延安 716000）

一、警察形象与警察形象危机

（一）警察形象的概念

警察形象作为一个学术概念，在上个世纪90 年代即有学者进行研究。一般而言，警察形象中的主体，是指《中华人民共和国人民警察法》中界定的各类机关中的人民警察。由于人民警察在作为个体执法时，代表了整个公安机关、警察队伍的形象，因此警察形象形成了警员个人形象、公安机关整体形象等不同的表现形式。警察形象是由警员个体和公安机关整体在日常生活、重大节日、重大事件等活动中体现出来，进而使一般民众、社会群体、大众媒体等形成对警察的直观性感受、具体的评价和总体性判断。[1]

从以上的概念可以看出，警察形象的形成是人民警察日常行为在社会公众心目中的一种投射、一种映照。社会公众在形成对警察形象的认知时，以人民警察的日常行为为客观基础，又不可避免地加入了自己的主观性因素。因此，警察形象是具有客观性基础的一种主观反映。同时警察形象还具有整体性和个体性相统一的特点，人民警察的整体形象是由一个个具体警察的执法行为所构成的，也是由构成警察形象的警种、警用交通工具、办工地点等一个个具体符号构成的。正是因为警察形象具有客观性与主观性相统一、整体性与个体性相统一的特点，在当前的自媒体时代、短视频流量时代，某一个警察的不文明行为，或者某一个公安机关的不文明举措都会给整个人民警察的形象抹黑，甚至会出现警察形象危机的问题。

（二）警察形象危机

某位女士在大街上遭遇当众抢劫，该女士高呼：“有歹徒抢劫了”。连连呼救数次，周围的群众不以为然，依然我行我素。该女士无奈之下，大声疾呼：“警察打人了”。瞬间引来群众集中围观，将现场围得水泄不通。其中拍照留存者有之，高声怒骂者有之，上前阻止者亦有之。这个故事见于刘昱彤博士的学位论文之中。[2]这个流传广泛的故事真实性有待考察，但是从中反映出一种很明显的警察形象危机问题。

近日中央电视台推出了大型政论专题片《扫黑除恶——为了国泰民安》，在第一集《战略决断》中深入解密了湖南新晃一中操场埋尸案的内幕。新晃一中教师邓世平被工程承包者残忍杀害并就地掩埋在操场的跑道下方，而如此恶劣的杀人案件之所以长时间无人问津，就是因为当时的新晃县公安局领导在收受贿赂的情况下，勾结县市两级公安机关人员，对被害人亲属的报案不予理睬、不予立案。除此之外，还有云南孙小果案件中包庇孙小果作恶的公安机关人员，河南开封“地下赌王”王三庆背后的公安保护伞等诸多案件。作者在与人民警察交流的过程中，可以感受到公安机关的工作虽取得了巨大的成效，但无论是新闻媒体揭露的警察不光鲜事件，还是流传甚广的谣言中凸显的警察形象，这些都与人民警察付出的努力不成正比。这种内外的反差不禁使人追问，造成人民警察形象危机的成因是什么？

（三）警察形象危机的成因

首先，大众传媒的报道对警察形象危机的形成有一定的影响。在传统媒体时代，电视台、报社、杂志社等传统媒体机构较遵守媒体报道的职业伦理，在对警察日常活动进行报道时，会先进行事实真相的调查，然后选择相对客观的角度进行报道。但是随着互联网的兴起，自媒体不断增多，尤其是在手机日渐被当作主要的互联网移动终端之后，随手拍摄的短视频不断增多。在警察形象已经存在一定危机的情况下，很多自媒体为了赚取更多的流量、获得更多的关注，不惜通过视频剪辑、后期加工的方式将丑化警察形象的视频上传到网络。

其次，警察组织形象定位的偏差也影响了人民警察的形象。警察组织的传统定位是打击违法犯罪，这种定位使得人民警察在执法活动中会存在滥用警械等不文明行为，上文谈到的警察打人事例，就是警察滥用暴力手段的一个表现。在现代文明社会，社会公众对人民警察的需要更多的是服务型需求。从管理者到服务者的转变，必然伴随着人民警察形象定位的变化，如果警察的日常行为没有及时进行调整、没有跟上这种转变，就会导致人民警察的形象出现危机。

最后，风险型社会的大量突发性事件也对人民警察的形象有所影响。在传统社会，社会运行规范比较稳定，人际关系相对和谐，但是随着风险型社会的到来，突发性事件大量出现。在应对突发性危机的挑战方面，人民警察的危机处理能力相对较弱，在需要全面动员紧急处理危机事件时，往往暴露出人民警察的一些短板和弱点，造成人民警察的形象危机。

由此可见，人民警察组织定位偏差、突发性事件增多、大众传媒日新月异等多重因素对人民警察的日常行为提出了重大挑战，造成了警察形象危机。为了应对危机，有必要认真开展人民警察日常行为规范的建设。在警察组织的定位上，将人民警察定位为社会公众的服务者而不是管理者；在人民警察的日常管理中，强化形象意识和危机意识，有效地应对突发事件带来的挑战；同时在言论和语言方面对人民警察进行恰当地引导，形成面对大众媒体的良好习惯。

二、人民警察日常行为的规范化

为了实现人民警察日常行为作为人民警察建设的目标，需要以规范的形式对人民警察和公安机关的日常行为进行约束和限制，可从人民警察日常行为规范化建设的必要性、人民警察日常行为规范的规范类型以及人民警察日常行为规范的强制力3 个方面入手。

（一）人民警察日常行为规范化建设的必要性

以规范为手段来具体指导人民警察和公安机关的一举一动、一言一行，在点滴积累中实现人民警察对日常行为的追求，是值得提倡、值得探索的一条建设路径。具体而言，以规范化的形式进行人民警察日常行为建设有以下两方面的必要性。

1.响应新时代公安工作总要求的需要

2017 年5 月19 日，在全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会上，习近平总书记提出了新时代对公安工作的总要求——对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明。这十六个字是新时代党中央对人民警察事业的总体期望，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分[3]。从人民警察日常行为建设的角度来看，这十六个字的要求是新时代人民警察日常行为建设的要求，也是日常行为建设的总体战略性依据；是治警的依据，也是日常行为建设的依据。

首先，对党忠诚和服务人民是新时代公安工作的首要要求，人民警察日常行为反映的就是公安工作在党和人民群众中形成的整体印象，只有规范人民警察的日常行为，才能使新时代的公安工作实现对党忠诚的要求，才能使公安工作得到人民的满意评价，进而形成良好的警民关系。其次，执法公正和纪律严明要求新时代公安工作必须有明确的规范依据，不能够滥用公权力肆意妄为，这就要求人民警察的日常行为必须规范化，只有规范化才有可执行性、可操作性，才能使人民警察和公安机关的日常行为有据可依，使日常行为的评价性标准有章可循，同时也将公权力肆意妄为的空间压缩到最小，唯有如此才能真正做到执法公正、纪律严明。

2.完善人民警察行为规范体系的需要

人民警察的日常行为分为内在和外在两个部分，内在分为思想意识要求、道德要求、法纪要求、保密要求等方面，外在又分为语言要求、言论要求、着装要求、警车管理要求等多个方面。但是在目前有关人民警察的行为规范体系中，这些要求相对分散于不同的规范性文件中，如人民警察的道德要求规定于《公安机关人民警察职业道德规范》，保密要求规定于《中华人民共和国保密法》《中华人民共和国档案法》《公安机关警务工作秘密具体范围的规定》等不同规范中。这些规范性文件的法律层级也并不一致，从法律到部门规章再到内部规定，呈现多层次性。人民警察的日常着装、警车使用等要求，则散见于《公安机关人民警察着装管理规定》《警车管理规定》等规范性文件中。为了完善现有的人民警察日常行为规范体系，全面提升人民警察的日常行为，需要从人民警察日常行为的整体出发，对日常行为所要求的各个方面予以规范化和标准化，将原先零散的法律规范予以体系化，对原本没有规定的事项予以明确规定，如此才能走向正确的人民警察日常行为建设之路。

（二）人民警察日常行为规范类型

以规范化的形态推进人民警察日常行为建设，需要明晰日常行为的规范类型，划定人民警察日常行为规范的基本特点。唯有如此才能在整个法律体系中找到人民警察日常行为规范的位置，实现法制体系统一，形成日常行为规范与现有法律体系的有效协调。

首先，人民警察日常行为规范反映了公安机关完善自身形象的利益诉求。当前的中国特色社会主义法律体系反映了中国全体人民的意志，是国家意志在法律领域的体现。相对于正式的法律体系而言，人民警察日常行为规范反映了公安机关完善自身形象、建设文明公安形象、文明警察形象的努力。如甘肃省公安厅印发的《甘肃省公安机关人民警察执法过错责任追究规定实施细则》，将该细则的制定目的表述为：为了加强内部执法监督，严格规范公正文明执法。广州市公安局在《广州市公安机关人民警察基本行为规范（试行）》中也将制定该基本行为规范的目的确定为：通过对公安民警的基本活动原则、工作程序、办事规则、言行举止和行政纪律进行规范化，培养公安民警的优良作风，树立公安民警良好形象，确保各项公安工作的圆满完成。

其次，人民警察日常行为规范侧重于导向型规范。一般而言，正式的法律规范有明确的行为模式或法律构成，在忽略具体情境的基础上，为行为人设定明确的可为、应为、勿为等行为模式。但人民警察日常行为规范侧重于为人民警察在具体情境中提供行为方式的选择性指引或者导向性指引，无法设定明确的硬性操作规则。如在人民警察文明用语中，一般都会列明人民警察的文明用语，如：您好、请、谢谢、对不起、打扰了等敬语；同时也列明了人民警察的工作忌语，如：滚出去、不干我的事、神经病、真烦人等忌语。日常行为规范中的这些规定用语，无法真正明确使用“谢谢”“对不起”等用语的场合或情境，但是通过两种不同用语的对比，对文明用语的宣传和对不文明忌语的否定，让导向性规定，形成人民警察使用文明用语的良好形象。

最后，人民警察日常行为规范的法律位阶不甚清晰。中国正式的法律体系呈现出明确的位阶体系，从最高效力的宪法到法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章等法律法规，呈现出下位法不能和上位法相抵触、上位法效力高于下位法的法律位阶体系。相较而言，由不同地域、不同单位制定的人民警察日常行为规范，不具有明晰的法律位阶属性，彼此之间呈现出相对平等的状态。如甘肃省公安机关制定的《甘肃省公安机关人民警察文明用语和行为举止规范》与《甘肃省公安厅新推民警行为规范》相比，虽然一个是市级公安机关制定的行为规范，另一个是省级公安机关制定的行为规范，但二者全都属于公安机关内部的行为法规，不存在位阶之间的高低差别。

综上，人民警察日常行为规范在规范类型上属于目前已经引起学界关注的软法类型。软法在公共治理领域发挥着重要作用，与正式法律规范构成的“硬法”在功能上相互补充，在规范内容上相互转化，共同调整和规范着目前的公共治理领域。[4]

（三）人民警察日常行为规范的强制性

如上文所述，人民警察日常行为规范具有内部行为规范、导向型规范等特征，那么徒法不足以自行，如何保障文明行为规范的有效执行，实现对人民警察行为的现实约束，这就涉及到人民警察日常行为规范的内在构成问题。一般而言，国家的正式法律规范依靠国家强制力予以实施，国家法律通过警察、军队、监狱、法庭等国家暴力机关强制执行。但是人民警察日常行为规范这类软法，一般无法直接诉诸于国家强制力，它的执行强制力主要包括以下3个方面。

首先，人民警察日常行为规范的执行依赖于人民警察本身的自律。人民警察日常行为规范的制定反映的是公安机关试图改善自身形象的内部努力。对人民警察形象的珍视和爱护，会在人民警察心中形成对日常行为的追求，在日常行为规范的指引下调整自己的个人行为，使自己的日常行为和规范要求的行为保持一致。同时大部分人民警察行为的调整和改善也会对少部分人民警察的不文明行为造成同行压力和舆论压力，进而促使人民警察整体行为的文明化。

其次，人民警察日常行为规范的执行依赖于日常行为规范中的利益激励机制。以《延安市公安机关日常行为规范》为例，记录公安民警日常行为的档案，在公安民警的评优评先、职级职务晋升中作为重要一类考核分值。在目标责任考核分值相等的情况下，日常行为档案分值高的一方优先评优评先或者职级晋升；在目标责任考核分值不等的情况下，以目标责任考核分值与日常行为档案分值相加，两种相加得分较高的一方，优先评优评先或者职级晋升。通过这样的利益激励机制，可以从利益驱动的方向上推动人民警察调整日常行为，维护日常行为，达成规范性目标。

最后，人民警察日常行为规范的执行依赖于人民公安内部的惩戒机制。除了正面的利益激励机制之外，公安机关还有内部的纪律惩戒机构，即各级公安机关的督察部门。根据《公安机关督察条例》的规定：公安督察部门对于人民警察的不文明行为可以当场予以纠正，不按照规定使用的武器、警械、警车等警用设施可以当场予以扣押。此外督察部门还可以采取停止执行职务、采取禁闭措施、给予行政处分、降低警衔、取消警衔等惩戒措施。这些惩戒措施在强度上虽然不能和刑法的惩戒措施相提并论，但是对于公安民警的职业发展、职业前途甚至职业生命施加了非常强烈的威慑力。

因此，通过内心自律、利益激励、内部惩戒三种方式可以有效地促进人民警察日常行为规范，保证日常行为规范强制力的实现。

三、人民警察日常行为规范的体系与内容

从实践操作的层面来审视人民警察日常行为规范的构成体系和规范的具体内容，人民警察日常行为规范从逻辑结构上应该分为规范性要求和规范性责任两个部分。在规范性要求方面，涉及对人民警察日常行为的行为模式设定，为人民警察提供行为的规范指引。在规范性责任方面涉及人民警察违反规范行为的责任认定问题，需要明确责任的查处机关、查处方式以及责任的具体划分、人民警察违反行为的惩戒方式等问题。

（一）人民警察内在日常行为规范性要求

如前所述，人民警察的日常行为包括内在和外在两个方面，因而规范性要求也分为内在的规范性要求和外在的规范性要求两个方面。人民警察的内在是指人民警察包括的道德素养、理论素养等方面内容，内在要求构成了人民警察对其行为的内心约束，因此也是日常行为规范内在强制力的一个方面。从提升内在、完善内在的角度看，内在的规范性要求应该包括以下4 个方面。

1.学习要求

学习要求可以分为组织和个人两个层面。在组织层面，要求人民警察所在的公安机关应当创建学习型机关，通过组织人民警察的学习活动在机关内部营造浓厚的学习氛围，同时还要指导基层民警的学习活动。在个人层面，对于每一个人民警察而言，需要树立“人人学习、处处学习、时时学习”的学习意识，养成热爱学习、主动学习的学习习惯。在学习内容方面应该具有针对性，人民警察的学习内容首先要有政治针对性，通过政治理论学习，坚定人民警察的政治立场；其次要在个人文明素质方面进行强化，提升对日常行为的道德认知，从内心产生提升日常行为的道德意识；最后还要在业务素质方面加强学习，因为随着人类社会不断向前发展，知识的更新换代不断加速，在学校学习的知识有限，需要人民警察不断通过学习提升自己的业务能力，做好本职工作。

2.法纪要求

在个人层面，人民警察作为中国政法队伍的关键组成部分，需要遵守的不仅仅是国家法律，作为共产党员的人民警察还要遵守党纪党规，同时警察个人还要遵守警纪警规。在集体层面，作为一级组织的公安机关，需要接受来自党和国家以及公安机关内部规范的制约。

3.道德要求

人民警察工作作为社会生活中的重要职业，首先，要遵守来自于职业本身的职业道德要求，即要遵守《公安机关人民警察职业道德规范》的要求：对党忠诚、服务人民、秉公执法、清正廉明、团结协作、勇于献身、严守纪律、文明执勤，树立良好的道德形象。其次，要遵守社会公德，以一个良好社会公民的要求来规范自己：待人文明礼貌、爱护社会公物、遵守社会公共秩序、维护社会公共利益。再次，要遵守家庭美德，身为家庭成员，需要妥善处理好自己身边的每一重伦理道德关系，对于父母长辈、对于夫妻平辈，对于子女小辈都需要遵守恰当的道德规则。最后，这些不同的道德要求落实到个人身上，就是对个人品德、个人修养的重视。只有通过格物致知磨练个人的道德品格，通过修身养性完善个人的道德修养，才能最终承担好来自社会、职业、家庭等多方面的道德要求。

4.保密要求

警务工作中接触到的秘密分为国家秘密、警务工作秘密、商业秘密、个人隐私秘密4 个部分。公安机关作为具有武装性质的国家治安行政机关和刑事司法机关，应该按照国家保密法的要求，依法确定国家秘密的密级，做好自己的保密工作，严格保守国家秘密。对于在警务活动中产生的警务工作秘密，应该保证知悉警务工作秘密的人员和时间有所限制。公安机关在依法行使经营许可，办理经济类案件时，会涉及到很多商业秘密，因此，公安机关需要在日常活动中尊重商业秘密，保守商业秘密。公安机关和公安民警很容易查到公民的个人信息，因此严禁公安民警非工作需要查询公民个人信息或者向他人提供公民的个人信息。

（二）人民警察外在日常行为规范性要求

人民警察的内在日常行为是对人民警察内心的约束，而外在日常行为则关系到人民警察的日常举止、一言一行等外在的动作。人民警察外在日常行为规范性要求包括语言要求、言论要求、着装要求、警车使用要求、环境要求5个方面。

1.语言要求

按照表现形式区分，人民警察日常行为的语言要求，包括口头语言、肢体语言、书面语言3 个方面。口头语言可分为接待语言和电话语言，肢体语言可分为坐姿、站姿、走姿3 类。关于语言的使用，在不同地区颁布的警察文明行为规范中都有示范性要求，简单而言，应该做到言必礼，行必文，书必谨，避免过于亲密，也避免过于粗暴。不要吝啬一个“请”，不要怕多说一个“谢”。

2.言论要求

除了文明礼貌的交流语言之外，如何发表言论、如何对待舆论，也是日常行为塑造中的重要问题。随着互联网、自媒体的不断发展，舆论风暴、网络暴力成为越来越经常出现的现象。对于人民警察来说，要从发表言论和处理舆论两方面做起。在发表言论时应该充分考虑人民警察的身份和所承担的职责，遵纪守法、言论得体、价值观正确。而对待舆论监督，应该做到思想观念上自觉接受舆论监督，准确认识到舆论监督对于公安机关改进工作作风的重要作用；应该正确回应舆论监督中的问题，通过公安机关设置的新闻发言人制度处置和应对公共事件，按照正常的规定和程序，召开新闻发布会。

3.着装要求

人民警察的着装要求表现为规范穿戴警服，不能出现在日常工作中穿着便服的情况。警服是人民警察的专用服装，也是人民警察执法的身份和威严的象征，同时也是人民群众辨认警察身份、服从警察执法的主要标志。要求在不同场合、不同季节按照配套的制式穿着警服，警服上的警衔、警号、胸徽、领花等标志，必须按照相应的要求和级别佩戴，不能随意穿戴，衣扣、皮鞋、腰带等必要的搭配服饰，也要按要求佩戴搭配。根据统一的要求，做到衣必整、钮必结、身必正、佩必规。

4.警车使用要求

警用汽车、警用摩托车等设备是目前警察出行、开展警务的主要交通工具。私自转借警车或者乱挂警用车牌曾经给社会秩序造成很多干扰，因此必须从警车使用规范的角度进行明确要求。首先，必须保证警车手续齐全，警车的车漆涂装符合规范要求的颜色和制式；其次，警车在驾驶时，应该由获得相应准驾资格的公安民警进行驾驶，驾驶时必须穿着人民警察的制式服装，同时携带相应的工作证件和驾驶证件；再次，警车除了执行紧急任务、实施紧急救助等特殊任务时，不得擅自使用警报器，尤其是在人员密集场所、婚丧嫁娶等热闹场合、重大节假日等节庆场合，不得擅自鸣笛或者使用警报器；最后，驾驶警车过程中，如果遇突发的警情、险情或者群众求助，在此时，如果警车不是执行紧急警务，那么应该立即停车处理警情、险情或者帮助群众解决困难。

5.环境要求

人民警察的办公场所，办案场所，警营的外部区域、服务区域、生活区域等场所都是人民警察整体形象的重要组成部分。一是人民警察的警营外部区域应该使用符合规定的标识、标志、灯牌等执行性设施，应该按照《公安派出所建筑外观形象设计规范》的规定进行设置，同时要定期勘损、定期维护，这样既保障了公安机关威严庄重的形象，又方便人民群众识别公安机关。二是对于出入境管理中心、违法处理大厅、机动车管理中心、户籍管理中心等面向人民群众的窗口性服务场所，作为专门的服务性区域，要按照便捷和人性化的原则合理地划分区域，方便人民群众办理事务。三是在公安机关的办公区域应该清晰标注办公区域的职责划分和工作岗位。四是在公安机关的办案区域，应当注重公平正义和保密安全，有利于公安机关行使执法权和侦查权，保证执法过程符合规范要求，符合程序性要求。五是对于人民警察来说，高风险、高强度的工作会给个人身心健康带来极大的挑战，因此公安机关的生活区域，应该设置必要生活服务设施、警体训练室、文化娱乐室、心理减压室等功能性场所，保证人民警察温馨舒适的生活环境。

（三）人民警察日常行为规范性责任

对于违反人民警察日常行为规范的人民警察，应当按照其违规行为的不同程度承担不同的责任。在界定违规性责任时，涉及到责任的产生、责任的认定主体、责任的界定以及责任的承担方式等问题。[5]

首先，如前文所述，各市和各县的公安机关督察部门应该是负责监督日常行为规范执行的机构，由督察部门负责监督人民警察日常行为规范的履行。督察部门应当通过明察的方式对人民警察的日常执法行为、公安机关的日常办公场所进行考察；在进行暗访时，可以与社会相关人士随行，以进一步增强督察行为的公信力和透明度。

除了督察部门作为专门的责任纠察部门之外，来自于相关政府部门，如党委、人大、政府、政协机关移交的线索，法院、检察院、司法局等司法机关在办案过程中发现的有关线索，人民群众在110 报警平台、在信访过程中反映的情况都可以成为人民警察违反日常行为规范的线索来源。

其次，在确定人民警察违反日常行为规范的责任之后，应该给予涉事民警申辩的机会，经过申辩和调查之后，确定相关民警的责任。违反日常行为规范的责任情形应分为3 种类型，第一种类型是违反日常行为规范情节较轻，尚未造成后果的，应该认定为一般责任。第二种类型是违反日常行为规范情节较重，造成不良后果的，应该认定为较重责任。包括责令改正拒不执行、屡查屡犯、弄虚作假等，都属于责任较重的情形。第三种类型是已经触犯党纪党规、国家法律或者警规警纪的行为，这种情形就属于严重违反日常行为规范的情况，应该认定为严重责任。

最后，确定违反日常行为规范的责任之后，应该对相关责任人和机关进行惩戒，也就是确定违规行为的责任承担方式。由于相关涉事民警必然有其隶属的公安机关，因此责任承担者不仅包括违规民警也包括其隶属的公安机关。责任承担方式第一类是按照违规责任的轻重程度，转化为一定的评分数值，进而影响相关单位和相关责任人的评优考核和职级晋升，对于违规行为在利益评价体系上形成一定的威慑。第二类是设立日常行为档案，对每一年度、每个单位和每个个人的日常行为进行相关分值的核算，按照所获分值的高低进行奖惩，对于分值最低的单位和个人进行公开公示，通过增加奖励方式、扩大透明度的方式对单位和个人进行监督。