片区基础设施开发项目治理研究

王永欣，江家宝

(中国建筑第七工程局，河南 郑州 450000)

1 引言

自改革开放以来，我国市场化改革不断深入，地方政府与企业间的合作日益增多，就目前工程领域而言，随着我国建筑业的蓬勃发展及地方建设的需要，地方政府与建筑企业间的合作规模越扩越大，建设资金也逐步增多。在我国上海、北京、深圳等大型城市开发过程中，片区“组团式”整体开发建设的模式正越来越成为一种“典型”的开发模式。工程规模的剧增对建筑企业的管理有了更高的要求。在目前国家号召优质投资，地方政府紧抓资产负债率的大环境下，大型片区建设项目的不利将直接影响到一个企业的前景。如何实现在规定时间，限额的资金建设，保质保量的安全完成与政府业主单位签订的合同要求成为片区开发履约管理的重中之重。而目前项目履约管理方面的研究多数以施工管理或者某项技术管理为核心开展，鲜有针对制度体系方面的文献研究。因此，本文以单个案例为研究依托，通过项目治理的理论展现项目中制度及关系的重要性，以期对后续项目治理体系提供帮助。

2 项目治理理论综述

与项目管理相比较，项目治理是一种更高层次的管理活动。项目治理主要包括合约治理机制和关系治理机制，两种机制的治理对于项目而言都有着独特的优势。合约治理机制强调制度、合同及各种相关正式文件作为正当行使权力的重要性，而关系治理机制主要依赖于项目间合作方的信任、承诺及非正式文件或制度上的约定。对于两个机制之间的关系学术界却没有一个统一的定论。部分学者认为两个机制间为替代关系，一个治理方式的存在势必会损害另一种治理方式。尽管合约治理机制如合同在商业谈判中扮演重要的角色，但详细的谈判合同可能被视为不信任的信号。有些学者认为随着时间的推移，双方重复的联系会产生信任，在以后的合作交易中，双方似乎从某种程度上用信任取代了合约保障以增强合作的适应性。除却认为合约治理机制与关系治理机制为替代关系之外，互补关系的观点也被部分学者重视，他们认为合约治理与关系治理有各自的优势，一方可以弥补另一方的缺点。比如，以合同治理为基础的项目治理缺乏灵活性，以关系治理为基础的项目治理缺乏保障性，如果在合同治理为主要治理方式的项目中配合关系治理将会使项目某些限制变得易于解决，在关系治理的基础上提供合约等制度的约束，会使项目更具保障。又例如，在制定合约的过程中，关系治理的实施往往能促进合同的制定。本文认为，合约治理体系与关系治理体系均有利于项目履约管理能力的提升，在中国体制下的项目治理环境中，尤其是公共项目治理，合约治理的方式尤其是政府参与的合约治理占据更核心的地位，关系治理在项目治理过程中起到衔接、中介的作用，一定程度上协调项目利益各方更好地履行合约内容。

3 研究设计

项目治理的研究作为一种经验主义的研究，研究者通过运用事实依据作为案例依托进行研究。单一案例研究主要用于证实已有理论假设的某一个方面的问题，本文采用以航空港区片区基础设施开发项目为样本案例的研究方法，通过收集项目的建设期函件、制度文件等资料，并对该项目负责人及领导班子进行访谈，以项目治理为基础，整理出港区项目建设中的治理框架。

4 港区项目治理模式的应用分析

港区项目工程是一个集道路、电力、土建、排管、通信管道、道路绿化、桥涵、隧道、河道水系等基础设施于一体的大型工程项目。项目工程面临诸多困难。首先，单项工程众多，百余项单项工程零散分布在百平方千米范围内，施工面积多且复杂；其次，本项目为三边工程，单项工程均为边规划、边设计、边施工。有些单项工程施工图尚未审核批准，就要求进场施工，施工连续性经常受到影响。如何在这些因素的影响下，按时完成合同优质履约，项目治理体系就显得举足轻重。

4.1 港区项目合约治理结构框架应用分析

4.1.1 政府及下属投资集团关于港区合约治理结构

城市基础设施建设的好坏直接影响到整个城市的交通和生活水平。区政府作为该片区的实际管理者，必须对区域内的规划设计做到符合城市定位。在整个基础设施建设过程中，各个参建方由于利益不同，其目的可能会与政府所设计的建设规划目标不相一致。在这种情况下，就必须依靠政府单位及时进行调节。为此，政府方必须确保自身在片区开发中占据主导地位，在我国体制中，通过合同的方式约束各参建方无疑是最有效的治理方式。

4.1.2 中国建筑方关于港区合约治理结构

合约治理结构在项目建设期间也起到主导作用。中国建筑子公司作为港区片区基础设施开发的施工总承包方，面对近百余项单项工程的施工组织安排，各利益相关方的矛盾冲突，建设一个健全有效的治理机制显得尤为重要。

在这种情况下，中建某局成立总承包部及下属11个施工分部。工程局与总承包部签订目标责任书，总承包部与各下属施工分部签订目标责任书。通过目标责任书的签订，约定各利益方在本项目需要承担的责任及可获得的利润，明确各方界限。

4.2 港区项目关系治理结构框架应用分析

虽然合约治理制度为项目治理理论提供了重要的支撑，但是现实建设过程中各种因素的存在导致合约治理体系在很多时候也无法有效解决项目治理问题：在项目实施阶段前，正式的合同已经签订，这个合同不可能预测到项目可能遇到的所有问题并给出相应的处理措施，比如一些必须实施而在合同价款上没有显示的临建工程或是争议项问题、施工工作面问题及资本金投入问题等。所以项目治理不仅涉及正式的合同，有效的关系治理在项目型组织中可以有效弥补战略层面的公司治理与运作层面的项目管理之间的缺口。

在港区项目建设中，政府业主方仅与中国建筑股份有限公司签订合同，与港区施工总承包单位中建某局及下设的指挥部与分部都未有合同和制度上的直接关联，通过合约制度治理港区项目，层层的信息传达会大大降低港区建设各方的效率及信息的真实性。因此，在港区项目建设的过程中，提出在政府建设方与施工总承包方建立和维护一种伙伴式合作开发关系，通过这种关系的建立，双方高层之间沟通常态化，对港区项目存在的大多数困难和问题，比如征地拆迁工作、合法性要件的办理、合规的工期延期函等双方能够快速协同办理解决，很大程度上避免扯皮纠纷。

港区的各个分部之间同样也存在伙伴式合作开发的关系，在港区工程建设中，总承包部下设各个分部间为同等主体关系，相互间没有合同制约。但分部间工作面交叉过多，利益诉求不同，在工程实施中不可避免地出现各类矛盾，多变复杂的问题仅仅依靠港区总承包部的制度约束并不现实。一是因为总承包部人员不够，工程部门常年仅有四个人，对于分包单位出现各类较小问题无法进行深入管理；二是由于总承包部管理分部的责任书等合同文件仅对各项目工期、履约等大方面进行描述，对于各种施工现场存在的纠纷扯皮事项并未进行明确规定。利益各方为完成合约内容(目标责任书)，争取自身利益，就必须采用快速、高效的方式解决问题，推进项目。于是，项目之间便通过召开推进会、专题会等非正式会议，对遇到的问题进行沟通和商讨，建立起基于完成合同这一共同目标进行合作的关系治理结构，这种关系的建立有效降低各分部间扯皮事项，弥补项目合约治理的缺口。

4.3 治理模式效果分析

传统的项目管理理论更侧重于对各项资源的统筹规划，通过对知识、技能、工具与技术的合理高效地应用，降低工程建造费用，实现利润最大化。而在大型项目建设的过程中，需要统筹的各项资源众多，内外部事务烦琐，管理方并不能获得代理方的全部信息，这种信息的不对称性在参建方利益各不相同的情况下导致管理方对代理方的监管不力，为避免参建各方之间的利益冲突，管理方就需要通过项目治理模式去合理调节参建各方的权、责、利关系。郑州市航空港区大型总承包项目在建设的过程中，充分利用合约治理与关系治理相结合的治理形式，合理地处理政府、工程局、施工单位等利益相关方之间的监督、激励、风险分配等问题，实现不同的利益相关方之间的权利和利益平衡。目前来看，航空港区项目平稳推进，合约治理的实施使参建各方单位的行为得到有效约束，在各方出现冲突矛盾时，也可做到有据可依，快速解决。而关系治理应用的成果往往隐而不露，良好的关系治理使港区项目能采用更加灵活、快速并且成本更低的方法去解决问题。但由于国内制度环境中规章制度严格，关系治理仍无法取代合约治理在公共项目治理模式中的核心地位。

5 结论

在基础设施开发等政府主导的城市建设中，项目取得成功的关键在于合约及关系治理的合理利用。本文认为在我国严格的制度环境下，合约治理是项目治理中必不可少的核心环节，而项目实施期间如果仅依照合约模式进行，在一定程度上虽能抑制机会主义行为的出现，但却对项目问题处理效率产生较大影响，通过引用以信任、沟通为主要方式的关系治理，在项目治理的框架内适当注入一些柔性元素，能够使项目利益各方更好地履行合同内容。由于本文以单案例的分析法进行分析，得出的结论仍需进一步验证，未来还需扩大研究的广度，围绕更多项目的治理机制进行考察分析，验证理论框架的可重复性。