关于央企投资决策授权体系构建的思考

□ 北京 谢敏旭

2019年6月，国务院国资委印发了《关于印发<国务院国资委授权放权清单（2019年版）>的通知》，进一步加大了对中央企业规划投资、产权管理、企业财务等方面的授权放权力度。各中央企业根据通知精神，均明确或调整了企业管控模式，制定或完善了总部权责事项清单、重大事项决策清单和总部授权放权事项清单。经过两年多的实施，中央企业的授权放权取得了不小的成果，被授权单位的活力得到了进一步激发。而投资决策的授权放权，使被授权单位有了更大的投资自主决策权限，激发了他们干事创业的主观能动性，以及主动担当作为、勇闯市场的精神，企业规模和效益增长显著。但是，目前仍有一些中央企业及成员单位存在投资管理意识比较淡薄、投资决策机制不完善、投资授权不合理、投资管理不到位等问题，并且随着授权层级的增加，投资决策中存在的问题越趋严重。因此，笔者针对中央企业构建完善的投资决策授权体系提出了一些建议，期望为中央企业的投资管理提供有意义的借鉴。

一、中央企业在投资决策授权管理中存在的主要问题

1.市场调研不充分。在投资前期没有对市场的供需、价格、竞争力等情况进行充分调研，没有收集足够的信息和数据，或者对收集的信息和数据没有进行系统科学地分析和推断，导致产业设计和制造与市场需求不相符，出现供需不匹配的现象。

2.项目论证不科学、不充分。对项目产品方案、生产工艺、设备选型、工程方案和建设条件的可行性没有充分地分析论证，论证方法不科学，论证过程不全面，有关假设和预测不准确，导致结论不准确。没有构建合理的投资项目财务评价模型，增加了投资决策的随意性；在财务评价时随意调整评价参数提高项目收益、降低项目成本，使项目变得可行。

3.投资风险意识淡薄。一些企业急功近利，片面追求短期经济效益，特别是在目前传统市场萎缩、新的市场开拓进展缓慢、新的发展格局尚在构建的情况下，仍热衷于依靠要素投入和规模扩张等实现粗放式增长。对风险以及风险管理的认识不足，未建立完善的投资风险管理体系；对投资项目存在的风险评估不够科学，过于强调项目的机会，弱化项目的风险，为项目后续建设运营留下隐患。

4.投资决策机制不完善。一些企业的法人治理结构还不健全，“一把手”意识突出，外部董事监督乏力、缺乏有效抓手，内部监管无法到位，使集体决策把关流于形式，失去了应有的作用。另外，决策时缺乏对投资项目本身的全面了解，只注重程序上的合法合规而忽视项目本身的论证。

5.投资授权不合理、管理不到位。未对被授权单位的投资管理体系进行科学评估，导致投资决策授权偏高或偏低。授权偏高意味着超出被授权单位能力，容易发生投资决策问题；授权偏低则不易充分发挥被授权单位的主观能动性，不利于被授权单位的发展。另外，投资授权后对被授权单位未进行有效监督检查，对投资失去控制，对企业造成不利影响。

二、中央企业投资决策授权体系构建

为解决中央企业及成员单位在投资决策中存在的问题，建设一套科学、完善的投资决策授权体系是非常必要的。中央企业投资决策授权层级较多，对于授权单位，需要做好投资决策的授权放权和监督管理；对于被授权单位，则需要加强行权能力的建设、加强投资项目的科学决策和管理。中央企业某一层级单位可以是授权单位，也可以是被授权单位，下面分别从授权单位和被授权单位研究投资决策授权体系的构建。

1.授权单位。①明确投资方向和投资回报指标。根据企业的发展战略和规划，确定被授权单位的主业和新兴产业，建立投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，并实行分类监管。对列入负面清单禁止类的投资项目，被授权单位一律不得投资；对列入负面清单特别监管类的投资项目，被授权单位需上报授权单位决策；对负面清单之外的投资项目，由被授权单位按照企业发展战略和规划自主决策。通过主业和新兴产业的确定以及对投资项目的分类监管，引导企业将资源和能力投向企业战略领域，投向增强主业优势、提高核心竞争力的投资项目。以市场为导向，根据项目的性质、特点等，对投资项目进行分类，研究确定每类投资项目的投资回报指标。对于竞争性投资项目，根据市场情况确定投资回报指标；对于战略性投资项目，则兼顾战略目标和经济效益来确定投资回报指标。

②建立投资决策授权评估机制、开展分类授权。在投资决策授权前，对拟授权单位的投资管理组织机构和职责、投资管理制度、投资决策流程、投资过程管理、投资风险管理、投资项目后评价管理等进行综合评估，形成投资授权评估报告。存在投资决策方面重大问题的，坚决不予授权；待拟授权单位完成整改后，再进行投资决策授权，使投资授权“放得下”、“接得住”、“行得稳”。在投资决策授权时，根据被授权单位情况，如战略地位、行业环境、经营管理能力、公司治理水平等多个维度，设计分类授权模式，按照“一企一策”的原则，进行投资决策授权。

③建立监督检查和考核激励机制。对被授权单位实施中的投资项目进行例行监督检查和临时专项监督检查。例行监督检查是对投资活动全过程的综合性检查，临时监督检查是针对重大、突发事件临时开展的专项监督检查。监督检查的重点是投资项目决策、执行和效果等情况，及时发现投资风险，减少投资损失。坚持业绩导向，按照客观公正、科学规范、注重实效、奖惩并举的原则，以投资决策时的指标以及行业优秀指标为依据，组织开展投资项目自评价和后评价，并对投资项目进行考核，激励被授权单位不断改进投资决策工作，努力创造工作佳绩。

2.被授权单位。①完善投资管理组织架构。完善企业法人治理结构，全面加强董事会建设，有效发挥董事会“定战略、防风险、做决策”的作用。强化党组织“把方向、管大局、保落实”作用，明确党组织在投资决策中的权责和工作方式，把党的领导融入公司治理各环节。在董事会下设置战略与投资委员会，作为专业委员会对重大投资事项进行研究，并决定是否提交董事会审议。明确投资管理部门、财务部门、法律事务和风险管控部门以及业务部门在投资项目论证、审查中的职责。

②规范投资决策程序。制定投资决策程序，明确投资决策流程，重视程序在权力行使过程中的作用，坚持依法合规、科学决策，确保投资决策所有工作有章可循、有章能循、有章必循，防止权力滥用、避免决策过程的随意性。明确投资决策的主要内容，避免投资决策变成程序性审查。投资决策主要内容包括是否符合国家产业政策和公司发展战略、规划，投资项目的技术、市场、经济性是否可行，材料分析、数据测算是否有说服力，投融资方案是否科学合理，投资回报是否达到要求，投资风险分析是否全面、风险是否可控、是否制定有效的防范措施，投资法律风险评估是否到位、是否存在违法违规问题。

③建立项目论证评估机制。坚持严密论证，认真做好投资项目的可行性分析与论证，对市场的供需、价格、竞争力等情况进行充分调研，并对收集的信息和数据没有进行系统性、科学性地分析和推断。对项目产品方案、生产工艺、设备选型、工程方案和建设条件的可行性进行充分地分析论证。坚持运用技术经济分析方法，优化技术方案，控制项目投资，提升项目经济性。不经过充分论证的项目不随意决策，经济效益不佳的项目需要慎重决策。坚持“先评估后决策”的原则，建立科学、合理的投资项目评价体系。以项目的财务评价为核心，对投资项目的建设必要性、生产建设条件和技术方案等各个方面展开全面、系统地评论和审查。针对不同类别投资项目，建立相应的财务评价模型，合理确定参数指标，使财务评价更符合项目实际情况。同时，为确保评估结果的公正性和科学性，对于评估结论易引起争论的项目的评估，要交由非利益相关的咨询公司进行评估，尽可能避免单位利益或部门利益对评估结论的公正性和科学性的影响。

④加强工程项目投资实施管理。首先加强初步设计管理。初步设计必须满足国家制定的设计标准和各类规范，不能为了减少成本而降低设计标准，带来安全和质量上的隐患；也不能盲目提高标准，带来投资的增加。要充分进行工程方案优化比选论证，运用价值工程等方法选择最优的方案。要充分发挥初步设计评审的作用，有效提升初步设计质量，科学确定技术方案和合理的投资概算，提升投资项目的经济效益。

其次加强采购和合同管理。采购活动必须坚持质量、经济和效率结合的原则；要加大采购活动的市场调研，拓宽信息渠道，以便扩大招标的范围，使竞争更加公平；尽可能地采用竞争性招标。合同文件应技术要求明确、现场条件完整、合同条款周密和符合有关政策及程序，防止因合同文件的疏漏而导致合同风险，减少或避免合同执行过程中合同变更的发生；严格按照合同进行管理，对违约的承包商进行索赔；严格控制变更和索赔，建立严格的设计和技术变更授权审批制度；防止重复支付，避免提前支付；合同履行后进行全面评估和总结，改进合同管理工作。

再其次加强投资统计和分析。投资统计实行定期报告和不定期报告相结合的报告制度，报告应真实、及时和准确，能反映局部或总体投资情况。建立概算监控系统，对存在的超概风险进行分析，积极制定有效的措施确保投资受控。

⑤建立投资风险管理体系。建立投资全过程风险管理体系，将投资风险作为企业全面风险管理的一项重要内容。在投资项目立项阶段，将风险分析作为项目立项文件的必要组成部分，对项目存在的风险进行全面评估，合理确定风险级别，制定有效的风险应对预案，重大投资项目编制专项风险评估报告。项目评估时，对风险内容作为重要内容进行同步评估，使风险分析更具科学性。项目决策时，将风险作为投资决策的要点，避免出现重大决策失误。

三、总结

由于中央企业管理的层级多，投资决策授权的层级也多，通过投资决策授权体系的构建和完善，明确授权单位和被授权单位的职责，提高被授权单位投资决策的积极性、灵活性和自律性，更好地适应市场变化的要求，同时确保投资决策授权而不失控，不断提高企业的投资回报水平，实现国有资产的保值增值。