商品房“断供潮”引发系统性金融风险防范研究

倪晨萱

(福建师范大学，福建 福州 350001)

1 引言

2021年中国人民银行出台的《宏观审慎政策指引》首次在官方层面将系统性金融风险明确定义为可能对正常开展金融服务产生重大影响，进而对实体经济造成巨大负面冲击的金融风险；从影响范围上看，系统性金融风险不仅仅指金融部门自身的风险，还包括非金融部门的风险传导至金融体系的风险以及金融部门传导至非金融部门的风险。2022年6月30日，江西省景德镇市的恒大珑庭全体业主发布强制停贷事件引起社会广泛关注。此后，购房者发布的告知书井喷。在“断供潮”的影响下，其他大型房地产企业的债券违约、信托违约等实质性违约事件也开始爆发。2022年5月23日，平安信托发布的临时公告披露融侨集团未能偿还高达5.99亿元的本金及利息。2022年7月3日，世贸集团控股有限公司发布的公告显示，有高达10.2375亿美元债券未能及时偿还。由此可见，此次“断供潮”带来的系统性风险属于非金融部门传递到金融部门的风险。停工停贷潮的问题，既是房地产市场运行的问题，也是社会民生稳定的问题。[1]

2 商品房“断供潮”带来的系统性金融风险与挑战

2.1 银行流动性风险与房地产流动性风险叠加

不及时归还贷款，会给银行带来流动性风险。我国银行业总资产在金融业总资产中占比超过90%。一旦开发商出现问题，银行的损失很难挽回。在我国，房产证办理完毕之前无法办理抵押贷款的登记手续，银行往往会要求开发商为购房人提供阶段性的担保，即在购房人所购房屋办理完抵押登记之前，由开发商为购房人所欠银行债务承担担保责任。因此，受到“断供潮”直接影响的是银行的住房按揭贷款。

“断供潮”带来的金融系统性风险导致了房地产的流动性风险和银行的流动性风险叠加。一般情况下，开发商在尽到了应尽的通知义务后，购房者仍未按期缴纳贷款或提供反担保，致使银行扣划开发商保证金的，在满足合同约定的情况下，开发商享有合同解除权，且购房者还应当根据其履约情况承担违约金。[2]如果业主无力履行按揭合约或无法清偿债务，通过将其房屋进行拍卖来偿还债务。[3]房地产市场“遇冷”，这些法拍房无法被顺利销售，加上购房者更乐意选择二手房或者更有保障的政府出资建设的房子，使得银行和开发商双方都无法挽回数额巨大的损失。房屋烂尾涉及的是业主与开发商之间的关系，但业主单方面停止还贷，又造成对银行的违约。

2.2 冲击房地产上、下游产业链

开发商没有足够的资金用于保障复工，交房期限继续被延迟，购房者进一步丧失对开发商的信任，因此“停贷”无疑会继续下去，此时的损失就由开发商转嫁给银行。银行按揭贷款无法收回，不良资产率提升，对银行正常开展业务也会造成严重影响。这就为银行这一金融部门的风险传递至整个金融体系提供了可能性,这是因为除了金融服务外，房地产对推动实体经济增长也发挥着不可替代的作用。2021年，房地产占GDP比重为6.8%，拉动整体经济增长0.4个百分点。房地产业仍是中国经济发展的支柱产业，所拉动的上、下游产业链非常长，上游产业包括建筑产业，比如土木工程、钢结构工程等；也包括建筑施工所需的原材料，比如水泥、钢筋等；下游产业包括装饰和家居等，例如陶瓷、卫浴和家电等。

3 商品房“断供潮”系统性金融风险原因

当前“逆全球化”浪潮下国际经贸摩擦日趋频繁，新冠肺炎疫情的流行进一步增加了全球经济复苏的不确定性，国际金融市场动荡加剧; 与此同时，国内经济下行压力持续加大，尚未消化的前期债务与信贷风险仍有反弹回潮的可能性，国内外不利因素的交织叠加，为我国金融风险防控工作带来诸多困难与挑战。[4]一些国家的货币政策和财政政策调整形成的风险外溢效应，有可能对我国金融安全形成外部冲击。[5]“金融风险有的是长期潜伏的病灶，隐藏得很深，但可能爆发在一瞬之间。”[6]

以1990年上海证券交易所成立为标志，中国资本市场正式开始起步。2003年国务院提出建立多层次资本市场体系，满足不同企业融资需求，从战略角度确立了多层次资本市场方向。[7]要历史地、发展地、辩证地认识和把握我国社会存在的各类资本及其作用。在社会主义市场经济体制下，资本是带动各类生产要素集聚配置的重要纽带，是促进社会生产力发展的重要力量，要发挥资本促进社会生产力发展的积极作用。同时，必须认识到，资本具有逐利本性，如不加以规范和约束，就会给经济社会发展带来不可估量的危害。[8]

3.1 预售制度存在缺陷，相关漏洞容易被开发商利用

引发本次“断供潮”的根本原因在于中国特色预售制度存在相关漏洞。1956年，香港地区颁布了《预售楼花同意书》，以法律的形式确立了商品房预售制，主要目的是解决当时香港因地少人多引发的住房短缺问题。1998年7月，借鉴香港地区的经验，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，开启了住房改革的进程。我国民众对商品房预售制度的高度信任，是该制度在我国实行了将近30年的重要基础。

总的来看，内地预售房制度在一定历史阶段对快速增加住房供应、解决居民住房方面的历史欠账、加快房地产行业发展发挥了积极作用。但制度本身也存在缺陷。在本次“断供潮”事件中集中表现在当开发商由于各种原因导致楼房烂尾，普通购房者既没有实现贷款目的，拥有自己的居室，又无力偿还房贷，导致部分购房者失去对预售制度的信任，决定集体“断供”，波及银行，银行没有抵押物作为还款保障，银行被迫承担商品房建设烂尾带来的风险。

3.2 按揭贷款监管不完善，商品房预售资金监管不到位

1997年4月27日通过的《城市房地产抵押管理办法》第三条第四款规定：“本办法所称预购商品房贷款抵押，是指购房人在支付首期的房价款后，由贷款银行代其支付其余的购房款，将所购商品房抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。”1998年开始，国家全面深化住房体制改革，相应地，银行推出了住房按揭贷款这一业务。本次业主集体强制停贷的原因在于部分银行在发放住房按揭贷款时没有按照相关规定执行，例如，银行“只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款[9]”“企业自有资金不低于开发项目总投资的30%[9]”。然而，本次“断供潮”涉及的房屋基本都没有正式封顶，也出现了企业资金不足的情况，引发了购房者的反抗心理。

1995年，我国在《城市商品房预售管理办法》中就预售款监管事宜提出种种监管方案。由于可以按照地方情况自主制定或调整具体政策，执行商品房监管预售资金监管的自由度较高，全国各区域监管情况参差不齐，存在执行力度不足的问题，部分地区经常发生资金被挪用的情况。购房人凭借与开发商签订的购房合同向银行申请住房按揭贷款并用于预付房款，这部分预售资金进入银行的有关监管账户后，银行没有要求房地产开发商为接下来的房屋建设预留出商品房预售资金，而是允许开发商自由使用这些资金，这是导致本轮开发商资金链断裂的重要原因之一。

3.3 开发商资金不足，购房者权益难以得到保护

2004年8月31日，国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，此后，由于土地供给收紧，房价一路高涨。伴随着资金市场的开放，房地产领域的投机需求和投资需求也不断增长，直到2016年中央经济工作会议提出“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”[10]。此后，促进房地产市场平稳健康发展成为房地产市场发展的主旋律。2020年8月，监管部门为控制房地产企业有息负债规模，在12家房企中开展试点，按“红-橙-黄-绿”四档管理，并设置了“三条红线”。[11]2021年“三条红线”政策扩围至数十家房企。“三道红线”政策虽然处在缓冲期，但仍给房地产企业融资带来了不小的难题，使得部分杠杆率较高且资金周转能力较弱的房地产企业出现现金流断裂的风险，继而导致风险传染至银行与保险公司等系统性金融部门中，存在发生系统性金融风险的隐患。

我国地产投资增速在2021年下半年进入下行通道。由于融资的简单性，房地产往往会出现大量的投机性融资，开发商同时收取预付款和银行的信贷资金拿去炒地，继续推高地价，不断在各个环节加杠杆，债权债务链被无限延长。住房销售量下降趋势明显，新房缺少买方，以学区房的购买为例，当前既要面对全国楼市下行的风险，又要面临“双减”政策之下教育的变革带来的不确定性，更有受疫情影响的地区居民收入降低带来的对买房的担忧。此时，企业出现了因资金不足引发的一系列问题，使得部分民众对监管制度失去信任。

4 防范商品房“断供潮”引发系统性金融风险的应对之策

改革开放以来，我国金融发展经历过多次重大风险考验，之所以没有发生全面的金融危机，一个重要原因就是，坚持预防为先、防患未然，从最坏处着眼，做最充分准备，争取最好的结果，把风险消灭在萌芽状态和早期阶段。[12]我国进入新发展阶段，经济到了拐点，中国的经济不可能继续像前几十年那样持续高速增长，相应的，房地产市场也不可能再像以前那样保持高速扩张。平衡好房地产金融风险与房地产行业健康有序发展，是当前的主要任务。

4.1 暂停对借款人按揭贷款的追缴，控制不良贷款发放

中国的按揭贷款有其特殊性，发放贷款的银行在处置按揭房产后，仍不能完全偿还借款人所欠贷款本息时，银行仍可以对借款者进行延伸追索。当务之急是，银行先暂停对借款人按揭贷款的追缴，与开发商、购房者进行商谈，签订相应的合同或是协议。制定新合同时要在贷款利率、起诉条件和等条款上与借款人进行协商，避免新合同再次使借款人承担难以承担的合同义务，产生反抗情绪。

未来要把重点放在积极进行银行业内部改革上。“金融行业内部改革的重点主要集中在优化融资结构、建立风险防控机制以及建立现代金融企业制度三个方面。”[13]一是建立房贷风险控制体系，包括健全各银行的个人信用体系、加强贷款资格审查等，以控制不良贷款的发放；二是制定相关法律监管贷款流向；三是规范按揭贷款格式合同，保证房地产商能够按照购房合同按时交房。

4.2 一切围绕着保证完工为中心，解决开发商的合理融资问题

总体上看，全国重点 50 城的烂尾楼建筑面积为 7151 万平方米，烂尾率为 5%。[1]要推进“保交楼、保民生、保稳定”工作，就要迅速落实配套金融服务，促进房地产行业资金良性循环，保证房地产市场有序发展。

在供给侧方面，解决开发商的合理融资问题，如果是由于资金链断裂导致的烂尾，可以考虑申请有关开发商的破产清算或者破产重整，使银行和购房者的损失最小化。在其他情况下，建议由政府出资设立“地产业健康发展稳定基金”来化解地产行业当前的困境。纾困基金的入股可以降低开发商的信用风险，从而重建银行和购房者对他们的信心。这样一来，银行会更愿意给这些开发商放贷，老百姓也敢于买新房，从而快速打破地产业的恶性循环。等地产行业回归常态后，纾困基金可及时获利退出。[14]

在需求侧方面，采取各种纾困政策，可适量放宽对全国二套房的要求，使中低收入人群能够以较低经济成本改善居住条件，满足对住房的刚性需求。

4.3 创新投资和融资模式，强化商品房预售制度问责机制

借鉴国外融资经验，“创新投资和融资模式，推广政府和社会资本合作，建设多元化融资体系和多层次资本市场。”[15]可以在更多承受金融风险能力高的地区结合区域特色先进行试点，不断探索新型融资模式。以发展房地产投资信托基金(REITs)为例，2020年，北京市发布了京发改〔2020〕1465号《北京市发展改革委等6部门关于印发支持北京市基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)产业发展若干措施的通知》，这是一个很好的开端，总结过去两年在不动产信托投资方面可向全国推广的经验，在未来可以给房地产市场融资注入更多的活力。除此之外，也可以更多地发展夹层融资模式，这是因为在2008年的次贷危机中，以夹层投资为代表的债券表现出了较强的抗跌性，这说明这种融资模式几乎不再受到外生环境的影响。这种模式在中国还没有被开发，具有巨大的潜力。

5 结论

“所谓系统性金融风险则有导致金融危机的可能，会在市场上引发剧烈的连锁反应，使经济和就业遭受重大冲击。”[17]习近平总书记在治国理政的重要论述中，站在系统性、全局性的战略高度，多次对“防范和化解重大风险”进行战略部署。在金融领域，总书记围绕系统性金融风险，做出了“防范和化解系统性风险是金融监管的永恒主题”的重要论断，面对此次区域性集中爆发的房地产“断供潮”，各方必须遵守底线思维，贯彻落实“守住不发生系统性金融风险的底线”的要求，深刻认识到“断供潮”的严重性，共同化解此次“断供潮”可能引发的系统性金融风险，解决好此次“断供潮”可能带来的影响，推动我国金融市场健康有序发展。而目前的当务之急是满足合理的房地产商开发贷款需求和购房者的按揭贷款需求，稳定房地产市场投资。首先要强化问责机制，借鉴国外经验，制定相关法律保证借款人只以该房产承担有限责任；其次要转变监管思维，加强宏观审慎监管和微观审慎监管；尤其是要鼓励长期投资，限制短期套利。“将资产价格指数的升幅限制在一定的区间，并同 CPI 一样作为货币政策目标，则资产泡沫就具有可控性，从而能够增强防范化解潜在系统性金融风险的能力。”[16]