新形势下乡镇财政资金监管的问题及对策

袁超 浙江省杭州市富阳区胥口镇人民政府

一、乡镇财政资金监管概述

为调动各乡镇当家理财、增收节支的积极性，切实壮大乡镇财政实力，规范财政收支管理，按照“划分收入，核定支出，保证重点，规范管理”的乡镇财政管理改革的总体原则，以加强财源建设、增加地方财政收入为中心，规范乡镇财政收支行为，最大限度地激励乡镇积极筹划收入，严格按照“保工资、保基本运转、保法定支出”的顺序安排支出，切实保障乡镇组织正常运转，控制新增不良债务，促进经济社会又好又快发展。

乡镇财政资金监管需要遵循以下五个原则。一是全面性原则，乡镇内部控制管理充分运用于各项工作环节，覆盖面较广。二是重要性原则，乡镇在开展各项工作时，面临风险与挑战，乡镇内控管理能较为精准地规避财务风险。三是制衡性原则，依据时代发展及市场变化，及时调整乡镇的相关决策，切实维护乡镇利益。内控管理制度要时刻与乡镇各项工作开展状况相适应。四是适应性原则，乡镇工作的各项机制体系较多，内部存在较大的依存性，在财务管理结构及权责分配等方面需要提高控制能力，建立内部监督制约机制，提高工作效率。五是成本效益原则，乡镇要注重工作开展成本，内部控制要以工作开展成本为工作准则，综合平衡各方成本需求，实现综合效益。

乡镇财政资金监管包括以下五个构成要素。一是内部环境。这是制定乡镇管理制度的基础依据，包括部门职责分配、监管核算、绩效考核及人才管理等。二是风险评估。在涉及重大资金使用时，要系统分析业务开展过程中的挑战与风险，与专业评估机构合作，及时制定应对风险的策略。三是控制活动。针对业务工作的风险评估结果，采取有针对性的监管控制措施，将风险控制在合理范围之内。四是信息沟通。准确、及时地了解乡镇内部管理信息，做好信息共享、信息传递相关工作，确保乡镇管理相关信息可以在乡镇内部进行合理、有效的沟通。五是内部监督。乡镇管理要对乡镇业务工作进行全过程跟踪督导检查，确保监管控制发挥作用，及时改进监管控制系统与乡镇业务工作不相适应的地方。

乡镇财政资金监管包括以下三个步骤。一是事前防范。按照相关政策要求及规定，合理设置乡镇不同部门的工作岗位，建立制度性的财务管理流程，通过授权审批的方式，精简财政开支。对于乡镇业务工作，要预先划定财政资金使用范围，做到账目明确。二是事中控制。表现在对财政资金使用的安全控制上，包括财政资金使用安全、合规合法、完整高效，也包括内部资金拨付、收款支出票据等，做到账目清晰可查、账实盘点准确。三是事后追溯。有效、规范地监督财务管理，审核乡镇经济业务进展情况，资金支出是否有明确用途，严查私自挪用资金等违法违规情况，做到财政资金的使用与年度预算相符合，人、财、物使用情况合法合规，保障资金管理使用的科学合理。

二、新形势下乡镇财政资金监管存在的问题

（一）财政资金分配监管受制约

乡镇财政资金监督管理不到位、乡镇财政预算管理制度不规范、缺乏有效的管理和制度约束、转移支付存在监管漏洞等问题都会严重影响乡镇财政资金的合理分配。目前，我国乡镇不仅面临着外部竞争环境，而且需要处理很多内部经济问题，使乡镇面临非常严峻的风险考验。我国部分乡镇的风险防范意识不够强烈，监管形式并不科学，其工作重心向财务管理环节倾斜。乡镇财政资金分配监管较差，缺乏有效的监督评估及长效的追踪问责，在开展监管工作中，受到多方牵制，严重制约监管工作的开展。例如，乡镇财政监管流程不规范，多方利益牵制，监管工作的独立性得不到充分发挥；各部门信息隔阂，共享信息困难，监管资料的查询、审核受到阻碍。另外，单一的监管流程极易受到突发状况的影响，降低乡镇监管工作的效率，制约监管效能。

（二）资金监控力量较薄弱

乡镇基层人员搭配不合理，财政人员的分工不科学，其业务水平参差不齐；结合我国乡镇基层内部控制结构相关调查，乡镇内部控制机构尚未健全，岗位职责互有牵扯，缺少复合型的监管专业技术人才；乡镇经济责任监管项目较多，但经济监管人员有限，经济监管任务较重。

（三）项目资金监管不科学

财务风险管理体系制约着乡镇财务管理工作，乡镇内部控制直接影响了乡镇的发展。目前，乡镇偏重于财务管理内部控制流程，忽视了对风险性财务项目的关注。乡镇财务部门认为仅按照财务管理规定办理相关业务，就可以规避财务管理漏洞。但是在新形势下，内部环境和外部环境带来的挑战逐渐加大，在行使财务职能时，乡镇面临着各种风险与挑战，亟需制定完善的财务风险管理体系以强化内部控制的作用[1]。

（四）财政监督制度不健全

缺乏完善的财务内部监管制度，内部监管部门发挥独立监督检查的作用不明显。从乡镇目前的情况看，缺乏独立的财务内部监管部门，内部监管部门岗位设置与财务管理岗位相重合，监管有漏洞，多数为事后监督，缺乏全过程监管。乡镇财政管理与内部监督缺乏独立性，内部控制无法发挥应有的效能，内部控制人员的综合素质与专业水平不高，制约着内部控制的专业化发展。

（五）财政资金使用过程中动态绩效评价缺位，监管缺失

缺乏合理、有效的动态绩效评价运行机制，乡镇的内部财务管控结构不完善，导致乡镇财务管理或内控流程存在漏洞，无法保障乡镇的内部财务管控工作的顺利进行，甚至由于不健全的组织结构而无法履行乡镇内部控制和风险管理的相关流程，无法发挥其使用价值和应用效果。缺少有效的财务风险管控机制，导致乡镇面临决策管理的制度缺陷、资金短缺等各种风险。

（六）财政预算管理不到位

预算编制不全面，一是各地预算编制标准不统一，目前以上一年度结算可用资金作为当年度预算基期不是很合理；二是项目预算编制不精准，项目笼统，内容繁杂，可预见性支出未纳入预算编制范畴；三是政府采购预算编制不明确，未能按规定细化到具体类目，部分应纳入采购范围的未编制采购预算且未按程序实施政府采购。预算执行力不足，随意性较大，存在支出超预算或者有预算无支出的情况，预算与实际出入较大，预算编制缺乏前瞻性以及项目绩效评价滞后影响了预算执行的严肃性，难以发挥管理效果[2]。

三、新形势下乡镇财政资金监管问题的解决办法

（一）推进基层财务管理体系规范化建设

一是贯彻落实乡镇财政资金监管的实施方案，边治理、边规范、边完善，构建科学合理、层次清晰、岗位责任明确及覆盖全面的内部控制财务管理体系，建立完善的基层财务管理长效机制。重点完善乡镇运转经费的使用流程、财务收支审批和资产管理等各项财务管理制度。深化乡镇财政预算改革，乡镇财政要将税收收入、非税收入及上年结余资金等所有收入全部纳入预算管理，实行综合预算。严格执行“收支两条线”的规定，不得截留、坐支、挪用和私设“小金库”，做好预算执行工作，加快预算支出进度，促进资金及时足额拨付。

二是构建科学的乡镇财政资金监管控制机制，严格把控乡镇专项资金审核，按照财务规定审批流程及相关手续，办理财政专项资金的申报、分配及拨付，提高资金项目的安全性，防止数据不实，虚假立项，骗取套取，挤占、挪用财政资金等行为，确保财政资金各项程序真实、可靠、合法、正当。健全乡村财务管理，乡镇财政既要尊重村级组织资金安排使用的自主权，也要加强对村级组织财务的管理，积极探索村账镇代管等管理方式。

（二）建立健全乡镇财政资金监管制度

一是完善乡镇财政资金安全管理及运行监督机制。严格乡镇财政账户体系管理，严格收付方式和收付程序，严格内控管理，优化乡镇财政资金监管流程。乡镇财政资金监管制度要根据乡镇的管理制度体系和实际操作流程，在征求有关责任部门意见的基础上研究制定，目的是明确部门执行者的职责，严格遵守内控规范，使每项工作都得到正确的处理，这样既提高了其工作效率，又保障了乡镇目标的顺利实现。

二是成立以乡镇主要领导为组长的资金监管工作领导小组。根据文件精神整理有关财政资金监管文件，建立专项资金管理制度，定期开展资金抽查、巡查，并公示资金收支、拨付等情况。为使管理职责更加清晰、资金监管体系更加完备，要建立和完善各项制度，规范行政权力运行，完善各项资金的管理和使用制度。

三是建立健全会计核算制度。乡镇要以实际发生的经济业务或事项为依据，将乡镇的各项收入和支出全部纳入会计核算。依法设置会计账簿，准确使用会计科目，按规定设置辅助核算，规范编制财务会计报告，确保会计核算的真实性、准确性和完整性。严格按照国家相关文件要求，建立健全支票和印鉴管理、资产管理、财务档案管理等制度。

四是严肃财经纪律。乡镇要严格按照相关要求自查、自纠，对发现的各种违规违纪问题，按照“从严从实从速”的原则，边查边改，确保整改到位。对出现的问题要按照问题性质，明确时间节点，制订整改方案，限期整改到位。对违反财经纪律的单位和个人，要依据《财政违法行为处罚处分条例》，严肃追究相关人员责任，并按规定给予党纪行政处分，对涉嫌犯罪的要移交司法机关处理。

（三）完善全过程监督管理机制

一是完善乡镇财政资金监督管理设计，全面优化乡镇财政资金的管理模式，建立乡镇内部信息交流机制，完善对接管理系统平台，对较为重要的乡镇业务工作，适当采取工作轮换的方式。

二是要加强对乡镇财政资金工作的监督和管理。推行“村财镇管村用”制度改革。乡镇政府要建立完善的乡村债务动态监控制度，及时准确地对乡村财务、债务状况进行合理、有效的监督调查。健全的内部控制监督系统是确保财务内部控制高效的关键，乡镇财政资金风险控制应充分结合乡镇的内部组织和管理现状，建立合理的内部风险控制考核评价体系，通过外部风险监管和内部风险评价体系的建设，加强对乡镇的风险评价和监督管理。在乡镇财政资金风险控制与监督工作的具体推行过程中，将乡镇财政资金风险监管工作作为内部风险控制与监督工作的重要手段。

三是在乡镇内部建立财政资金监管机构，扩大内部监管的覆盖范围，加强对乡镇的财务资料、项目档案管理、绩效考核评价等相关监管工作，完善监管工作制度流程，对财政资金投入的工程项目及时进行内审和绩效评价，使财政资金真正在“阳光”下作业，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。加强部门间的联系，积极会同上级财政部门、乡镇纪委、乡镇“三资”管理服务中心，开展各类财政资金监督检查、抽查巡查，理顺乡镇财政资金监管工作。强化清廉村社，做好村级审计工作，通过化解村级债务、在建工程梳理、固定资产折旧等工作，有效解决部分村级遗留问题，摸索出系列工作方案，理顺村级财务；结合巡查及“三资”规范化管理“大比武”活动，强化村级财务规范化管理和村级“三资”管理工作，有效助推清廉村社工作的开展。

（四）提高乡镇财务人员的专业水平，加强队伍建设

建设乡镇财政机构队伍，明确乡镇不同岗位的会计职责，提高财务部门对财政专项资金的管理水平，开展提升乡镇财务人员专业水平的相关培训活动，通过教育培训、案例讲解及挂职锻炼等多种方式，引导财务人员拓展思维、开阔视野，提高其专业化水平和财务能力。严格落实乡镇责任人员的主体责任，制定乡镇财政资金工作开展的相关配套政策，全面建立廉政风险防控机制。加强乡镇财务人员和村级“三资”财务人员队伍建设，加强乡镇财政资金监督管理的组织领导，开展联席会议，完善乡镇监管工作机制，加强计划管理、整合监管资源、提高监管质量、实现信息共享，研究、制定联合会商、联合回访、问责追究等制度办法，推动工作提质增效。同时，从全局出发，增强乡镇管理层及其他工作人员的财经法律意识，加强财务知识普及，重视财务支付流程，全面提升乡镇基层人员的综合素质。

四、结语

乡镇财政资金监管管理工作关系到党的民生政策的贯彻落实和广大人民群众的切身利益，意义重大。文章从新时期乡镇财政资金的实际情况出发，指明乡镇财政资金管理的问题，对完善乡镇财政资金管理提出意见和建议，促进乡镇财政资金管理水平的提升，确保乡镇实现经济社会综合效益。