浅析中央预算管理一体化建设

姚钢 孙旖晴

党的十九届五中全会提出“加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”。为推进全面深化预算制度改革，中央财政整合预算管理全流程，建立了预算管理一体化系统（以下简称一体化系统），中央各部门各项预算管理活动逐步纳入一体化系统，实现了对预算管理各环节标准化、自动化的全过程动态实时监控，有效促进各级预算单位规范预算管理行为，提高预算管理效率。

一、当前预算管理面临的主要问题

对照深化预算制度改革的目标要求，当前预算管理与现代预算制度还存在不相适应的问题主要表现在：一是预算管理不够全面综合，对财政资源统筹能力不足；二是支出标准建设总体滞后，财政支出标准化体系有待健全；三是预算约束制度不够完善，财政资源配置效率有待提升；四是上下级预算管理衔接不够，财政落实宏观调控总体要求能力有待增强；五是预算安排与资产管理不够衔接。

二、预算管理一体化建设的意义

预算管理一体化是全面深化预算制度改革的必然要求和有效途径，有利于强化综合预算编制，全面掌握收入来源，杜绝虚增财政收支；有利于强化预算执行动态监控，硬化预算约束力，严控预算调整，防止无预算超预算支出行为；有利于全面及时清理存量资金，提升财政资金配置效率；有利于推进全预算绩效管理，以绩效为导向优化支出结构，提高财政资金使用效益。

三、预算管理一体化建设的主要目标

预算管理一体化就是依托系统化思维整合预算管理全流程，通过建立各级财政统一的业务管理规范，将管理规则嵌入信息系统，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，最终实现以下五个“一体化”的管理目标。

（一）全国政府预算管理一体化

通过建立各级政府预算的动态汇总机制和转移支付追踪机制，增强财政对政府预算资源的统筹调度能力。建立健全上下级预算的衔接机制，实现逐级汇总编制真实完整的全国预算，动态实时反映全国预算资源的分配、拨付、使用情况。实现对非财力性转移支付项目跟踪问效，及时掌握各级预算落实党中央、国务院决策部署情况。

（二）各部门预算管理一体化

各部门及所属单位执行统一的预算管理制度。提高资金使用效益和资产配置效率。各部门及所属单位依法依规将取得的各类收入纳入部门和单位预算，执行统一的预算管理制度。各部门统筹使用好本部门非财政拨款收入等各类收入和存量资金资产，突出保障重点支出需求。

（三）预算全过程管理一体化

整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制。预算执行结果及形成资产、债务情况作用于以后年度预算编制，预算绩效管理与预算管理全流程深度融合，形成预算全过程的管理闭环。

（四）预算项目全生命周期管理一体化

预算管理各环节以预算项目为基本单元，依托项目库对预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等全生命周期主要阶段实施管理。通过项目库加强跨年度项目支出、政府偿债支出、政府承诺或做出的各类中长期支出事项等与各年度预算的衔接，更好地统筹未来财政收支，增强中期财政规划对年度预算的约束，加强跨年度预算平衡。

（五）全国预算数据管理一体化

实现财政部门与单位主管部门共享共用财务数据，从而实现全国预算数据的自动汇总和动态反映。在部门和单位财务管理主体责任的基础上，集中单位会计核算、资产管理、账户余额等预算数据，实现财政部门与单位主管部门共享共用。

四、预算管理一体化的主要内容

预算管理一体化是以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。预算管理一体化主要包括了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等8个部分，各部分主要内容为：一是基础信息管理。主要规范单位信息、人员信息、资产信息、地方政府债务信息、支出标准、绩效指标、政府收支分类科目、会计科目、政府非税收入项目信息、政府采购基础信息、账户信息、财政区划等基础信息的具体内容、管理流程和规则等。二是项目库管理。主要明确项目库管理框架，规范预算项目的分类，以及各类项目的管理流程、管理规则和管理要素等。三是预算编制。主要规范政府预算、部门预算、单位预算的编制原则、编制内容、管理流程和规则。四是预算批复。主要规范政府预算批准、转移支付预算下达、部门预算批复、政府和部门预算公开的管理流程和规则。五是预算调整和调剂。主要规范预算执行中预算调整和调剂的管理流程和规则。六是预算执行。主要规范政府和部门收支预算执行的管理流程和规则。七是会计核算。主要规范总预算会计核算、单位会计核算、预算指标会计核算的管理流程和规则。八是决算和报告。主要规范财政总决算、部门决算、部门财务报告、政府综合财务报告、行政事业单位国有资产报告的管理流程和规则。

五、相关工作建议

（一）提高认识，加强领导

推进预算管理一体化建设，必须深化对预算管理一体化改革的认识，使之成为各部门、各单位的集体意识和全员行动。各部门、各单位应迅速成立领导小组，把预算管理一体化改革的要求内化于心、外化于行。同时强化经办责任，落实一体化各个环节具体工作的合规性、合理性、经济性、有效性责任，抓紧制定本地的具体实施方案和明细工作清单，以务实的作风、扎实的工作，高质量完成预算管理一体化系统建设工作。

（二）强化保障，夯实基础

一是做好人员保障。抽调业务能力全面、工作能力强、责任心强的精干力量成立工作专班，同时充实财务部门人员力量，确保预算管理一体化工作顺利推进。二是做好技术保障。对照财政部技术标准，强化技术人员配备、系统软硬件和网络条件支撑，发挥信息技术对一体化建设的推动作用。三是做好督导检查。在预算管理一体化建设推进实施过程中，对各项工作定期跟踪落实情况，确保按照财政部要求的时间节点，保质保量完成相关工作。

（三）全面培训，提升能力

通过组织开展多种形式的学习与培训，将预算管理一体化操作流程、单位基础信息、人员基础信息、项目库、新增资产配置、政府采购预算、网络运营维护等模块的具体操作内容和相关审核流程作为培训内容，面向各级基层预算单位一线财务资产管理人员进行全覆盖式培训，同时，督促各单位自发组织多种形式的学习和培训活动，确保基层单位财务资产管理人员充分理解并准确掌握预算管理一体化各项工作要求，确保有序推进预算管理一体化工作。

预算管理一体化是全面深化预算制度改革的有效途径，面对预算管理一体化实施的新要求，各级预算单位要对照现有预算管理机制中存在的不足，采取有效措施逐步完善管理机制，保障预算资金的合理安排和效益，确保单位职能有效实现。