加拿大国际教育新战略及其对中国的启示

张献珍

摘  要：为应对国际教育市场的激烈竞争，解决劳动力市场人才短缺问题，继续发挥国际教育的经济驱动作用，加拿大2019年出台了新国际教育战略《立足成功：国际教育战略2019—2024》。该战略主要目标是鼓励加拿大学生全球流动、多样化国际学生来源国、就读地区和层级，支持教育机构增加出口服务。文章分析了该战略的制定动因、框架要素、主要特征。以期为我国在加强顶层设计、完善国家和院校国际教育战略;推进双向互动、整合世界范围内高等教育资源;抓住当前机遇、助力学术体系从半边缘走向中心等方面提供参考借鉴。

关键词：加拿大;国际教育;国际教育战略

中图分类号：G719     文献标识码：A     文章编号：1673-7164（2022）02-0001-06

全球化是21世纪世界经济和学术发展的大背景，阿特巴赫将全球化定义为“推动高等教育走向更大的国际参与的经济、政治和社会力量。”[1]为回应全球化的强烈冲击，全世界的高等教育系统一直在积极探索如何“在院校与国家层面，将国际的、跨文化的、全球的维度整合进高等教育的目的、功能（教学、科学研究和社会服务）或传递的过程”[2]。加拿大于2019年2月发布了最新的国际教育战略——《立足成功：国际教育战略2019—2024》[3]（Building on Success：International Education Strategy 2019—2024，以下简称《2019国际教育战略》）。

一、加拿大《2019国际教育战略》制定的动因

在国际教育领域，加拿大历来以优质的教育质量成为世界上最主要的留学目的地国家之一。在2020年《泰晤士高等教育》世界大学排行榜上，前200名中加拿大占据7席[4]。尽管加拿大的国际教育系统已经非常成熟，但在全球竞争日趋激烈的环境下，要想保持既有优势地位的可持续性，加拿大政府必须面对若干挑战，这亦是其变革的动因。

（一）全球国际教育市场的竞争加剧

据经济发展与合作组织（OECD）估计，到2025年，全球国际学生人数将从2009年的370万增加到640万[5]。随着知识经济时代的到来，越来越多的国家意识到人力资本对国家综合实力的重要性，纷纷加入国际教育的浪潮中，制定了国家层面的国际化战略。加拿大政府面临的竞争对手，不但有传统的竞争者，如美国、英国、澳大利亚、法国、德国和新西兰等，还有近年来逐渐崛起的新兴国家竞争者，如中国和马来西亚等。这些竞争者通过加大对教育产品的营销投入、为申请者提供高额奖学金甚至免费入学等措施来吸引顶尖人才。

许多传统的国际学生来源国（如中国、日本、新加坡和亚洲的其他国家）也在提高本国的高等教育质量，建设本国的世界一流大学，努力使原先影响学生出国的推力转化为拉力，逐渐改变着国际学生留学目的地的选择。国际学生的流向逐渐呈现出从“由南到北”向“由北向南”和“由北到北”的转变趋势，尤其是随着亚洲国家海外分校的相继设立以及高等教育区域枢纽的开通，使得更多的学生不用跋山涉水就能在本地享受到跨境教育的红利。在亚洲和欧洲，提供英语学习课程的学校数量稳步增长，一定程度也加剧了国际学生之间的竞争。

（二）劳动力市场上人才的日益短缺

劳动力市场上人才的短缺首先体现在数量上。随着加拿大劳动力人口逐步老龄化，加拿大面临着严重的中长期劳动力短缺，特别是在维持现代经济的高素质专业和技术行业。根据加拿大公民与移民部的数据，在未来十年内，移民数量预计将占劳动力净增长的100%，而今天这一比例为75%。仅2018年就有53000名国际学生成为加拿大永久居民，很大程度上填补了劳动力市场的缺口[3]。

劳动力的短缺还体现在质量上，尤其体现在就业者的创新能力与技能难以满足劳动力市场的需求。最近的一份报告发现，只有44%的加拿大青年（15—29岁）和34%的雇主认为青年人已经为进入劳动力市场做好了准备。还有报告指出，加拿大毕业生缺乏雇主所要求的软技能和工作经验，包括创造力、灵活性、适应性以及沟通、解决问题的能力。当今世界变得越来越扁平化，也更加需要拥有全球视野和国际理解、具备跨文化适应和全球胜任力的人才，加拿大青年显然还没有做好准备。

（三）国际教育对加拿大经济的驱动力

长久以来，国际教育服务为加拿大的繁荣做出了巨大且不断增长的贡献。

2014—2018年期间，加拿大的国际学生人数增加了68%，2018年，加拿大共有各个层次的学生721205名，是有史以来人数最多的。加拿大的国际学生在2018年花费了近216亿美元，并在2016年为加拿大人维持了近170000个工作岗位。国际学生对加拿大教育的影响大于汽车零部件、木材和飞机的出口[3]。

此外，加拿大教育服务直接出口对经济贡献的潜力很大，各级教育机构通过向国外提供学习课程产生了巨大的学费收入，教育部门是加拿大未来的经济增长点，将会为加拿大的各个地区带来可观的经济收益。

二、《2019国际教育战略》的框架要素

（一）愿景和目标

《2019国际教育战略》明确了加拿大国际教育的愿景，为确保國际教育部门的可持续发展，新战略将在未来五年内致力于使教育部门多样化，提高加拿大的创新能力，促进全球联系并培育充满活力的加拿大经济。三个主要目标分别是鼓励加拿大学生在关键的全球市场（尤其是亚洲）学习和工作，以获得新技能;多元化国际学生来源国、在加拿大境内的学习领域、层级和地点;增加对教育部门的支持，支持教育出口服务。总的来说，该战略主要从本国学生、国际学生和本国教育服务机构三个方面出发，优化国际教育的实施路径，并有针对性地制定相应的行动。

（二）行动和举措

1. 鼓励本土学生出境流动

设立学生出境试点项目（Outbound Student Mobility Pilot）。为支持更多的加拿大人出国学习和工作，以获得对其个人职业和国家经济增长至关重要的可转移技能、跨文化能力以及国际网络，加拿大就业与社会发展部提出了出国留学试点项目（Outbound Student Mobility Pilot），项目为期五年，将支持11000名本科生出国学习或工作，财政资助范围为每年5000—10000美元。

在资助的学生类型上，有两个显著的倾向。一方面，资金的一半将用来支持代表性不足的学生，如低收入学生、土著学生和残疾学生，以帮助这些难以寻求出国留学机会的弱势群体从政府提供的机会中获益。值得肯定的是，对这部分群体的特别关注跟加拿大政府一直以来对联合国发布的教育可持续发展目标（SDG4）[6]的重视是分不开的，“确保包容和公平的优质教育，促进人人享有终身学习机会”，也是加拿大政府长期践行的目标。另一方面，重点资助对象是那些留学目的地为非传统国家的学生，尤其是亚洲和拉丁美洲地区，以此与这些地方建立起新的经济纽带。需要特别注意的是，加拿大政府目前也看到了亚洲国家在国际舞台的影响力逐渐提升，因而把亚洲市场视为重要的战略选择[7]。

加大对国际体验项目（Increased promotion of International Experience Canada）的宣传。该项目是由移民、难民和公民身份部领导，旨在提高加拿大青年通过国际体验项目出国学习或工作的意识。IEC是一项联邦项目，为18—35岁的加拿大人与30多个伙伴国家提供双向学习或工作的机会。但是，目前参加该项目的外国青年要比加拿大人多得多，而且传统留学接收国（法国、澳大利亚、英国和新西兰）总共接收加拿大人的80%。加拿大政府计划通过出国留学试点项目和IEC项目来增加加拿大人的跨文化能力和对其他国家的了解。

2. 对教育服务机构的推广

精准的数字营销战略（Targeted Digital Marketing Strategy）和贸易专员服务（Enhanced Support by the Trade Commissioner Service，TCS）。这两个项目由加拿大全球事务部领导，旨在吸引更多国家的学生在加拿大的各个学校和项目进行学习，为本国的教育机构提供支持来增加教育服务和产品的出口。

数字营销战略首先确定了优先国家——巴西、哥伦比亚、法国、印度尼西亚等，根据各省和地区的实际需要以及相关国际学生的数据定期地对优先国家进行调整，中国和印度仍然是加拿大国际教育的重要市场。该行动还将运用一些能够影响国际学生选择的数字营销的工具、渠道和技术，充分利用EduCanada品牌。该品牌计划于2016年启动，是一项由加拿大全球事务部和教育部长理事会（CMEC）牵头，各省和地区广泛参与的合作推广举措。通过持续的合作，EduCanada品牌代表了加拿大教育部门的高质量，为加拿大带来了国际学生人数的持续增长。

3. 全方位吸引国际学生

《2019国际教育战略》对于国际学生的吸引，主要通过四个项目实现：学生直入项目（Expand Student Direct Stream to Additional Countries）、移民程序现代化（Modernize Immigration Forms and Processes）、国际学生额外奖学金（Additional Scholarships for International Students to Study in Canada）、整合现有奖学金（Consolidate Existing Scholarship Under a Cohesive Strengthened Narrative）。

学生直入项目由加拿大移民、难民与公民身份部（IRCC）领导，为合格国际学生简化申请流程，当前适用中国、印度、菲律宾和越南。《2019国际教育战略》计划把这一项目推广到其他国家，为满足先期要求的学生提供更加无缝的移民服务，以吸引更多来自目标国家的国际学生。动态的电子申请程序也能为那些寻求在加拿大访问、学习、工作或永久居留的人提供及时的服务，进一步提升申请的质量。

在奖学金的设置上，一方面，通过增加国际学生的奖学金资助，有助于吸引来自世界的顶尖人才，能够加强双边的伙伴关系;另一方面，目前的奖学金项目基本上针对的是特定国家和地区的学生，如加拿大法语国家奖学金计划（CFSP）、明日非洲领导人（ALT）奖学金计划、利比亚-北美奖学金计划（LNASP）等，这些项目比较分散，缺乏统一、全面的推广策略，因此，新战略将对现有的奖学金项目进行整合，以促进在目标市场的宣传，吸引更多国际学生支持加拿大的教育品牌。

（三）协调和评估

为确保各利益相关者之间的步调一致，新战略由加拿大全球事务部领导，就业和社会发展部、移民、难民和公民身份部参与制定，与其他优先事项和政策（如《创新和技能计划》和《贸易多元化战略》）相互补充。三部门也将密切监测战略进展的关键绩效指标，如营销活动产生的客户数量、加拿大青年对国际体验计划（IEC）的认识、出境流动计划参与者的体验等。通过对实施效果的定期评估，可对战略进行修订和实时调整，确保战略目标最大程度地实现。

三、《2019国际教育战略》的主要特征

（一）多元参与，强调泛加拿大伙伴关系

多元性一直是加拿大的標签，也是许多人选择移民加拿大的理由。教育领域的分权制带来了高等教育参与主体的多元化，2019年新战略充分考虑了各省和地区的合作伙伴及教育部门各利益相关者的多元需求。联邦政府不断拓宽与各参与主体的沟通渠道，力求传达一致的信息，各主体的持续参与将有助于在未来五年内根据需要进行战略的调整，以实现加拿大国际教育的共同目标。如今，国际教育已成为加拿大联邦政府优先发展的工作，也是高等教育开展泛加拿大策略的几个领域之一[8]。通过教育领域的多元参与，泛加拿大伙伴关系得到进一步加强，这一点在2018年国际教育战略的评估报告中也有所体现。

（二）重视国际教育的可持续发展

《2019国际教育战略》中，多处体现出对国际教育可持续性的关切。出国留学试点项目中一半的项目资金用来支持代表性不足（低收入、土著和残疾）的学生，体现了对相对弱势群体的国际教育公平的关注;有针对性的数字营销项目和加强贸易专员服务项目意在使加拿大的国际教育部门多样化，增加教育贸易服务和产品，吸引来自更多国家的学生到加拿大各地的不同学校和项目，在生源上能够实现可持续的吸纳;各类为国际学生提供的奖学金项目也有利于吸引来自世界各地的顶尖人才，能够加强国家之间的双边伙伴关系，通过“知识外交”，更广泛地参与国际教育市场，实现教育贸易的可持续发展。为确保包容和公平的优质教育，加拿大教育部长理事会发布了《加拿大可持续发展目标四2020》（Sustainable Development Goal 4 in Canada 2020），为加拿大各级各类的教育机构（幼儿学习和发展、中学教育、中学后教育、成人培训与技能发展、加拿大本土教育、英语和法语语言教育）制定了具体的发展目标[9]。 这一目标与联合国《可持续发展议程2030》（2030 Agenda for Sustainable Development）中的教育可持续发展目标（SDG4）相契合[10]。

（三）关注国际市场学生的双向流动

加拿大一直以来都是国际学生的主要接收国之一。据加拿大国际教育局CBIE2017年的数据，2014—2017年间，加拿大的入境国际学生数量增加了34%，为370975人，在2017年超过澳大利亚和法国成为第四大留学目的地国家[11]。然而相比较而言，加拿大人在出境流动方面的表现则相对不够活跃。全球知識经济时代，出境流动的重要性日益凸显。学习或者工作在国外有助于个人获得在21世纪竞争中脱颖而出的“全球公民”必备的知识、技能和经验，可以助力加拿大这样的贸易大国与新兴国家建立关系，而新兴国家反过来也可以支持加拿大的贸易多样化。基于此，《2019国际教育战略》比以往更加突出出境学生的流动问题。首先，把“鼓励加拿大学生通过在关键的全球市场（尤其是亚洲）学习和工作获得新技能”作为新战略的三大目标的第一条;其次，制定了专门的出境流动项目，计划5年之内投入9500万美元来支持学生的海外学习或者工作，鼓励学生去非传统国家亚洲和拉丁美洲;在后勤保障方面，项目还为那些没有过出国经历的学生提供全面的支持和指导，并制定策略确保他们在国外的安全。可以说，《2019国际教育战略》为加拿大本地学生的出国留学提供了全方位的保障。

四、加拿大《2019国际教育战略》对我国的启示

《2019国际教育战略》的出台，建立在对2014年加拿大国际教育战略全面评估的基础上，更加契合国际教育市场的形势和变化，是提高加拿大国际教育竞争力的重要战略。其战略目标和倡议举措对于我国深化高等教育国际化、提高我国高等教育的世界影响力有一定的参考价值和借鉴意义。

（一）加强顶层设计，完善国家和院校国际教育战略

随着世界范围内国际教育市场竞争的加剧，加拿大联邦政府、省政府、各高校以及其他利益相关者越来越意识到通过制定国家层面的国际教育战略进行协调和统一领导至关重要。相比较而言，我国政府虽然也相继出台了一系列涉及国际化的文件，但总的来说，主要散落在一些教育政策文本当中，并没有在国家层面上进行系统整合。实际上，改革开放后，尤其是“一带一路”倡议提出以来，我国的教育对外开放事业取得了显著的成就，正在实现从人才流失到人才循环的转变[12]。来华留学规模持续扩大，我国已是亚洲最大留学目的国[13]。国际教育市场地位的巨大转变，显然需要我国政府加强对国际教育顶层制度的设计，从战略角度进行系统规划和管理。

加强高等教育国际化的系统性，可通过圆桌会议和意见咨询实现政府、高校、社会等多方利益主体共同协商和广泛参与，制定国家层面的国际化战略。战略的具体实施需要完善的制度体系，高校是典型的底部沉重的组织，因此，要谨慎处理政府、高校与市场的三角权力关系，避免行政权力和政治权力对学术权力的侵蚀。要注重依托现代大学制度，给予高校充分的国际教育办学自主权，并充分发挥市场在高等教育国际化的资源配置作用。此外，国家层面的国际教育战略应与院校层面的战略相协调和配合，国家成立单独的高等教育国际化部门的同时，高校也应设立单独的国际化办公室，并配备专业的管理人员进行战略的制定和实施。组织目标的实施，更需要组织文化的支持，因此，在校园内要努力营造国际化的意识和氛围，从校园环境、课程设置、教师国际化、学生交换项目、学分互认等各个方面渗透国际化要素。

（二）推进双向流动，整合世界范围内高等教育资源

中国一直是世界上最大的出国留学目的地国家之一。新时期，随着我国成为世界第二大经济体，综合实力的提高以及国际化进程的持续推进，来华留学生的规模和结构都发生了很大的变化，留学生也从单向流动发展到双向互动的阶段。不可忽视的是，在留学生的“走出去”和“引进来”方面存在着许多亟须解决的问题。尤其在来华留学方面，存在攻读学历的学生比例较低;来华留学生以亚洲为主，来源地区结构不平衡;自费学历留学生较少;首批一流大学留学生占比低等问题[14]。

要推进良好的双向流动，应从出国留学和来华留学两个方面进行优化。出国留学方面，作为高等教育“后发外生型”国家，需要通过增加出国留学奖学金和资助、建立与国际标准相对接的学历和学分认证体系、扩大高校学生交换项目、搭建合作交流平台等措施来给学生提供参与国际教育的机会和更加专业便捷的留学服务。除此之外，还要关注到绝大多数不能实现物理移动的本土学生的全球能力的培养，这就要求“高校在教学过程中有意识地将国际性和跨文化维度融入面向全体学生开设的各种正式和非正式课程之中”[15]。当然，培养国际化人才不能忽视对学生民族意识和价值观的培养，尤其是在当前“立德树人”的大背景下。来华留学方面，依托“一带一路”教育行动计划，继续深化教育对外开放是我国高等教育国际化的重要战略。为使我国来华留学生的来源国多元化，提高来华留学生的培养层次，解决来华留学工作中存在的问题和挑战，首先在留学生的招生上，应在全盘考虑地缘政治、宗教和文化等因素的基础上，确定优先合作国家，与不同教育背景的国家建立多边合作平台，共享科研和教育资源，国家要从政策和制度上提供宏观支持。经济全球化的时代，要充分发挥市场在招生中的作用，继续打造“留学中国”品牌计划，克服我国高校长期以来招生名额由国家宏观调配、自主招生留学生活力不足的弊端。最重要的是，发展来华留学事业最根本的是提升人才培养质量，提高我国高等教育在世界范围内的声誉。因此，留学生培养应“坚持质量优先，提高留学生入学门槛，把好毕业出口，制定留学生教育质量的评价标准”，实现从入口到出口的全面管理[16]。

（三）抓住当前机遇，助力学术体系从半边缘走向中心

西方国家凭借先发优势，长期主导着世界高等教育规则的制定和话语权。按Wallerstein世界学术体系理论，世界各国分为中心、边缘和半边缘三类[15]。中国现代高等教育自诞生之日起，一直处于模仿和跟跑中心国家模式的半边缘地位。随着改革开放的深入，我国经济实力和国际影响力得到显著提升，在全球治理中逐渐展现出大国风范和强大的领导力。世界政治、经济、文化环境的风云变幻也为我国高等教育的发展带来了巨大的挑战。当下，对世界高等教育来说，最大的冲击无疑是新冠肺炎疫情在全球的蔓延。英国牛津大学教育系教授、牛津大学全球高等教育研究中心主任西蒙·马金森认为：新冠肺炎疫情将重塑全球高等教育格局。在可预见的将来，英语国家在全球高等教育中将继续保持较强的吸引力，同时东亚国家正冉冉升起。东亚国家的经济日益崛起，拥有强有力的卫生和治理体系，在国际教育中的地位将会进一步上升[17]。

看似危机与挑战严峻，背后实际上孕育着中国高等教育的良机。我国应把握机遇，助力“中国模式”从半边缘走向世界的中心。首先，在“人类命运共同体”理念的指导下，与世界卫生组织一起，对正处于疫情防控中的国家施以援手，主动承担大国责任，与世界人民“民心相通”、守望相助。这次疫情也让世界人民了解到中国特色社会主义制度的显著优势，想要“知华友华”的学生也会显著增加。其次，这次疫情也让全世界人民看到了以前被广泛学习的西方体制在国家治理方面其实存在着巨大的漏洞，并没有人們原先认为的那样先进和高不可攀，相反，我国在这次疫情中的表现更让世界赞叹。因此，在我国高等教育国际化过程中，应重新考虑国际化与本土化之间的关系。既要承认西方为中心的世界模式的优越性，又要认识到中国本土文化和中国特色大学治理模式的不可替代。如何探索出一条最适合中国高等教育发展的大学模式，成为中国学者需要认真思考的课题。再次，要把握当前机遇，充分利用好“一带一路”教育行动的政策红利，将中国打造成为周边国家首选的区域国际教育中心，像粤港澳大湾区国际高等教育示范区一样，充分整合国内和国际高等教育资源，逐步提高我国高等教育在世界范围内的影响力[18-24]。

五、结语

在经济全球化背景下，高等教育国际化已成为各国高等教育发展的主流趋势。作为世界高等教育领域的佼佼者，加拿大在联邦制的政策框架下制定了首个国际教育战略。加拿大《2019国际教育战略》目标明确，政府将通过重点关注优先教育市场，推广加拿大教育品牌，加强院校、机构的合作与交流，调整奖、助学金计划等新举措，构建加拿大高等教育国际化新的战略政策框架。通过对加拿大《2019国际教育战略》实施进行解读发现，加拿大不同时期实施的国际教育战略在实施动力、战略重点等方面都有明显变化。深入分析和呈现加拿大国际教育战略变化，能够为中国制定科学的国际教育战略，稳步实现2035教育现代化目标提供有益的经验借鉴和启示。

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（荐稿人：杜瑞军，北京师范大学教育学部高等教育研究院副院长，副教授）

（责任编辑：淳洁）