浅议“过紧日子”背景下行政事业单位预算管理研究

杨 甜

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。当前，百年变局和世纪疫情交织影响，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，中央部门支出连续安排负增长。国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）指出，不折不扣落实“过紧日子”，厉行节约办一切事业，建立节约型财政保障机制，为新常态下行政事业单位预算管理改革提出了明确要求。

一、“过紧日子”下优化预算管理的必要性

“过紧日子”是行政事业单位预算管理要长期坚持的基本方针，准确理解和把握“过紧日子”要求，才能真正让“过紧日子”发挥可持续性效果。从国家层面来看，大力倡导“艰苦奋斗、勤俭节约”精神，将财政资金优先用在发展紧要处、民生急需上，通过大力压减非重点、非刚性支出，从严控制一般性支出，不断优化支出结构，规范资金管理、防范债务风险、强化绩效导向，才能促进积极财政政策提升效能，更加精准、可持续。从行政事业单位层面来看，预算管理体现在预算编制、预算执行、绩效评价、信息公开等方面。如果不能认真贯彻落实“过紧日子”战略部署，预算管理改革不充分、不到位，不仅会造成财政资金闲置浪费，也不能满足单位高质量履职需要，甚至影响到国家重大政策的贯彻落实。因此将“过紧日子”要求贯穿预算管理全过程，是行政事业单位预算管理改革的必然选择。

二、当前行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制未能准确把握“过紧日子”政策要求

长期以来，行政事业单位普遍存在“有钱好办事”的惯性思维，片面追求预算盘子越大越好、财政项目越多越好、资金积累越厚越好，在一定程度上造成了资金浪费。主要体现在：一是政策要求把握不强。对“过紧日子”片面理解为简单粗放地在往年支出规模上实行“全盘一刀切”压减政策，或者采取一些临时措施和局部调整的节支措施机械应对，未能形成降成本、提效能的长效机制。预算编制未能充分体现“保履职、保运转”的功能定位和“从实从严从紧”的基本原则，尚未完全打破基数概念和支出固化格局，切实从预算安排体现对重点工作和重大决策部署的支撑保障能力。二是收支统筹力度不够。未能按规定将取得的各类收入纳入预算，结合非财政拨款收入情况统筹申请预算，严格做到未纳入预算的收入不得安排支出。预算管理侧重于关注财政拨款，弱化自有资金；侧重于当年财政拨款，弱化以前年度结转结余资金，未能充分发挥综合预算统筹管理各类资金的效能。三是项目库质量不高。项目内容更多的是描述“想做什么”“要多少钱”，没有清楚解答“是否必须做”“应该怎么做”“做得怎么样”等问题，一定程度上还存在“先要钱、再谋事”的惯性思维，项目实施的必要性、可行性、合理性、紧迫性和效益性有待进一步完善。

（二）预算执行未能严格执行“过紧日子”刚性约束

党的十九大报告指出，建立约束有力的预算制度，坚持“以收定支”和“无预算、超预算不支出”的基本原则。目前，预算执行还存在执行透明度以及刚性约束力不足的情况。主要体现在：一是未真正从严从紧控制预算。“过紧日子”要求大力压减一般性支出，压缩“三公”经费不放松，严格管理新增资产配置，严格控制政府性楼堂馆所建设，严格控制和执行资产配置标准。实际预算执行中，还存在“三公”经费居高不降，公用开支铺张浪费的情况，会议、论坛、庆典、培训、差旅、调研等非必要支出仍然按照传统方式开展。二是未做到严格资金审核。一方面因为资金规模压减和疫情双重影响，对预算资金全局性把控不足，出现年初经费使用过于谨慎，年底为赶进度“突击花钱”的现象。另一方面，还存在擅自扩大资金支付范围，提高支付比例标准，采取化整为零等手段规避政府采购、招投标等硬约束的违规问题。三是未形成有效约束机制。未建立预算执行公开与监督考核机制，将预算执行与绩效奖励和监督问责挂钩。当出现执行进度缓慢、支出方向偏差、资金风险增大等问题时，难以通过正向激励和反向问责机制形成有效约束。

（三）绩效管理未能精准体现“过紧日子”评估效果

《关于全面实施预算绩效管理意见》实施以来，行政事业单位普遍树立了“花钱必问效、无效必问责”的全过程预算绩效管理理念。但是具体实施过程中还存在以下问题：一是指标设置不够科学合理。绩效指标未能涵盖产出指标、效益指标和满意度指标三个类别；指标设置和工作任务的关联度不高，不能充分突出核心产出和效果指标并予以量化；绩效指标与绩效目标匹配性不强。二是绩效监控不够客观规范。绩效监控和评价主要以单位自身为主体，极易形成“既是裁判员又是运动员”的局面，片面为追求绩效自评考核结果而调整绩效指标，形式上过于主观，内容上缺少数据支撑，造成评价结果“失真”，规范性不强。三是绩效评价结果缺乏有效应用。绩效评价结果应用还停留在对当年度预算执行和绩效指标完成情况的“考核打分”阶段，整改措施仅体现在对绩效指标的设置调整上，未能将绩效评价应用到预算管理中，通过绩效评价摒弃低质无效支出，真正将财政资金用在刀刃上。

（四）信息公开未能高效反映“过紧日子”效率要求

公开透明是现代政府发展的基本价值理念。及时、全面、有效的信息公开，有利于接受公众监督，回应社会关切，及时发现问题，促进单位科学高效发展。目前信息公开主要为预决算信息公开，注重预决算批复结果全面性和合法性进行公开，未能反映全面预算绩效管理要求。主要体现在：一是财务信息不对称。财务人员主要参与预算编制和资金审核环节，业务人员主要参与预算执行和绩效实施环节，如果二者不能及时沟通协调，动态掌握信息，会在一定程度上影响预算执行的效率和效果。二是审核不够客观规范。传统的财务系统未能建立标准透明的流程体系和支出标准，在资金申请、合同签订、资产管理、资金审核等多个环节会存在经验主义和主观判断，导致决策出现偏差。三是资源不能整合利用。预算管理体系涉及预算编制、会计核算、国库支付、资产管理、政府采购、财务报告、审计检查等多个平台系统，存在数据多头申报、财务信息碎片化、工作重复性高等缺陷，未能高效反映“过紧日子”的效率要求。

三、“过紧日子”背景下优化预算管理的措施

一是保履职，不折不扣落实“过紧日子”要求。提高政治站位，强化主体责任，进一步牢固树立“过紧日子”，甚至是“过苦日子”的理念。立足“保基本、保运转、保重点”总体方向，优化预算资金安排结构，细化财政项目精准管理，强化财政资金使用效益，形成提质增效的长效机制。

二是抓重点，加强重大决策部署财力保障。紧紧围绕国家重大决策和部署要求，立足单位中心工作和主要职能，谋划当前和长远。通过充分阐述项目立项依据，准确描述实施内容，规范设定支出标准，合理测算资金规模，科学设置绩效目标，切实提高项目编制的前瞻性、指向性、精准性和有效性，确保财政资金向重大项目和重点任务倾斜。

三是促统筹，不断加强收支管理使用。依法依规将取得的所有收入和支出全部纳入预算，未按规定纳入预算的收入不得安排支出。如实反映非财政拨款收入规模，做好当年财政拨款与上年结转资金、财政资金与非财政拨款收入的统筹使用，充分挖掘各类资金潜力，盘活资金存量。

四是严审核，切实防范财务风险。加强事前审批，严格按照预算批复、支出标准和开支范围审批资金，做到无预算不支出、有预算不超支。强化事中审核，严肃财经纪律和制度要求，牢固树立依法理财意识，坚持加快执行进度和财政资金安全使用并重原则，审核各项支出的必要性、完整性、合规性。加强事后监督，通过财务分析、绩效评价和审计检查剖析梳理风险隐患并弥补财务管理漏洞，加强风险防范。

五是强约束，大力实施监督问责。根据年初预算批复和全年工作任务制定预算执行方案。将项目金额、实施内容、执行进度、执行责任和绩效目标下达各部门，落实到“活动”层级，细化到督办事项，考核到时间节点。建立执行效果与工作绩效挂钩机制，按月对照执行方案调度执行情况，逐项分析原因，倒查执行责任，对执行计划偏差较大的情况约谈项目负责人并监督整改。

六是重实效，不断提高预算绩效管理水平。按照“全方位、全过程、全覆盖”的要求，将事前绩效评估、绩效目标管理、预算监控管理、绩效评价管理嵌入预算管理流程。依照细化量化、标准明确、可行合理、互相匹配的原则，结合工作实际设置绩效指标。动态监控预算执行情况和绩效目标完成情况，针对执行进度缓慢和偏离绩效目标的情况及时采取有效措施调整。积极引入第三方绩效评价，整合压缩低效低质的项目，确保资金用于保障重点领域。

七是提效率，认真落实预算一体化要求。按照预算管理一体化的要求，实现从预算编制、资产管理、政府采购等业务环节的互联互通。强化对预算单位编制预算的整体把控，疏通各业务环节的信息壁垒，对预算项目实行全周期管理，将资产管理、债务管理、政府采购等业务流程纳入信息系统中闭环管理，不断提高预算管理的规范化、科学化、标准化水平。

在“过紧日子”的新常态下，行政事业单位需要牢固树立勤俭办事业的理念，科学合理进行预算编制，规范高效推动预算执行，健全预算绩效管理机制，认真落实预算一体化要求，构建提质增效、高效透明、公平公正的预算管理模式，促进行政事业单位持续健康发展。