论农村集体成员权的法律保护

安晓月

摘 要：农民集体成员权是农民作为集体成员具有的身份所享有的财产权利。政府应建立健全农民集体成员权益保护机制，对农村土地物权变动中的农民权益进行反思，总结出适合流通运行的成员权益保护机制。同时加强政府各部门的妥善监督，增加农民财产权益自我保护意识，只有做到三管齐下，多重防控，才能在成员权益保护机制问题上取得成效。

关键词：农村集体 成员权 法律保护

中图分类号：F320;DF452

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）01-071-02

农村集体成员权一般指的是农民集体经济组织成员权，但农村集体经济组织作为一种经济组织形式还存在许多问题。农村集体成员权也是农民针对与集体财产和集体内部事务等各方面所形成的多重性权利，权利内容涵盖多方面，这种制度的创建对农村社会结构产生了深远的影响。我国现阶段的农民集体成员权针对农民权利内容、权力的实现及权力的保护还没有制定出明确具体的措施，仍有许多问题亟待解决。

一、农村集体成员权益受损害的现状

（一）农村集体成员身份資格确定困难

农村集体成员权其本质上指的就是农村集体经济组织成员的身份资格的认定。村民在何种情况下可以成为集体经济组织成员，到目前为止，似乎没有一项准确的政策或法律法规对该问题认定，即便有少数地方性法规对此进行规定，仍然无法应对实际生活中出现的各种问题。随着农村经济的发展，农村产业不断进行优化配置，打破固有的利益分配格局，加快农村经济建设的发展成为趋势。尤其是在发展较好的农村地区，集体经济组织成员资格产生存在很多问题，这给农村的稳定带来了很大的隐患。农民的成员权资格无法得到认定，农民的权益就无法得到保障。

（二）抵制诉讼思想严重

受传统思想的禁锢，农村集体成员大多不愿使用法律维护自身的合法权益。首先要了解农村成员集体与成员权属于集体成员之间的民事法律关系，更改以前发生财产纠纷以村民自己治理为理由不予立案受理或必须先经过行政仲裁的处理模式，并且设置合适的司法审查程序。村民自治并不是司法自治，在《民法典》物权编突出成员权的情形下，不仅对程序的合法性进行审查，还要对其实质性进行审查，在裁决上应充分考虑法律法规和村规民约之间的冲突如何解决等问题，尤其是违背国家规定的村规民约应当认定无效。

（三）外部制造不公平现象多

发生本集体以外的人，人为对农民集体权利进行损害事实行为时，集体成员应当怎样保护集体及自身的合法权益，相关法律并没有做出具体规定。在集体经济组织受到外来因素干扰的情况时，比如不合理的补偿等行为，农村集体组织往往疏于诉讼或根本无法通过正当的途径对其提起讼诉。这种不公平的现象在现实中普遍发生，导致农村集体成员的权益遭受巨大损害。

二、农民土地权益受损的主要原因

（一）一些地方政府权力滥用

尽管宪法指出农村和城郊土地归农民集体所有，但当土地使用发生冲突时，政府仍然频繁使用公权力，征用农民所有的土地，只是象征性地补偿征用款项。大批被征用的土地，除以少量用作公共建设之外，大部分都是以高价转让给国内外的开发商作为个人资源而谋取私利。事实上，各国在实行市场经济的过程中，很少有像国防和免费服务等行业能够稳获收益，换言之，可被公共利益需要的铁路、公路、学校、医院等的用地，均可从中获取收入[1]。政府不应过度插手交易双方的意思自由，尤其是不应以权利作为要挟，左右交易的达成。因此完善法律法规迫在眉睫，只有制定严格的法律程序，才能做到不给予徇私枉法者以可乘之机。权利是刻板的，只有实现真正意义上的执行，权利的价值才得以实现。政府的职责包括满足农民权利得以实现的要件，政府首先应履行好自己的职责，不仅做好政府的本职工作，还要增强执行力度，诠释法律法规的精神要旨，提高执法积极性。

（二）外部保护机制不健全

1.行政救济公平性有待提高。行政救济是农民权利得到救济的重要手段之一，但行政救济难免会存在不公平的情况，因此行政救济在公正程度上应该进行改善。一旦农民权益发生纠葛可能会导致行政复议或者行政诉讼的程序步骤混乱，致使实质正义难以得到有效保证。但行政机关在现实中缺乏应有的独立性，加上双方利益冲突的存在，难以保证复议或者诉讼结果的公正性，最低要求的程序公正也难以实现。基层农民提出的信访诉讼请求依法要由行政机关内部成员参与裁定，更严重的还由作出原来的行政裁定的行政部门进行处理，这就出现了行政部门办理内部人员的案子，属于人之常情，不公平的问题在所难免。

2.司法救济农民接受度低。法律对农村土地所有权、农村建设用地纠纷等提出诉讼救济方式，但诉讼制度规定较单一，实践性不强。司法救济的成本过高，农民普遍不愿接受，农民作为弱势群体，理应给予更多保护，尤其当政府部门作为建设用地使用权流转合同的另一方，农民更加无法与之抗衡。司法救济的目的应当是着重于救济，将司法程序合理化，不仅可以降低司法救济成本，最重要的是可以更好地维护农民的根本权益。

（三）乡镇政府过度干涉

1.乡镇政府与农村集体经济组织权能混淆。乡镇政府与农村经济组织之间职能混淆，法律并没有对乡镇政府与农村集体经济组织之间权力划分做出明确的规定，各自的权限也没有明确，权利通常由村民委员会代为行使。但农村经济组织权限往往受到乡镇政府的制约，乡镇政府原则上可以对农村集体经济组织的工作起指导作用，农村集体经济组织在乡镇政府监督下自行管理本村的具体工作。但政府权力在大于农村集体经济组织的基础上往往造成村民委员会直接受乡镇政府领导的局面。

2.一些地方乡镇政府权力过大。在实际生活中，乡镇政府为了完成管理基层的任务，就会利用权力地位来压迫村民委员会，或与村委会干部通过利益交换达成一种合作的关系，形成一种所谓的共赢，村干部为完成乡镇政府交代的各种任务，最终实现国家各项任务的完成。利益是乡镇政府对于村民员会权力随意干涉的重要原因，例如，建设用地流转管理会给周边经济带来巨大回报，乡镇政府利用职权从中牟利。这损害的不仅仅是村民成员的利益，更甚者破坏的是乡村生态[3]。

三、成员权益保护机制构建的法律建议

（一）成员权救济方面

1.增强农民自身法制观念。提高村民法制观念在当前社会维护农民自身利益方面至关重要。我国农村人口总数占比很重，农民法制素养普遍不高，缺失法律道德观念，制约村民的参与村务水平，法律观念的缺失不仅限制农民对自身权利的认识，而且阻碍追求自身利益的表达。所以欲健全农村集体经济组织成员权益保护机制，想要增强农民的法制观念，要从培养村民自身的政治认识能力和法律素养着手，以此提高农民作为监督主体的民主监督意识，使其能够意识到法律是维权的重要手段。

2.完善成员权利救济机制。要明确成员集体与成员权属于集体成员之间的民事法律关系，更改以往发生财产纠纷以村民自治为理由不予受理，或必须先经过行政仲裁的限制，全面开通司法救济程序。并且制定合适的司法审查程序。村民自主治理并不是司法自治，在《民法典》突出成员权益的情形之下，不仅对程序的合法性进行审查，还要对其实质性进行合理审查，在裁决上应充分考虑法律法规和村规民约之间的冲突应该如何解决等相关问题，尤其是违背国家法律的村规民约应当认定无效。由于集体经济组织与村委会可能出现职权相互干涉或受行政的干涉，集体经济组织成员权利受到集体组织侵害时，行政组织往往以村民自治为由不予受理，或者裁决时偏向于集体经济组织。社区行政组织应当处于中立地位，不仅减少行政干预、注重农村集体经济组织独立的法人人格地位，还要加强村委会维护村内事务公平的责任[4]。

（二）地方政府方面

地方政府应该首先将农村公益性用地和经营性用地进行严格的划分，明确规定农用地不得征收，公益性用地不得征收，经营性建设用地合法使用，以此缩小征地范围。对土地征收、征用的范围作出具体的限制是大多数土地征用制度的基本内容。完善征地程序，这是保护农民土地财产权的重要措施。

（三）立法完善方面

近年来国家立法不断完善，针对农民财产的法律保护相关立法也在不断地完善过程中，一是完善集体经济组织成员权利制度的立法，二是完善农民权益保护的相关立法。我国法律的制定还不系统并且农村深受传统封建思想的影响，尽管我国宪法、民法、刑法、行政法等法律法规都有相关成员权益保护机制的制定规范，但仍然缺少一个更为完整的立法系统加以规制。

农民成员权是成员人身权与财产权的根本，农民权利的行使是宪法的根本，宪法同时也是农民平等地享受其他权利的基础。农村集体经济组织成员权作为司法上的人身权同样需要宪法的保护，因为宪法具有平等保护的属性。宪法阐明了在国家土地的大范围下属于集体所有但归属于农民个人的权利不可侵犯，为农村集体所有的财产权利划定了清晰的界限。虽然宪法明确指出中华人民共和國公民在法律面前一律平等，但农民因根深蒂固的观念及生长环境等因素往往导致农民与城镇居民之间形成不小的差距，因此总会存在不公平待遇甚至是歧视问题。因此，农民宪法制定达成目标应是在形式平等基础上的实质平等，对于农民集体经济组织成员权的保护应尽快落实到实处[5]。

现行的《农村土地承包法》对于农民土地承包权的成员保护起到了重要作用。基于农民集体经济组织成员权对于农民权益至关重要，应当制定《农民集体经济组织成员权保护法》，详细制定成员权利益和当成员权益受到侵犯时的救济途径法律规范，有利于农民走司法救济途径。

四、结论

法律上的平等不是实质的平等，自由的同时也需现实中的公平正义。成员权的构建不可操之过急，农民集体经济组织成员权就是实质上的农民财产权，权法完善中应全面规定土地上的各种财产性权利。新出台的《民法典》已明确规定农民的财产权益，后续加强细化农民集体成员权的权利内容，推动农村集体经济组织成员对集体财产依法享有知情权、参与权、决定权、优先使用权等合法权益。

[本文系2020年山东省大学生创新训练计划基金项目关于我国华东地区农村集体经营性建设用地使用权变动法律问题的报告——“以山东省为例”（项目编号：S202010448020）的阶段性研究成果。]

参考文献：

[1] 吴萍.村治运作中政府的“监督”与干预[J].兰州学刊，2002（06）：54.

[2] 张晓山.消除城乡二元结构实现农民土地财产权[J].国土资源导刊，2009（11）：53.

[3] 王仰文.我国私有财产权法律保护文本考察[J].经济经纬，2007（04）：147-153.

[4] 程宗璋.我国现代化进程中的农民权利及保护机制综述[J].中国农业大学学报，2003（08）.

[5] 祝之舟.农村新增集体成员土地权益实现机制的完善[J].农村经济，2020（5）：27-33.

（作者单位：德州学院法学院 山东德州 253023）

（责编：若佳）