国企党组织发挥监督作用的困境及策略

□ 成都 唐熙皓

监督制度，由国家颁布的旨在监督国家机关及其工作人员在国家管理活动中遵纪守法情况等一系列法律规定和各种规定所形成的体系。监督制度包括的内容相当广泛，既包括国家机关的立法、行政、司法的监督，也包括政党监督、群众监督和社会舆论监督等。国企是一个囊括了经济、政治为一体的复杂机构，不仅是国民经济发展的中坚力量，更是中国特色社会主义的支柱。在党组织的加入后，国企监督工作将面临怎样的困境？党组织又应如何发挥其监督作用？

一、党组织参与国企监督工作的基本原则及方式

1.基本原则。国有企业监督体系的创立，是20世纪70年代以来，国有企业治理结构的最大变革。其中包含了“讨论前置”、“双向进入、交叉任职”、“八项规定”等一系列重要文件措施。想要在党组织参与后构建国企“大监督体系”，建立这样的制度体系需要贯彻落实以下六大原则。①监督力量要整合。简言之就是：一切力量为我所用，企业内部所有的部门，都要纳入到大监督体系中来。②监督责任要分清。在分类繁杂的国有企业内部，各部分所对应的工作和承担的责任也相对较多。既不能“人多不办事”，也不能“人多打混仗”，如果监督责任边界划分不清，则会出现监督失控的现象。③监督管理要融合。本文所提到的监督，并非业务经营和业务管理“两张皮”现象，而是监督+业务所融合的监督模式，即：人人做监督，人人受监督。④监督目标要全覆盖。国企的监督目标不仅仅是反腐倡廉，也不仅仅是针对违规违纪。而是要覆盖到以企业大发展为目标的方方面面都在监督之内。⑤监督信息要共享。在信息化迅速发展的时代，必须要利用好这些科学的方法，使得各监督主体之间信息沟通无障碍。⑥监督过程要闭环。“闭环监督管理模型”的提出意味着监督一定是一个完整的，不断循环的，不断优化的过程。并非是单向或者双向的独立机制存在于企业内部。以上这六大原则的核心则是：党内监督主导。但是，学术界当前的研究并未解决以下问题：在理论层面，企业是经济组织，强调“利益优先”，党组织是政治组织，是“讲政治”。为何要让政治组织融入经济组织发挥监督作用？在实践层面，多数国企在党组织的参与后设立了监事会，监事会和纪委监委如何发挥协同作用使得企业监督力量增强？最后，党组织参与监督在企业内也遇到了许多问题，监督制度的完善，更重要的是理论上的问题还是具体实践中的问题？

2.当前党组织参与国企监督工作的方式。十八大以来，党中央充分认识到国有企业在发展过程中的监督方面显露出的各种问题并形成了“1+N”政策体系及精细的配套文件使国企监督工作有条不紊地进行。首先，党组织是以政治监督的方式还是以经济监督的方式融入其中？这一点在企业实践过程中极难划分出清晰的界限。因为政治方向的把控和经济策略的决策互相依存，不可抛开党建只谈效益，也不可只注重经济效益而放松党建工作。因为党组织对经济决策的参与、判断可能是多层次、多向度、综合性的过程，既是权利，也是义务。这种综合监督的方式可以有效避免国企党建工作出现“两张皮”现象，从源头进行监督。其次，党组织参与国企监督工作是以“个人参与”的方式进行监督还是以“集体参与”的方式进行监督？党的十九大对党章做出修改，删除了“政治核心”四字，增加了“国有企业党委（党组）发挥领导作用……依据规定讨论和决定企业重大事项”，这也明确了党组织参与国企监督工作从“个人参与”式的监督方式到“集体参与”式的监督方式的重大转变。就字面意思而言，党组织参与国企监督，应属于“集体嵌入”式的监督方式，意在党组织作为一个整体“集体参与”而非个别成员选择性的兼任企业某职务进行监督。因为这种方式可以有效破解“内部人控制”和“一把手专权”等问题。再其次，“集体参与”的监督方式在具体实践中又可分为：“集体参与”和“分散参与”。前者，是指党组织自身作为独立的监督主体，独立于“三会”之外对国企进行监督。这种方式的实施，无疑会脱离企业实际，对企业内部运转日常不熟悉，导致信息掌控不全面；后者，是指党组织成员分散嵌入企业各个治理主体进行监督，此方式虽然可以使得党组织全面掌握企业情况，但却难以保证党员同志在各治理主体间的数量优势，使得党组织的领导权得不到保障。为了解决以上参与方式中存在的问题，我们可以将“集体参与”方式再细化，通过“集中参与”的方式对企业进行监督。例如：将党委融入监事会，并赋予监事会更大的权利，类似德国法人上的人事任免权、薪酬决定权等。使监事会真正意义上成为企业的监督机构而并非企业的附属机构。

二、党组织参与国企监督工作面临的困境及制度目标

由于当前党组织参与国企监督方式的局限性，目前许多企业在党组织参与监督的实践过程中常常陷入三种困境。本节首先分别阐述三种困境，再对监督制度目标进行总结和逻辑梳理。

1.多元制监督主体职能重合的困境。这种观点认为：国有企业中存在两类监督机构，其一是纪委，即党组织纪律检查机关；其二是监事会，即企业治理结构中的专职监督机构。既然两类监督机制有共同的监管目标和一致的监督对象，那么在多数企业内部监事会作用微小的情况下不如直接统一由党组织成立的纪委检查组监督？该观点忽略了一个基本事实：根据国务院国有资产监督管理委员会101号最新文件《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（以下简称“实施意见”）的第四点和第五点，国企监督重点在于加大监督评价力度和加强出资人监督。其一，监督评价的力度由四个方面构成，即：全面企业自评、集团监督评价、外部审计监督和运用监督评价的结果。这四个方面的构成，都缺少不了各自领域的专业人才思想的结晶，如果仅仅依靠党组织的纪委监督，力量是远远不够的。其二，国有企业的出资人是国家，是人民，所谓的加强出资人监督，就是建立出资人监督检查工作机制。加强对企业国有资产监管政策制度执行情况的综合检查工作。每年组织专门力量对企业重要领域进行抽检，发现和堵塞管理漏洞并完善相关制度。既然要加强出资人监督，那么在委托代理关系下的国有企业更应该赋予企业监事会更大的权利，与纪委工作协调配合完成既定目标。

2.国有企业多元监督制度难以形成合力监督的困境。然而，在理解清楚了第一种困境的条件下，现在国企多元监督又会陷入另一种困境。在提出了国有企业法人治理结构改革后，国企内部出现了多元化的治理主体，这也使得监督的力量得到强化，多元制监督主体在一定程度上弥补了一元制监督出现的漏洞，但从实际操作情况来看却不是很理想。例如，在具体监督过程中，虽然多元制监督主体所监督的对象相同，但各自的动机却不一样。纪委监督的方向为企业是否符合国家人民的利益，重点在把方向，管大局。而监事会监督的重点大部分在企业高官的决策决定是否为企业带来收益。这样一来，由于不同监督主体具有不同的动机，其对国有企业的监督行为和能力均有所不同，导致国有资产流失的案例频发。实际上，由于党组织和企业管理层截然不同的监督动机，如果只单方面运用其中某一种监督机制可能会导致更严重的监督困境：企业变成“一管就死、一放就乱”的状态，使企业失去自主力。又或是企业内部贪污腐败更为严重。在这样的情况下，即使有企业内部多元制监督主体的存在，也难以形成相互配合，相互协调的监督合力。

3.过分依赖外部监督而导致内部监督失控的困境。在前两类困境的基础之上不难发现，想要有效解决内部监督力量分散的困境就必须依靠更强力的监督机构，即外部监督。研究表明发现，在大量的国企高管违法乱纪案件中，极少数是通过企业内部纪检部门发现并查处的。真正发挥监督作用的，主要是外部监督力量，如：巡查监督、中央纪检委监督等。虽然外部监督具有权威性，但是外部监督力量有限，不能做到随时随地监督企业内部状况。再加上新一轮国企改革之后，企业下属子公司的调整导致国企数量越发庞大，仅仅依靠外部监督是很难完成的。

4.制度目标。国有企业内部监督安排了多种监督主体，但是多元制的监督主体在具体实践中又可能导致监督陷入困境甚至失效。那么，为什么要进行多元制的监督主体对企业进行监督？《监督意见》和《实施意见》希望通过这种设计达成怎样的制度目标？回答上述问题，首先要厘清纪委和监事会性质的不同点以及在企业内部实施监督时各自的不足。具体来说，纪委是党内监督机关，具有权威性的监督权，其在国企治理体系中是代表政府监管企业内部执行者的角色。与此同时，还承担了对大股东负责并实施监督的角色。纪委的监督职责主要来源于《党章》的规定，简言之可归纳为：地方及基层纪委在同级党委会和上级纪委的双重领导下，肩负监督、执纪、问责的职责。而监事会是现代化国企治理结构中“三会一层”的法定必设和常设的监督机构，有公司股东和职工大会选举产生，其代表的是企业对高管及日常业务活动进行监督。监事会的监督职责来源于《公司法》的相关文件规定。纪委在监督方面的不足主要表现为：一，偏离了自身监督定位，未能肩负监督、执纪、问责的职责，经常与企业管理层的运营责任混淆；二，国企内部专业纪委监督人员人数较少，在面临繁重的监督任务时难免会显得力不从心；三，纪委人员在面临对同级党委的监督时，经常会显现出监督能力有限的问题。

监事会在监督方面的不足主要表现为：首先，由于现有的企业治理结构，监事会极易沦为董事会操纵的议事机构，缺乏独立性；其次，虽然有“双向进入、交叉任职”的体系存在，但也难免存在监事会成员专业素养匮乏的问题；再其次，在前两点的基础之下，让监事会的实际监督力量薄弱，极易造成“内部人控制”的现象，导致国有资产流失。综上所述，国有企业的监督体系的设计目标，应明确习近平总书（2016）所提出的：要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。这样的精神依旧能在党组织参与监督工作中指明方向。

三、党组织参与国企监督工作的制度设计

要把制度目标落到实处，还需要完善制度设计。在党组织融入企业内部监督过程中，监事会的各项监督事项已比较明确。因而，制度设计的关键就在于党组织如何与监事会及其他监督主体有效融合更能有效发挥党组织的监督职能。这就需要具体探讨党委（组）在与监事会进行共同监督时展现出的积极影响。

1.提高纪委成员融入监事会各自互补的作用。由于纪委的特殊身份，决定了其无法采用党委参与公司治理的“双向进入、交叉任职”模式。多数情况只能纪委成员进入企业监事会，而监事会成员少有进入纪委。因此，在制度的设计中，应着重提出增加纪委成员席位增加占比的建议，这样一来，进入监事会的纪委成员一方面可以在企业中增强党组（委）的话语权；另一方面，兼任监事的纪委成员也能在监督过程中为监事会的监督方向、范围等情况献言献策并及时了解企业情况并向党组织汇报。同时，也确保了党组（委）在各项指标上都对企业现状有最及时、清晰了解。在纪委成员融入监事会的过程中，双方应注重交流学习各自所处环境中的监督技能和专业知识，互相学习以提升国有企业监督人员在监督各方面的认知。这种高效的互补能力也有利于企业长期发展奠定坚实的基础。例如，“讨论前置”制度在企业中进行时，双方成员在协同状态下的成员响应、收集资料、人员沟通、监督工作开展才能迅速展开。

2.促进纪委与监事会间的信息沟通问题。国有企业改革以来，无论是宏观层面的治理结构，还是微观层面的监督机制，都一直存在着运行成本与实际成本的不匹配的难题。例如法人治理结构中的代理成本过高，在纪委与监事会共同监督过程中存在的监督成本过高的问题。想要有效解决这类问题，各监督主体之间的信息沟通就显得尤为关键。纪委与监事会，二者在监督过程中收集信息的方式不完全一样，各自存在优点和不足。群众路线是党的根本工作路线，党的一切运动都必须深入到广大群众里面去。对于纪委而言，群众在国企监督实行反腐倡廉工作中起到了巨大的作用。群众通过纪委专门提供的电话、邮箱、公众号等渠道为纪委提供了广泛的线索，也是监督工作开展的重要信息来源。而对于监事会而言，其对企业自身的经营情况非常了解，所收集到的信息则是纪委不能第一时间所收集的，对于企业的运营战略，长期发展更为了解。这两种信息的获取方式、呈现形式完全不同，纪委往往了解到的信息大多来自群众，缺乏对企业实际情况的掌握，而监事会对企业具体情况了解更多却缺失了群众的信息，在社会责任方面有所欠缺。那么如何通过信息的沟通，将两类信息归纳整合降低监督成本？虽然兼任监事会的纪委监督成员在协同监督过程中起到了至关重要的纽带作用，若想要纪委与监事会之间建立更加稳定、更加长久的信息共享渠道，除了增加纪委成员席位，更重要的是利用现代化企业不可或缺的信息化共享平台进行信息交流。通过信息化优势减少信息重复率和缩短沟通渠道，提高信息利用率避免重复执行监督任务。在发生重大事项时，纪委监督成员通过平台也能第一时间了解企业现状，根据实际情况进行监督。监事会成员也能第一时间了解党组织的意愿，更好地配合纪委成员开展监督工作。进而从源头上防范事态向不好的方向发展。

3.建立协调统一的内外部监督机制。内部监督处理不好甚至由于权利有限不愿处理的情况无疑是一种懒政的表现，也是造成“内部人控制”现象的罪魁祸首。不但辜负了党和人民对其的期盼，也造成了国企资产的贬值，流失。纪委由于政府赋予其权利，行使监督权自然不用多说。重点则是增强监事会的权利。虽然纪委通过“双向进入、交叉任职”的方式进入监事会，但仍然存在个别监事会成员由于自身职位过低不敢完全行使其监督权力，从而导致与纪委监督成员之间产生信息误差。在党组织嵌入后，应当充分给予监事会成员更大的权利和更多的配合，这样一来，国企内部监督力量逐步增强，将不再过分依赖外部监督，一方面可以减少外部监督的成本，另一方面则有利于内部监督的良性发展从而提高监督能效。

4.构建协同监督格局下追责问责机制。在这个国有企业监事会被边缘化的时代，应赋予监事会更大的监督权利，以避免监事在的执行监督高管以及同级监督任务时产生的不良影响。问责机制，无论是学术界还是党政机关都一直在探讨国有企业治理结构中的重要议题。虽然问责机制早已在建国之初就已经建立，但是这么多年来，运转并不理想。问责机制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。具体来说，“有权必有责，失责必追究”是问责机制的基本原则。想要构建协同监督格局下的追责问责机制，应明确：“权利被谁行使了”。在党组织融入国企监督机制前，企业的追责问责机制的制定与其说是由监事会负责倒不如说是由“高管领导下的监事会”负责，监事会只是高管执行权利的附属品，这也导致出了问题受到责任追究的始终是监事会，而高管成员顶多受到牵连却并不负主要责任。

由于党组织的嵌入，化解了过往的难题。具体来说，如果监督过程中，出现了政治方面的问题，主要追究党组织的责任，重点问责纪委书记；如果出现了企业经营方面的问题，主要追究监事会的责任，重点问责监事会主席，董事会成员及参与人员也会被逐级问责。其中，监督事项分类复杂，在企业文化建设、思想教育、反腐倡廉等关乎国企发展的重大监督事项中，纪委成员负首要责任。在企业具体日常运营管理监督中，由监事会及各监督主体承担主要责任。一方面，建立中国特色现代化国有企业监督追责问责机制既能够把控企业在政治方向上的不偏离，提高在人民群众眼中的企业社会责任感，还能够有效地限制企业“内部人控制”问题，起到了对企业全方面地监督；另一方面，构建协同监督格局下的追责问责机制，不仅能够精确追责问责到具体负责人，还能根据监督过程中建立的数据库来不断更改优化机制，大大降低了监督成本。