数字政府背景下的网络问政:热点议程、国内外比较与趋向判断*

陶于祥，吴超楠，袁 野,

(1.重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心 重庆邮电大学分中心，重庆 400065；2.重庆邮电大学 经济管理学院，重庆 400065)

一、引 言

作为连接我国政治、经济和社会的载体，网络问政依托互联网等新兴技术，成为密切联系政府与公众、公众与公众的重要途径之一，也是数字政府建设的重要表现形式之一。早在2018年全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记强调要抓住信息化发展机遇，自主创新，攻克技术难关，推进网络强国建设[1]。2018年，国务院办公厅发布了关于推进政务新媒体发展的相关文件，指出要积极运用政务新媒体推进政务公开，优化服务流程，提高政务服务效率，推进政府治理现代化、管理决策专业化，同时加强监管，推动网络问政媒介健康有序发展[2]。网络问政是一种极具中国特色的网络政治参与行为[3]。随着新兴技术的发展，网民规模的扩大，越来越多的公民从网上获取信息、办理政务、提出诉求，目前已经形成电话热线、线上留言板、官方微博、微信公众号、AI问答等多元化网络问政平台。随着新时代社会矛盾的转化，人民群众对于政府服务提出了新的要求，要求提升业务办理效率和治理效能，这使得网络问政成为公共管理领域的热点。突如其来的新冠疫情也为政府治理带来了严峻的考验，同时也为5G、云计算、AI等相互协同、逐步赋能网络问政平台提供了机遇。党和国家积极顺应信息时代进步发展的需要，高度重视网络问政的发展，助力政府深化“放管服”改革，实现数字政府转型。

关于网络问政内涵的研究，1983年，阿尔文·托夫勒首次提到要进行信息政治或是网络政治的研究，并且预测信息政治时代即将到来，其观点在学界被视为网络问政的起源[4]。目前，关于“网络问政”的定义研究主要基于三种不同的视角：一是民众参政说[5]；二是执政方式说[6]；三是双向互动说[7]。数字政府背景下，网络问政的发展已呈现全新的特点，进一步了解其热点和未来发展趋势，对提升行政管理和服务效率、完善政府治理和服务模式有重要的作用。一些学者探讨了我国网络问政的发展，从研究内容来看，国内学者徐徐、郭芙蓉、孟天广等[8-10]分别从网络问政参与主体、发展历程、网络问政影响和传播等方面开展研究。基于研究方法的视角，王国化等人开创了网络问政定量研究的先河[11]；张璇等利用CiteSpace和VOSviewer等软件对电子政务进行可视化分析[12]；孟天广等学者主要借助Logistic回归模型对网络空间的政治互动进行了深入探究[13]；沙勇忠等人采用案例研究，以“问政泸州”及其相关数据为研究对象，讨论政民互动行为如何影响网络问政效果[14]。科学知识图谱是科学计量学中新出现的方法，CiteSpace作为可视化分析工具对探测学科前沿、热点和趋势、知识管理以及辅助科技决策都有一定的作用[15]。因此，通过CiteSpace对网络问政开展深入研究，有助于把握该领域的研究热点和发展前沿。基于以上分析，本文以网络问政为研究对象，通过分析国内外核心文献，阐述网络问政的研究热点主题，展望网络问政研究的前沿和发展趋势，运用软件CiteSpace 5.5.R2对其进行规范可视化分析，以期发现网络问政的研究热点和前沿趋势，为我国后续网络问政研究提供一定的研究启示，为网络问政健康有序发展、政府数字化转型升级提供可行性建议。

二、数字政府背景下网络问政的研究热点与趋势分析

(一)研究数据说明

基于以上分析，本文以网络问政为研究对象，通过收集国内外核心文献，运用软件CiteSpace 5.5.R2对其进行规范可视化分析，阐述网络问政研究的热点主题，展望网络问政的研究前沿和发展趋势。英文文献选择Web of Science数据库下的Web of Science核心合集：引文索引，检索条件设置“TS=network politics” or “TS=internet politics”，文献年限为1990-2019年，文献类型选择Article，并保留Public administration、Political science类文献，手动剔除研究中国情境下网络问政的相关文献，仅保留国外情境下对网络问政的研究，最后得到544篇国外网络问政研究文献。中文数据来源方面，通过CNKI收集国内网络问政研究成果。文献搜索设置为：“主题=网络问政”，文献出版年份为1999-2019，人工删除会议、报纸、综述、书评等非研究型文献，最终得到本文研究样本1 029篇。全部共得到1 573篇文献，国内外网络问政研究的文献随年份分布的情况如图1所示。

图1描述了近十年来国内外网络问政研究文献的年度分布情况。20世纪90年代初期，网络问政对民众生活已产生了一定的影响，但学界对其研究尚未起步。由图1可知，我国网络问政研究发文量和年份之间呈现“倒U型”关系，先增加、后减少。2008年，第一篇网络问政文章发表，2011年发文量激增至168篇，到达峰值。2010-2016年发文量约占总数的86%。2014年以后，呈现大幅回落趋势，表明我国网络问政研究已进入瓶颈期。尽管网络问政已成为社会热议的话题，但是我国网络问政的研究还有待进一步突破，这很大程度上与研究方法不成熟、研究方法使用存在局限性有关。纵观国外网络问政文献发文量，整体呈上升趋势，首篇文章于2011年出现，2016年以后网络问政研究进入快速发展阶段。截至目前，2019年国外网络问政研究发文量最多，这与国外对网络问政的关注度息息相关。

(二)研究热点议程分析

1.国内网络问政热点议程分析

研究热点在某一研究领域中最具话题度和发展潜力，能够展现学科未来发展方向[16]。运用CiteSpace 5.5.R2，通过关键词词频、中心性等指标判断研究热点；在Minimum Spanning Tree图谱修剪处理的基础上，绘制关键词共现图谱，通过整理词频，选取前20位的关键词作为代表国内外网络问政研究热点的高频关键词，详如表1所示。

表1 国内网络问政研究前20个高频关键词

热点一：网络问政主体研究。表1显示，“网民”“官员”“人大代表”和“群众”均位于词频前二十；从中心度来看，“人大代表”“官员”的中心度均位于前五位。由此表明，我国的网络问政研究集中于主体对象，响应了我国“坚持着以人为本和为人民服务的原则”。国家的一切权力属于人民，坚持人民主体地位，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，是坚持社会主义国家根本政治制度的必然要求。网络问政即人民依托网络媒介参与政治生活，人民群众的主体地位没有被改变，反而得到了加强，网络问政的出现进一步保障了人民群众的权利。

热点二：网络问政媒介研究。表1表明属于网络问政媒介分类的关键词数量较多，占比较大，包括网络问政平台、政务微博、微博、政府网站、网络、互联网等，说明网络问政媒介是目前学界研究的热点和主要内容。结合关键词出现的时间，总结出我国网络问政的发展过程：政府网站→微博问政→政务微信。随着新兴技术的发展与应用的普及化，其全方位赋能网络问政，丰富了人民参与网络问政的形式，使得政府和人民之间的联系更加紧密。网络问政媒介的更替为数字政府的发展提供了支撑，有利于推进政府数字化转型升级。

热点三：网络问政效果与影响研究。通过关键词频次可以看出网络问政效果与影响研究的话题度较高。陈丽芳从政府、公众和网络媒体三大视角探析了网络问政的政治传播效果：一是政府转变执政思维, 优化决策效果；二是公众拓宽民意表达途径, 激发政治参与热情；三是网络媒体影响政治生态, 发挥舆情预警功能[17]。政府基于网络问政平台积极“回复”民众咨询和建议，体察民情、了解民意，能够更好地实现“政民互动”，提高公民“政治参与”意识，同时，也对“网络舆情”有积极引导作用。

2.国外网络问政热点议程分析

频次和中心度是判断关键词是否为热点对象的两个重要指标，关键词的出现频次越高，关注度就越高；中心度越高，该节点就越重要[18]。对高频关键词进行统计，列出国外网络问政研究高频关键词如表2所示。

表2 国外网络问政研究前20个高频关键词

热点一：网络问政主体研究。从表2可知，关键词政治(politics)出现时间最早，出现频次最高。网络问政研究以“政治”为中心，对参与主体进行界定：如政治机构(institution)、州(state)、城市(city)等。相较于国内网络问政的主体差异，西方众多国家实行三权分立制，国外网络问政主体研究多是从宏观层面出发，基于政府机构和群体视角对其进行探讨。

热点二：网络问政议题和扩散机制研究。基于表2可知，国外学者对网络问政研究主要分为两部分。治理(governance)、政策(policy)、权力(power)、民主政治(democracy)、气候变化(climate change)、选举(election)位于词频表前列，说明议题研究和国外政治特点及文化背景息息相关，参与(participation)、社会运动(social movement)、传播(diffusion)、交流(communication)等作为扩散机制，也是研究的热点。西方国家政治背景下，社会运动是民主政治的常态，民众会参与议题选择以及决策。社会运动一定程度上促进了群众间的交流，同时为政治观点的传播提供了新的平台。

热点三：网络问政媒介研究。国外网络/互联网(network/Internet)出现时间较早，社会大众对网络的接受和使用程度较高，依托互联网技术的社会网络(social network)、社会媒体(social media)和媒体(media)被广泛应用于政治生活领域，媒体成为连接公众和政府领导人之间重要的枢纽。以Facebook、Twitter、YouTube为代表的社交媒体已成为人们日常生活中不可或缺的部分。与早期网络媒体相比，社交媒体更具集体性、创造性以及互动性，代表着互联网媒体的重大转型。以政治竞选为例，社交媒体在“信息、筹款、动员”等方面发挥了不可忽视的作用。

(三)研究前沿与趋向判断

1.国内网络问政研究前沿与趋势分析

为更好地把握研究理论所关注的焦点话题，CiteSpace通过关键词聚类时间线视图来表征科学前沿与趋势，对研究前沿进行深入研究。运行CiteSpace 5.5.R2，提取方法选择Log-Likelihood Ratio，可视化方式选择Timeline，获得国内网络问政研究关键词聚类时间线视图，共有266个网络节点、384条连线，共导出9个主要关键词聚类如图2所示。

基于文献研究，结合我国社会政治发展现状，基于关键词聚类时间线视图(见图2)，可将我国网络问政研究进程大致划分为三个阶段。

图2 国内网络问政研究关键词聚类时间线视图

第一阶段：1999-2008年，从“单一公开”到“双向沟通”，网络问政的管理质量和效能显著提升。1999 年，政府成立了“国家信息化领导小组”，正式启动“政府上网工程” ，中国的网络政治建设逐步发展，网络问政开始受到重视。2008年6月，前国家主席胡锦涛通过互联网与群众进行交流，了解人民的需求和存在的问题，被视为“网络问政元年”。在此阶段，无论是公民还是政府，都逐步树立起“网络参政”的理念，认为网络将是政治生活有力的助推器。尽管当时学界已对网络问政有所关注，但是网络问政研究的大门尚未完全打开，该阶段国内网络问政研究主要集中于网络问政的主体和客体、双向沟通的语言艺术等方面。

第二阶段：2009-2016年，依托多元化媒介的网络问政迎来全民参与时代。在中央领导的带动下，“网络问政”热度高涨，形成全民参与的热潮。2010年，政府工作报告中首次提及“网络问政”。与此同时，学界对网络问政研究的发文量迅速增加。由图2可知，2009-2010年这一时间段中的关键词节点和2010年之后的节点连线较多，说明该时间段与之后出现的被引关键词存在着较强的传承关系。2009-2016年间研究共有四条主线：网络问政主体，渠道、媒介，传播、影响机制，以及研究方法。

关于网络问政主体的研究，黄玲丽对其进行了全面的界定和解释，认为党政官员和网民是网络问政中双向互动的主体[19]。党政官员广义上包含书记、总理、市长、人大代表等。通过#0政府微博、#1人民网、#2曝光台、#5政务微博四大聚类可以看出网络问政媒介呈现多元化、多途径的特点。基于时间线视图2中“电视问政”“节目”“报业集团”及“瑞安日报”等关键词，可知最初通过电视、报纸等媒介参与问政，随着互联网的快速发展，“新媒体”“全媒体时代”等热点主题成为学者研究的对象，网络问政涌现出新的载体：如政务微博、微信、APP、短视频以及留言板和曝光台等。通过#6政府工作报告、#7政务公开、#8政府信息公开三大聚类及其显现的高频关键词分析网络问政传播和影响机制的相关研究。尧雪莲指出网络问政有助于政府形象塑造，对其形象和体制机制传播有一定的影响[20]。孟天广、赵娟探讨了网络问政制度在我国的扩散态势和运行模式[10]。关于网络问政的研究方法，纵观该阶段的文献，众多学者选择了案例分析法，如对#9互联网的研究是其典型代表。张利、王欢以广东为例研究网络问政优化问题[21]；吕晓阳和王会通过案例研究，对惠州市网络问政平台进行了研究[22]。总的说来，国内学者对网络问政的研究，方法相对单一，对质性研究和定量研究不足。

第三阶段：2017-2019年，技术赋能助力数字政府建设。人工智能、大数据、VR技术、5G等新技术成果层出不穷，同时也被广泛应用于政务领域。2017年，智能新闻机器人加入两会报道，吸引了大众的注意力。从图2可以看出，学术界关注的焦点同步于社会发展，大数据是2019年的研究热点。吕晓阳和王会提出智慧云融合民间智库成员的人工智能，可使得网络问政“云平台”区别于一般的舆情监测软件搜索系统，具有更强的舆论引导力[22]；房宁、丰俊功认为政治心理测绘学、大数据与人工智能技术的综合运用引发了选举技术革命，选民政治心理特征的测绘实现了对选民投票行为的精准控制和干预，使大规模社会控制成为可能[23]；沈费伟和诸靖文指出在物联网、云计算、大数据等现代技术的辅助下，数字政府通过高素质的决策主体和智囊团对数据感知分析，可实现科学高效决策[24]。

2.国外网络问政研究前沿与趋势分析

识别研究前沿能够为研究者提供学科研究的未来发展趋向，并预测研究领域的发展[25]。国外网络问政研究关键词聚类时间线视图共有157个网络节点、231条连线、11个主要关键词聚类，详如图3所示。

图3 国外网络问政研究关键词聚类时间线视图

1990年，网络问政出现在国外公众的视野中，一些学者认为互联网打破了传统的权力格局，对政治制度和现实政治的发展过程产生了一定的影响。由于1990-2011年没有出现相关的期刊论文，故本文对其不做深入研究。根据时间线视图的研究时间节点，国外网络问政研究可划分为两个演化阶段。

第一阶段：2011-2015年，网络问政成为“政民互动、信息公开”的新方式。由聚类#0 management、#2 multilevel governance、#4 cooperation、#5 soft law、#6 ngo、#7 climate change、#8 social movements、#9 political engagement、#11 city regions可知，学界在网络问政成为政民互动的新方式、信息公开新渠道的背景下，致力于研究与其相关的政策、外交、法律、人权、基础设施、教育等内容，早期研究相对分散，研究主题不够集中。

第二阶段：2016-2019年，信息赋能推动了网络问政发展范式的重构。基于聚类和关键词分析，将该阶段的文献研究内容划分为以下三类，分别是网络问政的研究方法、媒介和新趋势。第一类：网络问政的研究方法，主要分为actor-network theory、meta analysis、case study和network analysis。Bellanova以政府研究和行为者网络理论(actor-network theory)为基础，分析了使用数据保护批判“数字时代”的潜力和局限性[26]。Wirtz和Daiser创造性地将元分析(meta-analysis)应用于网络问政研究，对以往网络问政文献进行整理分析，系统地揭示需要进一步探索的领域[27]。第二类：网络问政的媒介，其在国外政治中#1social media(社会媒体)的应用极其广泛。国际上Twitter和Facebook也被视为网络问政的主要渠道。Khairuddin和Rao使用交互强度图来测量候选人在Facebook和Twitter与用户之间的交互有效性[28]。第三类：网络问政新趋势。互联网与政治相结合，新兴技术与媒体相融合，网络问政发展出现新趋势，digital government、digital democracy、smart city成为国外学者研究的热点主题。通过关键词频搜索，在Web of Science收录的国外网络问政文献中，big data共出现9次。Ruppert等学者对数据政治提出了思考，即如何将数据构成具有一定权力、影响力且理性的对象[29]。

三、国内外网络问政研究的对比分析

随着科技的进一步发展，国内外网络问政研究者所关注的领域得以不断扩展。国内外网络问政研究的热点和前沿趋势既存在相同点，也有不同点，其对比分析如表3所示。

表3 国内外网络问政研究对比分析表

总体而言，基于数量层面，国内外网络问政研究均可梳理出三大热点：一是基于内容分析，二者均关注了“网络问政主体研究”和“网络问政媒介研究”两大热点，但又各有侧重。具体而言，在“网络问政主体研究”方面，国内网络问政研究关注点集中在微观个体，坚持以人为本，充分保障人民的民主权利；国外侧重于宏观且聚焦于政府机构和群体对象，这与国内外国情、国家体制密切相关。在我国，国家的一切权力属于人民，坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路；而西方众多国家实行三权分立制，实行完全独立的民主政治。二是在“网络问政媒介研究”方面，国内主要通过“两微一端”、政务APP、短视频等媒介丰富网络问政渠道，国外政民互动主要依托Facebook和Twitter等社交媒体，数字技术的民主化使用使得数字媒体与政治参与出现了新新交互的局面。由于国内外新兴技术的发展历程和技术程度不一致，国内外网络问政媒介不甚相同，但均对政治生活产生了一定的影响和作用。此外，国内网络问政研究第三大热点为“效果评价和影响机制研究”，应建立具有中国特色的网络问政话语体系；而国外议题研究则多涉及权力思想，注重人权。三是在前沿趋势研究方面，互联网、大数据、人工智能等新型技术被应用于政府政务、政民互动，使公共信息更加透明、政府决策更加快速有效，推动了智慧政府管理效能的大幅提升。由于国内外网络问政研究起步时间不同，国情不同以及研究发展状况不同，其演化阶段也略有不同：我国网络问政研究进程大致划分为三个阶段，国外网络问政研究划分为两个演化阶段，但国内外对于网络问政未来发展趋势的预判是一致的，数字化等新兴使能技术有助于推动数字政府建设。通过对比分析国内外网络问政的相关研究，可以看出我国网络问政研究的一些特点：第一，国内网络问政研究聚焦时代热点，不同阶段的关注重点与该阶段的时政时事密切联系；第二，在研究方法上，国内网络问政研究更加强调内容分析，案例研究较多，而文本挖掘、知识图谱分析、基于大样本的定量分析的文献研究较少，与国外多样化的研究方法相比，还有较大的缺憾；第三，我国网络问政研究的内容十分丰富，议题选择集中于网络问政运作制度、渠道融合、效果实体化、影响传播机制等。

四、启 示

(一)研究启示

2009-2016年，我国网络问政研究共有四条主线：一是网络问政主体，二是渠道和媒介，三是传播、影响机制，四是研究方法；国外网络问政研究在2016-2019年也向网络问政研究方法、网络问政媒介、网络问政新趋势等方面深化。基于上文对国内外网络问政研究的综合分析，未来学界可以从以下三个方面继续探索。

第一，研究方法。国内外学者对于网络问政研究方法均有关注。目前，国内相关研究以案例研究法为主，且发文量较多，而质性研究和定量研究则存在不足，没有形成一定的研究热度。国外学者结合多种分析工具联合分析，研究方法呈现多样化的特点。如actor-network theory、meta analysis、case study和network analysis等，均为我国未来相关研究提供了参考和借鉴。

第二，渠道和媒介。应用于政治生活的媒介越来越多，包括我国政务网站、APP、微博、微信、短视频以及国外的Facebook和Twitter等。随着信息通信技术和数字技术的发展，融媒体中心平台利用各类媒介载体全面整合资源，在信息加工处理和用户互动链接上有极大的优势[30]，但学界对其研究较少。因此，未来融媒体中心平台将是网络问政的新的依托载体，学者可重点关注融媒体时代下媒介融合对网络问政发展的影响。

第三，发展趋势研究。由新兴技术诱发的一种全新的发展态势正在快速形成，技术赋能、网络聚能的趋势不可逆转。人工智能的应用为政治决策和制订方案提供了技术支撑；基于海量数据的提炼与分析，便于政府全面了解公民诉求，了解选民的政治心理特征及意图。因此，基于Web3.0时代和数字政府背景，国内外网络问政的研究者们可重点关注网络问政中新技术的应用。人工智能、大数据等相关法律制度体系尚未完善，且在网络问政领域应用的制度尚不成熟，因此也为学者未来的研究提供了又一全新的角度。

(二)应用启示

通过知识图谱对比分析国内外的网络问政热点和演进趋势相关研究可知，国内外均关注主体和媒介研究，且对网络问政发展趋势的预测也是相同的。在前文研究的基础上，“以人民为中心”、以数字媒体作为媒介，从政府层面、公众层面、技术层面为我国网络问政未来的进一步发展提出以下建议。

在政府层面，一是将网络问政纳入顶层设计，依循数据范式把握网络问政发展主旋律及其价值诉求。在诸如“最多跑一次”“线上处理”等政务创新中，用户只需要一次提交全部数据，数据即可通过共享被分派到不同的部门，从而提高“网络问政”的效率和效能。二是积极推进信息公开。创新应用的前提是开放数据，依托大数据和人工智能技术，建立更加公开透明的信息公开机制，向社会民众开放政府持有的数据资源，提高“网络问政效率”。三是加快网络问政平台建设。推动互联网、大数据、人工智能与政务融合，网络问政的核心要素是数据，建设的关键是业务梳理和资源关联，只有这样，才可使其成为国家治理的良术，“放管服”改革的动力源。四是加强网络舆情管理，保障民众的基本权利。随着互联网、大数据等技术的进步，群众问政的门槛变低，网络舆论的边界愈发模糊，因此，政府在施政过程中必须要考虑网络舆论，加强网络舆情分析，加强规范和管理。

在公民层面，一是加强公民意识的培养。公众是问政体系中重要的主体，但目前还存在公众参与积极性不高、专业性不强等问题。数字政府背景下，网络问政以人民群众为中心，公民要树立网络问政主人翁意识，参与政治生活、关心国家大事的意识，通过互联网平台表达自己的政治意见和利益诉求；还应当遵循相应的原则，积极、规范地参与网络问政。二是提高公民精神素质。公民是网络问政的重要主体，公民的素质直接影响网络问政的发展水平。因此，网民需自觉接受教育，加强网络政治知识和法律道德知识的学习，培育良好的参政议政行为。三是增强公民问政能力。复杂虚拟的网络社会存在许多虚假信息，人工智能和大数据的不法应用会导致个人数据隐私的泄漏，这就需要公民提高对网络信息真实性的辨别能力，学会对不确定的信息作出理性判断。未来的问政实践中，需要公众的积极参与，包括专业人士及专家学者等。

在技术层面，一是上下联动、纵横协作，推动各级政府网络问政平台的建设。借助国家电子政务网络，建立贯通国家省市县乡的五级管理、服务、监管应用支撑体系，为各级网络问政平台的均衡发展提供保障。二是统筹规划大数据基础设施建设，实现从网络割据到泛在的联通。加快5G的部署和应用，搭建“政府治理高速公路”，积极应用大数据、人工智能等技术，建立高效、准确和科学的政务新媒体平台内容生产和服务体系。三是推进技术的转化利用，实现从工具理性到治理的赋能。要充分发挥新一代数字技术、人工智能技术的驱动作用，推进人工智能应用于网络问政的步伐。四是积极发挥区块链的作用。挖掘网络问政与区块链技术的主要契合点，利用区块链不可篡改、加密安全等特点，破解部门间的“信任梗阻”，助力网络问政。