疫情防控常态化时期应慎提免费通行

文|中国公路学会高速公路运营管理分会 张娜 常迪

（本文作者张娜系中国公路学会高速公路运营管理分会秘书长。）

志愿者为防疫卡点人员送去绿豆水

近期，有人大代表提出2021年四季度和2022年一定时期公路免费通行的建议，理由是免费通行能促进居民自驾出行，降低聚集性风险，有利于疫情防控；能带动居民消费，扩大内需；还能降低物流成本，稳定物价，提振经济。并指出，如果能像海南省那样彻底取消公路收费，将对我国经济发展更加有利。

根据现行法规政策，收费公路实行免费通行必须有充分的依据并给予补偿。笔者认为，通过高速公路免费通行促进居民自驾出行非但不利于疫情防控，而且对降低物流成本作用有限，难以实现稳定物价、提振实体经济的目标，还会造成公路投资企业巨额亏损，影响营商环境，加剧债务风险等严重负面影响。因此，在疫情防控常态化时期，应慎提高速公路免费通行。具体理由如下：

疫情防控方面

我国目前约有14亿人口，但汽车保有量还不到3亿辆，自驾并不足以满足大部分人的出行需求，公众长途出行仍以高铁、航空等方式为主。因此，公路免费通行对降低公共交通聚集性感染风险的作用非常有限。

同时，为巩固疫情防控成果，确保疫情不因过节期间人员流动聚集而扩散，多地已发布通知倡导“就地过年”或双节期间非必要不离开当地。在这种情况下，再试图通过实施免费通行来鼓励居民自驾出行，扩大内需、刺激消费，恐怕与中央关于疫情防控的指示精神相违背。

政策法规方面

免费通行必须有充分的法律依据

《收费公路管理条例》规定，“收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。”“任何单位或者个人不得以任何形式非法干预收费公路的经营管理。”

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”

《突发事件应对法》第五十一条规定指出：“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”

根据上述法律法规，免费通行会减损收费公路投资者、债权人合法权益，因此必须有充分的法律依据方可实施。免费通行仅在发生严重影响国民经济正常运行的突发事件时，可以作为应急措施。

2020年5月8日，国务院联防联控机制印发《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》指出：“我国新冠肺炎疫情防控向好态势进一步巩固，防控工作已从应急状态转为常态化。”在疫情防控常态化情况下，要求收费公路实行免费通行明显缺乏充分的法律依据。

扩大收费公路减免范围应依法给予补偿

收费公路收费权审批属于行政许可事项。《行政许可法》规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”因此，如果国家出台政策扩大收费公路减免范围，中央或地方应当给予受影响的收费公路经营管理单位相应补偿。

但实际上，2020年疫情期间收费公路免费通行79天的补偿政策的制定推进缓慢，至今仅有广西、河北、陕西、广东、山西等少数省份出台了相关政策，且均不足以补偿企业实际损失。

经济影响方面

免费通行对于降低物流成本效果有限

从降低物流成本的作用来看，交通运输部近年来着力推进“两个公路体系”建设，即体现政府普遍服务的非收费公路体系和快速高效的收费公路体系，兼顾公平与效率，更好地保障不同出行群体的权益。其中占公路总里程97%左右的非收费公路是主体，占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充。目前，非收费公路货车流量占公路总货车流量的比重约为70%，已承担绝大部分货运需求。2020年高速公路免费通行超两个半月，但社会物流总成本与GDP的比值为14.9%，与2019年基本持平，说明免费通行对降低物流成本、稳定物价的作用相当有限。

公路投资企业将产生巨额亏损，陷入困境

我国收费公路投资主体多元，包括国有、民营、外资企业等。2020年上半年，受疫情及免费通行政策影响，高速公路企业收入大幅减少。同时，为保证路段畅通并维持良好的通行服务水平，仍需支出运营、养护、人工、贷款本息等刚性成本，高速企业普遍面临入不敷出的财务困境。

即使是全国高速公路企业中资产质量最好的上市公司也受到严重影响。据统计，2020年上半年，18家高速公路A股上市公司（招商公路、山东高速、宁沪高速、皖通高速、四川成渝、楚天高速、中原高速、五洲交通、福建高速、吉林高速、龙江交通、深高速、现代投资、东莞控股、山西路桥、湖南投资、赣粤高速、粤高速A）通行费收入合计为141.5亿元，同比下降51%；净利润合计为4.5亿元，同比减少97.1%，其中多家公司出现亏损。国际评级机构穆迪将深高速、齐鲁交通等7家收费公路公司评级展望从“稳定”下调为“负面”。

以民营资本为主体的收费公路运营企业，由于融资难度大、抵御风险能力弱，处境更加艰难。部分民营高速公路企业的日常经营要靠母公司注资“输血”才得以勉强维持，现金流缺口则主要通过与银行协商延期还本付息、增加流动贷款和股东支持来解决。

不利于公路行业促投资稳增长

近年来，民营、外资企业逐步撤出高速公路领域，交易的受让方均为国有企业。扩大通行费减免范围，会进一步影响收费公路政策的稳定性和政府依法行政的形象，降低收费公路对社会资本投资的吸引力，影响营商环境。

进一步加大公路行业债务风险

《2020年收费公路统计公报》显示，2020年，全国收费公路债务余额高达70661.2亿元，同比增长14.8%；通行费收支缺口达到7478.2亿元，同比增长54.2%。收费公路行业本身已十分困难，再实施免费通行，会使收费公路的收入大幅降低，造成收支缺口急剧扩大，进一步加大债务风险。

关于海南免收公路通行费的实际情况

海南省自1994年实行燃油附加费改革，将公路养路费、过路费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，2008年进一步将“燃油附加费”改为“车辆通行附加费”。因此，海南省高速公路并非“免费”，而是以机动车辆通行附加费取代了过路过桥费。

由于高等级公路的建设和维护需要投入巨额的资金，因此，世界各国并没有真正意义上的“免费公路”。一般来说，公路发展筹集资金主要采用两种方式：一种是收取过路费，另一种是征收专项税或一般税。“征税”需要由全体纳税人共同承担税负，而“收费”体现了“用路者付费”原则，多用多付，少用少付，不用不付，更加公平合理。