国有企业非法定招标项目的采购风险及应对

杨立文

[摘要]采购管理是国有企业生产经营活动的重要组成部分，对控制成本、提升企业效益、促进长远发展等有着积极的意义。相较于法定招标项目的采购受到法律条文的约束和监管，国有企业在非法定招标项目的采购上缺少国家制度指引，大部分国有企业也未就此类采购实施严格的制度约束，从而导致价高质低、管理混乱、舞弊滋生等问题。本文阐述了非法定招标项目采购的特点、风险和应对措施，旨在为提升国有企业的采购管理水平提供有益的借鉴与参考。

[关键词]国有企业   非法定招标   采购风险

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，诸多国有企业已然成为中国特色社会主义经济发展的“顶梁柱”。伴随着国有企业的发展，采购管理作为企业经营过程中重要的流程之一，也越来越受到国资管理部门和企业经营者的重视。近年来，国家层面相继出台了《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国招投标法实施条例》等法律条文来明确要求招标采购的具体范围和操作细则，也发布了诸如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》等一系列针对政府部门非法定招标项目采购的政策及管理措施。但从整体来看，国有企业在非法定招标项目的采购上始终缺少相关制度指引，并且大部分国有企业也未就非法定招标项目的采购实施严格的制度约束，从而导致该领域容易产生监管不严格、体系不健全、舞弊易滋生等问题。对此，全面完善国有企业相关采购制度，将会对企业控制成本、提升效益、增加效率、减少舞弊、促进长远发展有着积极的意义。

一、国有企业非法定招标项目采购的特点

根据法律规定，国有资金投资的工程建设项目采购（包括勘察、设计、施工、监理、设备和材料等）必须进行招标。但实际工作中除了工程建设项目之外，国有企业在日常经营中还存在大量采购事项，这些事项可能涉及到不同行业里的各种业务流程、也可能源自于不同部门的不同业务需求。因此，相较于必须招标的采购，非法定招标采购项目主要有以下五个特点：

（一）行业覆盖全

国有企业作为中国主要的生产经营组织形式之一，所涉及的领域涵盖社会生产的方方面面。从关乎民生的交通运输、电力等行业，到国有控股型的房地產、汽车、医药、金融等行业，几乎所有行业都涉及非法定招标项目的采购，该项目采购已融入每一家国有企业的日常生产与经营之中，覆盖非常全面。

（二）内容涉及广

除工程建设采购外，国有企业还会发生大量采购内容，如生产上的原材料采购，办公用品及设备采购，各种服务类供应商采购等。日常工作中，企业内部每个业务部门、职能部门都会产生采购需求，所以非法定招标类的采购内容非常广泛。

（三）金额变化大

非法定招标采购的项目通常给人感觉金额不大、重要性不足。但实际业务中可以发现，大型国有企业中有些物料采购、服务咨询类采购、市场推广类采购等，其单笔采购金额就能有上千万元，累计金额甚至高达上亿元。由此可见，非法定招标的采购项目金额变化范围大，有几百几千元的办公用品，也有千万元的物料和服务采购，因此如何分级授权并选用合适的采购方法，对做好国有企业非法定招标项目的采购至关重要。

（四）合同管理难

国有企业规模越大，所属行业越复杂，设立部门越多，则对应的采购需求也会越多。针对采购合同类别多、数量大的情况，如何分门别类地有效管理大批量采购合同，使其在反应企业采购真实情况的同时，也能够防范企业合同履约风险，维护自身合法权益，是对国有企业在管理能力上提出的具有挑战性的工作要求。

（五）风险概率高

国有企业在非法定招标项目的采购中有更高的风险。由于制度的不完善和管理层的不重视，非法定招标项目的采购活动极易导致采购流程形式化，采购的客观性和公平性很难得到保证。在金额较大的情况下，更容易在公司内部产生舞弊、采购质量问题等风险。

二、国有企业非法定招标项目采购的风险

为明确非法定招标采购活动中的薄弱环节和风险内容，现结合国有企业的实际情况，对采购业务中的四大流程（供应商选择、管理及评价流程，采购申请和审批流程，货物和服务验收流程及付款申请及管理流程）进行分析，形成非法定招标采购活动的五大主要风险。

（一）采购制度缺失且执行难以落实

首先，国有企业在非法定招标采购活动中始终缺少相关法律法规的指引，且一些国有企业并未就这方面的采购活动制定相关采购制度，鉴于各公司的内控水平不同，相关管理模式及其采购结果也相去甚远。其次，国有企业一般更重视国家管控的、直接投资金额更大的工程类招标项目，对非法定招标的采购项目关注有限。即使一些公司制定了采购制度，也偏重形式，在内容上不够完善。最后，在执行层面，由于缺少制度约束和专职采购人员，采购活动的公平性与公正性就难以得到保证。缺少完善的采购制度约束，将会对企业的运营成本和采购质量产生较大影响。

（二）供应商管理不当

在企业发展过程中，优质且稳定的供应商无疑对企业运营活动产生积极的影响。但与外资和民营企业相比，国有企业往往疏于对供应商的管理，并逐渐演变成“入门易、无人管、退出难”的局面。首先，一些国有企业对新供应商的入库标准很低，仅需要提供营业执照即可，有的甚至连相关公司已被吊销都未能及时审核发现。其次，企业缺乏完善的供应商综合评价体系和竞争淘汰机制，许多入库的供应商多年一成不变，无人进行市场化的复核与询价。最后，采购人与评价人也未能妥善做到权责分离，导致供应商只要与企业建立联系，就能保持长期的合作关系。总之缺乏对供应商全方位的管理，不仅可能在成本管控方面使得企业遭受损失，更可能由于产品质量、供货延误等因素，对企业生产运营造成更大的影响。

（三）采购过程缺乏监督及评审机制不完善

企业通常会在采购制度中明确相关采购要点，如采购方式，采购审批流程等，但实际采购执行中，依然容易产生疏漏。以三方比价时的候选供应商来源问题举例，如果缺乏严格的监督机制，就极易滋生陪标和舞弊行为。即使后续的评审流程再客观公正，但整个采购工作从源头开始其实就已经处于“失控状态”。另外，采购评审作为一项极为重要的控制点，是采购活动的核心环节。非法定招标的采购内容可能既包括专业性的生产物料，也可能涉及相关服务的技术要求。因此，拥有专业性和综合性的评审团队就尤为重要。然而，一些国有企业在采购评审时，未设置评审委员会，只是将评审结果直接按流程交由各级领导审批，使领导只能被动接受结果。即便已经设置了评审委员会，最终也可能因技术能力或主观意识等问题造成评审结果的偏差，如中标供应商未实际响应采购需求、未进行客观公正的打分等。

（四）验收及质控流程的缺失

物品或服务的验收及质控是整个采购流程中非常重要的一道环节，但却极易被忽视。一些国有企业在货物验收环节，为简化流程或减少人力成本，只安排需求部门单独进行验收，并且主要以数量的准确性复核为主。虽然单一部门简单验收相对快捷，但这样做因缺少相应的监督机制，容易增加舞弊风险。而除了核对数量，产品质量是否达标也应该作为验收环节的重要确认因素。不少供应商在投标时可能存在蓄意低价中标，而在供货时以次充好，变相从中获利。就采购服务/劳务而言，大部分国有企业不会对服务完成情况进行评估，只要服务真实发生即算完成，缺乏对供应商的考核和约束机制。低质量的产品和服务势必使企业的生产经营受到影响，最终导致经济利益的损失。

（五）采购人员专业素质偏低

采购看似简单，但在企业实际运营中，是一项系统性、专业性、全面性相结合的工作，采购工作的成效直接关系着企业生产经营活动的正常运转和经营业绩。目前，一些国有企业由于人力成本或管理理念原因，尚未成立单独的采购部门，而是由业务/职能部门的员工兼职负责采购事宜。这虽然可以缩短采购流程和减少人员开支，但同时也会出现“既当裁判员，又做运动员”的情况，间接影响采购的公平性，也增加发生舞弊的风险。另一些国有企业虽然设置独立的采购部门，但采购人员综合素质参差不齐，公司并不重视对相关人员的业务培训和能力养成。因此，采购人员在采购工作中会碰到分工不明确、应对突发事件能力欠佳、市场调研意识淡薄等问题，更有甚者会通过虚假招标、与供应商串标等行为谋取个人利益。不专业的采购人员会使企业采购业务效率低下，会增加管理和采购成本，同时难以达到为企业寻找供货稳定且成本可控的供应商的目标。

三、国有企业非法定招标项目采购风险应对

（一）建立健全采购制度，分清责任加强落实

国有企业应建立明确的制度来规范非法定招标项目的采购活动，以制度为准绳厘清并落实责任。随着企业发展和业务规模的扩大，采购项目越来越多。一方面，一些国有企业在制度建设方面还存在疏漏，认为非法定招标的采购项目金额不大，未制定相关采购管理制度。特别是在一些国有企业的二、三级公司尤为突出;另一方面，有些企业虽已制定相关采购管理制度，但其出发点很大程度上并非为了提升管理和有效监督，而是“为了拥有制度而订立制度”。例如，一些制度中通常会规定供应商的基础资格审查，一般包括经营范围、企业资质、工作业绩、财务状况等，但会疏忽对供应商的分类、分级管理，也没有对供应商整个生命周期的动态管理，没有将供应商的全流程管理一并纳入到采购制度中来。再如，很少有企业会将物资/服务验收和采购付款等流程纳入采购管理制度中，但这两项制度其实也是评价整体采购服务质量的重要因素。2019年，中国物流与采购联合会公共采购分会集合了国家电网有限公司、招商局集团、中国航空集团有限公司等多家国企单位，共同起草制定了《国有企业采购操作规范》，旨在规范在中国境内的非法定招标项目的采购活动，这也为广大国有企业提供了制度参考。

（二）加强供应商全流程管理，寻求稳定高效的合作伙伴

加强供应商的全流程管理，健全科学完整的供应商管理体系是提高企业整体经营效率的重要手段。具体来说，首先，应提高供应商进入资源库的入库标准。除基本信息审核外，还应包括财务状况、诉讼情况、过往业绩等，对于重要的合作商，还应组织人员前往现场，对供应商的生产能力、质量控制、可持续发展能力等进行调研。其次，在供应商管理中，应根据采购物的不同种类，涉及金额的大小进行分类、分级管理。建立包含管理能力、价格竞争力、产品/服务质量、交付能力、服务能力、技术能力、信息化等因素的综合考评体系，定期对供应商进行合格程度评定。最后，应通过透明的采购制度，对在库的合格供应商进行有效的动态管理，对服务不到位或长期不合作的供应商予以淘汰，而采购人员也应关注供应商在库情况和市场动态，经程序适时寻找新供应商补充入库，确保企业的采购活动能顺利开展。

（三）规范采购程序，提升采购评审的专业性和客观性

企业应当在制度中规范公开招标、邀请招标、询比价、单一来源采购、紧急采购等的采购程序，从资格预审、招标程序、投标程序、开标程序、评标程序、中标通知程序等各方面着手，全面详尽地梳理操作流程，为采购活动设立好一个明确的衡量标准。尤为值得注意的是，国有企业在此类采购中多数使用邀请招标或询比价的方式来确定采购供应商，因此候选供应商的来源就十分重要。各入库供应商的来源应来自不同的渠道，由需求部门、采购部门等分别推荐，或通过公开市场搜寻，并经过充分审核后才能进入供应商库。当采购业务发生时，应从供应商库里的备选供应商中随机抽取至少三家供应商作为候选人参与采购招标或比价，随机抽取的过程也应受到相关人员的监督，形成书面记录，作为采购过程文件一并留存。在采购评审时，同样应关注评审委员会的专业性和客观性，尽可能涉及更多的部门，如采購、需求、技术、财务、法务等部门，并按采购物的金额，分级加入评审委员会，以确保采购活动客观公正。

（四）加强完善验收制度，推进采购验收职能分离

采购制度中应明确验收程序及规范，验收人员应与采购人员做到不相容职务分离。在物资验收时，验收人员（最好是质检部门）除对数量、规格、型号等进行确认外，还应对物资进行质量及性能的核查/抽查，并形成书面验收报告。对于在物资验收中发现的问题产品，应及时按制度和流程进行退货、换货的处理，在保障企业生产经营安全的同时，也防止采购资金的浪费。对于服务验收而言，企业应由需求部门对服务的质量是否达到预期效果进行综合验收及评价，并形成书面验收报告，以此作为对供应商考评的重要依据之一。企业应重视并关注采购验收环节，避免低质量的产品或服务致使企业的经济利益受损。

（五）设置独立采购部门，重视采购人才培养

鉴于采购是一项系统性和专业性要求非常高的工作，同时企业内控指引也要求不相容职务应当分离，所以，有条件的国有企业应单独设立采购部门并配备专职人员，加强采购流程制度的落实。尤其是大型国有企业，应在总部层面单独设置采购部门，招募专职、专业的采购人员，全面加强采购的专业性和流程控制，同时可按不同权限对下属二三级公司加强采购参与度和监管力度，或者按需进行集中采购，从而解决下属公司专职采购人员缺乏的问题，也可在一定程度上保障制度的落实。此外，企业也应当加强采购人员的培训力度，建立完善采购人员的培养体系。最后，企业应明确采购岗位的工作制度和规范，明确责任，建立轮换体制和与之配套的奖惩机制，以实现对采购人员行为的有效约束，避免随意采购的行为。

（作者单位：上海实业控股有限公司，邮政编码：200021，电子邮箱：michael_yang0524@hotmail.com）

主要参考文献

[1]蒋月萌.国有企业物资采购供应管理探究[J].中国市场， 2020（36）：172-173

[2]马小芳.国有企业物资采购管理现状分析及改进[J].财经界， 2021（4）：47-49