聚焦精准性合规性有效性 推动长江大保护及绿色发展政策落实

国家开发银行武汉审计分部

2021年，国家开发银行（以下简称国开行）审计部认真学习贯彻落实党中央关于推动长江经济带发展的重大决策部署，紧密结合国开行实际，把握目标导向、政策导向、问题导向，组织由武汉审计分部牵头，上海、成都审计分部参加的联合审计组，聚焦政策落实的精准性、合规性、有效性，开展长江大保护及绿色发展贷款审计，在审计目标、审计重点、审计程序等方面探索创新，系统研究建立重大政策落实跟踪审计的方法论，取得较好成效。

一、主要做法

（一）明确目标导向，聚焦主责主业开展跟踪审计

国开行以“增强国力、改善民生”为使命，紧紧围绕服务国家经济重大中长期发展战略的改革目标，发挥中长期投融资和综合金融服务优势，筹集、引导和配置社会资金，支持的领域主要包括：基础设施、基础产业、支柱产业、新型城镇化、节能环保、高端装备制造、普惠金融等。

推动长江经济带发展是关系国家发展全局的重大战略。习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出，必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。国开行深入贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展重要讲话和指示精神，将长江大保护及绿色发展工作作为重大政治任务，积极发挥自身优势，发放长江大保护及绿色发展贷款，涵盖环境保护与生态修复、节能减排、新动能发展、基础设施、绿色交通等各个领域。

考虑到长江大保护及绿色发展贷款业务具有很强的政策性和创新性，为保障党和国家相关重大政策措施得以贯彻落实，推动该项业务可持续发展，及时发现业务发展中存在的问题，防范政策风险和监管风险，国开行审计部于2021年开展了此项审计。

（二）把握政策导向，吃透政策要义，精准审计重点

1.研究政策制度，梳理审计重点。开展政策跟踪审计，首要问题是全面了解和掌握党中央、国务院的决策部署，相关部门的政策和监管要求，以及行内相关规章制度。因此，审计组在外部政策制度层面收集了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》《长江保护修复攻坚战行动计划》等23项宏观政策制度。在國开行制度层面收集了20项关于项目开发、授信评审、贷款定价等方面的规章制度。通过对政策制度的进一步研究梳理，审计组从精准性、合规性、有效性三个方面确定了20项审计内容，并细化成32个审计要点及相应的审计程序。例如，在精准性方面，审计重点包括行内制定的目录及统计口径是否符合国家政策、贷款项目分类是否准确、绿色交通和战略新兴产业等领域的项目是否符合相关政策要求等内容;在合规性方面，审计重点包括评审模式、信用结构的构建、审批流程、风险管控等方面是否合规;在有效性方面，审计重点包括外部合作机制是否搭建、内部业务运行机制是否顺畅、贷款成效是否符合预期等内容。

2.科学抽样，锁定现场检查项目。坚持采用非现场数据分析的方法开展审前调查，充分利用国开行相关信贷和数据库系统、审计非现场监督系统，运用数据筛查模型，对全行长江大保护领域的信贷数据进行统计、筛查和分析。按照“贷款金额大、项目数量多”的原则，在长江上、中、下游各选取2家分行开展现场审计;按照“风险导向、重点突出、特点覆盖”的原则，从资产质量、借款人性质、贷款类型、项目大小、评审模式、担保方式、非现场筛查疑似问题等7个维度，在选取的6家分行范围内抽取了100个现场检查项目。

3.精准定位，一个项目一个策略。根据抽样项目的不同特点分配不同的审计要点，将100个项目与梳理的32个审计要点分别进行关联，每个项目列出3至5个审计要点，在审计方案中明确优先核查列明的审计要点。

（三）落实问题导向，集中审计资源，确保重点突破

1.集中资源。为提高审计效率，充分发挥区域审计资源效能，审计采取集中联合审计模式。主要包括三个组织层级，第一层级由国开行审计部统筹调度，制定审计计划和目标，审定审计方案和报告;第二层级由武汉、成都、上海三家审计分部组成联合审计组，其中，武汉审计分部负责牵头开展审前调查、编制审计方案、撰写审计报告等工作;第三层级由三家审计分部派出人员组成现场审计小组，对辖区内的分行进行现场检查。

2.建立机制。一是建立定期调度机制，三地审计分部定期进行会议沟通，对疑难问题集中研判，统一问题定性的标准和尺度。二是建立共享机制，及时收集现场审计发现的问题，定期发布工作动态，交流共享典型问题案例。三是强化责任，严格按照审计方案开展工作，合理安排审计资源，明确责任分工，确保按时完成任务。

（四）聚焦制度完善，提出建设性意见，提升审计价值

1.坚定了发展信心。通过本次审计，厘清了全行长江大保护及绿色发展贷款业务的基本情况，让行内高管层心中有底。从整体上来看，国开行在该领域的发展方向没有偏离党和国家的方针政策，内部的相关规章制度与外部的要求保持了较好衔接，贷款所支持的项目符合环保和绿色发展理念，未来值得进一步大力探索和发展。

2.找到了业务发展中的不足。一是授信评审的差异化不明显，无法体现绿色发展项目的精准性。二是贷后管理过程中对绿色信贷管理的要求执行不到位，合规性有待进一步完善。三是部分项目建设进度不及预期，贷款成效需进一步落实。

3.提出了针对性建议。一是进一步研究细化相关制度，出台差异化的授信管理制度。二是建立项目后评价及跟踪机制，及时关注项目落实效果，保障政策得以贯彻落实。三是加强项目和资金的管理，进一步增强贷款的有效性。

二、经验总结与借鉴意义

本次审计走出了一条政策落实跟踪审计的实践之路，在审计方法论上完成了系统性探索创新，主要是对此类审计中明显表现出的政策把握难、落实实施难、审计评价难“三难”问题，研究提出了“九解”。

（一）政策把握的难与解

由于长江大保护及绿色发展业务的主管部门多、跨越领域广、涉及行业多，相关政策制度总体数量多、层级跨度大，在短时间内研究吃透政策精神，存在相当的难度。对此，破解之道是：

一是提升政治站位。增强政治意识，从思想上充分认识政策落实跟踪审计是内部审计的重要职责任务，是党和国家监督体系的重要一环，对促进国家政策措施有效落实、防范和化解重大风险、推动内部审计更好服务于国家治理等方面具有重大意义。为此，审计部认真学习习近平新时代中国特色社会主义理论中关于绿色发展的论述，深入学习贯彻习近平总书记推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，全面把握各项政策脉络，确保审计工作的正确方向。

二是深入开展专题研究。提前有针对性地深入学习把握政策，2019年底就开展了预研究，由武汉审计分部对辖区分行的长江大保护业务进行调研，形成了专项调研报告。2021年结合审计项目开展，以分组专项研究、集中学习、视频培训等方式进一步深入学习政策制度，确保每位参与审计人员认识到位、理解一致，为科学推进审计实施成果打下坚实基础。

三是精心设计审计程序。在审计方案中制定了详细的审计程序，对照政策制度逐条梳理限制性条款，归纳审计重点，把政策要求对标到审计实践，规定了为实现审计目标所必须实施的各项具体步骤。通过审计程序，不仅使审计负责人随时掌握审计工作的进度和方向，还可以避免审计人员忽略重要的审计内容，确保了审计工作质量。

（二）落地实施的难与解

政策落实跟踪审计必须有一定的覆盖面，才能全面准确反映实际情况。这就为审计工作带来如工作量大、统筹难度大等困难。为全面了解情况，充分揭示问题，本次审计抽取了长江上游、中游、下游6家分行的100个项目进行审计，地域跨度大、项目数量多，时间紧、任务重。对此，破解之道是：

一是精准抽样。在审计方案中创新构建了“集中分析、精准定位、现场核查”的大数据审计模式。首先，通过非现场大数据集中分析，梳理出所有的审计要点，确定抽样项目;其次，根据抽样项目不同特点分配不同的审计要点，精准制定每个项目的审计策略;最后，现场审计人员严格按照项目分配的审计要点优先进行核查，极大地提高了审计的效率和精准性。

二是统筹实施。强化审计工作统筹谋划，在充分研究评估本次审计目标、内容、对象、实施难度、资源需求等的基础上，采取有针对性的审计组织形式和审计策略，实现审计项目贯通联动、审计资源整合融合、内设机构高效协同、有力保障审计计划落实。同时，把握审计体系垂直管理内在要求，牢固树立审计“一盘棋”理念，以有效履行审计部门整体职责为出发点和落脚点，在充分发挥审计分部派出监督作用的基础上，通过统筹调配，消除审计任务与资源分布结构性不均衡。

三是协同工作。尊重审计项目制的特点和规律，压实审计组职责，组内强化专业管理、淡化行政边界、消除条块分割，简化流程、提高效率，更好发挥审计独立客观的专业监督作用。同时，处理好审计组与审计分部的管理衔接，避免出现管理交叉和管理真空的情况。

（三）审计评价的难与解

与合规、风险类审计具有明确、具体、可操作性的审计依据不同，政策落实跟踪审计所依据的国家政策制度具有宏观性、动态性。一些政策从顶层设计到相关制度规定出台，为适应不同地区不同情况，在总体政策框架内留下了一定的执行选择空间，由此出现地区之间的差异化、不同政策条线之间的差异化。同时，政府、企业、银行等有关参与各方，出于自身职能定位考虑，有时对政策的理解把握也会不同。上述因素层层叠加后，使审计评价进入模糊地带。对此，破解之道是：

一是严把政策边界与鼓励创新发展相结合。严守“政策红线不能碰”的底线，对相关政策制度中明文规定“严禁”“禁止”“不得”類的规定，从审计角度把握为红线，一旦发现问题，直接定性为最高问题等级。对相关政策制度规定“可以”“原则上”类的规定，综合政策规定、实际情况、各方面意见，对发现的问题，从初衷、方向、程序、缘由、后果等方面综合分析，合理划定容错界限，客观审计评价，把“三个区分开来”落到实处。

二是多方听取意见建议，确保审计评价客观公允。在现场审计时走访了各地长江办、生态环境厅等外部管理部门，对重点项目进行现场实地调研，全方位了解相关情况，从外部听取了解对国开行工作的意见和评价，综合考虑各方面因素研究审计评价，确保客观公允。同时，向国家审计对标，努力实现标准协调、同向发力。在全国层面，政策落实跟踪审计的倡导者和推动者是审计署，审计署发布的政策落实跟踪审计结果公告是最权威的政策解读，对此，审计组深入研究分析相关公告，对标对表研究确定内部审计的评价标准。

三是抓大放小，把握好树木与森林的关系。对于一般的信贷管理问题，要求被审计单位立查立改，如能落实的不做进一步追究;对于普遍性、同质性的问题，归纳总结其产生的规律，从管理体制机制上予以反映;对于个性化的突出问题，深入分析其产生的原因，由点及面揭示隐患。

（执笔人：张军）