短期视角下我国地方政府债务对经济增长的影响

摘 要：2015年新《预算法》实施以来，我国地方政府债务显著增长，短期内地方政府债务对地方经济增长的影响值得关注。文章从地方政府债务对地方经济的短期影响入手，基于2015—2019年30个省（自治区、直辖市）的相关债务数据，构建动态面板系统GMM模型，分析地方政府债务对地方经济增长的短期影响。实证结果显示，短期内，大规模举债能够促进地方经济增长，地方财政缺口和人均投资额对地方经济增长有负向影响，而贸易规模对地方经济增长有正向影响。

关键词：地方政府债务 经济增长 系统GMM

中图分类号：F810.5  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2022）01-015-03

一、引言与文献综述

政府债务与政府支出紧密相关。政府债务主要是用来建设基础设施或应对突发性经济冲击，从而影响经济增长。2010年以来，我国经济增速不断放缓，政府债务与日俱增，政府债务与经济增长间的关系值得研究。追溯以往，我国政府债务制度设立较晚，于1979年才正式出现政府债务这一概念，而关于地方政府债务的数据是在2009年之后趋于规范，并在2014年开始构建固定的衡量标准和具体信息平台，故国内相关学者在研究地方政府债务时往往使用地方审计报告进行测度，与实际有一定差距。2015年，地方政府被赋予限额内“自发自还”权利，通过中国地方政府债券信息发布平台上公布的地方政府债务数据，可看出地方政府债务相对规模一直在放大。截至2019年末，全国地方政府债务余额总计213098亿元，2015—2019年的年均增速9.6%。为控制地方政府债务不发生区域性风险，2016年国务院办公厅颁布《地方政府性债务风险应急处置预案》，同年，财政部亦颁布了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，进一步加强地方政府债务余额管理。考虑到我国地方政府债务缺乏长期数据，本文主要探究短期内地方政府债务对经济增长的影响。

从20世纪80年代开始，国外学者对政府债务进行了研究，如Fischer（1993）的跨国实证检验发现，高额政府负债不利于长期经济增长，即政府负债对经济增长的影响取决于政府支出效率的高低，政府支出效率越高，政府举债会促进经济增长，相反，如果政府支出效率过低，政府举债会导致经济增速放缓[1]。2008年全球经济危机之后，政府债务问题成为研究热点，众多学者针对政府债务在经济发展中的作用进行了深入研究。如Checherita和Rother（2012）利用12个欧元区国家的政府债务数据，确立人均国内生产总值增速与政府债务之间先递增后递减的二次凹函数关系[2]。Egert（2013）的研究结果则显示尽管政府债务与经济增长间存在负的非线性关系，但它比人们预想的更为复杂，样本覆盖范围和时间跨度都会影响两者之间的相关性，债务相对规模在不同时间跨度的关系曲线并不相同[3]。

国内学者是在2014年之后加大了对地方政府债务的研究，其中，杨十二和李尚蒲（2013）、郭玉清（2016）等认为，地方政府举债的主要目标在于促进经济增长，因此，在严重依赖政府投资基础设施建设的地区，地方政府债务相对规模更大[4-5]。毛捷和黄春元（2018）认为地方政府债务对于地区经济增长的影响呈现非线性关系，存在债务最优值，且不同地区的债务最优值存在差异[6]。由于理论上地方政府债务会通过提高长期利率、提高税率、加剧通货膨胀或加大债务风险等渠道作用于经济增长，因而地方政府债务扩张对经济增长和经济稳定的负面影响也不容忽视。由此，不少研究认为地方政府债务相对规模与经济增长间存在非线性关系，具体来说，长期内当地方政府债务相对规模较低时，地方政府债务有助于促进经济增长，但当地方政府债务相对规模较高时，地方政府债务对经济增长的促进作用将会减弱[7]。

二、理论分析

从政府债务的影响渠道和作用机理分析，短期内，地方政府债务一方面可以增加社会财富，提高居民消费倾向，从而增加社会总需求，进而影响经济增长;另一方面可以降低利率，从而促进投资，提高资本边际效率。综合来看，短期内地方政府债务能促进经济增长。长期内，政府债务主要是通过改变区域资本存量和经济结构实现经济增长目标，因此，选择短期长期不同，地方政府债务对经济影响效应不同。

1936年出版的《就业、利息和货币通论》认为，市场无法通过“看不见的手”来增加有效需求以达到供需平衡，必须通过政府干预来刺激经济，国家调节是唯一一种使现代经济持续发展的可行方法。凯恩斯反对传统财政收支平衡观念，主张财政赤字，他认为举债支出虽然“浪费”，但可以使社会富足。如果政治家没有举债主张，那么当天灾人祸发生时发行政府债务，可以增加社会财富。他还强调“举债支出”包括一切政府举债净额，不论举债的目的是为兴办资本事业，或为弥补预算不足，前者增加投资，后者增加消费倾向[8]。

然而，布坎南却认为政府债务会通过两方面不利于经济增长：一方面，如果发债目的是为了刺激公共消费，政府债务会带来通货膨胀，从而出现过度征税、损耗资本的问题;另一方面，如果发债是为促进政府消费，类似于弥补财政赤字，政府债务会导致利率上升，进而使得经济中的储蓄总量增加，私营部门对可贷资金需求的剩余储蓄量将会下降，以擠出私人投资，对经济增长产生负向影响[9]。

针对布坎南提出的政府债务不利于经济增长的观点，Olivier Blanchard（2019）认为资本的边际产品越低，债务的福利成本越低，基于政府债务会导致公共债务也会减少资本积累，由此政府债务的福利成本较低，比讨论中通常认为的要小，且由于长期以来名义GDP增长率大于债券利率，政府债务财政成本较小，故政府债务对于经济增长是正向影响[10]。

我国地方政府债务问题较为突出，本文是利用系统GMM模型来探究地方政府债务相对规模放大的原因，并有针对性提出控制地方政府债务相对规模进一步放大的措施与方法。

三、基本模型设定和变量设定

目前国内外关于地方政府债务相对规模与经济增长的关系研究主要认定两者为非线性关系，基于此，本文使用系统GMM模型来考察短期内地方政府债务相对规模对经济增长影响的非线性关系。

（一）基本模型

借鉴Checherita—Westphal（2012）的方法可将模型设定为非线性关系中最常见的二项式形式，模型设定如（1）所示：

本文利用各省（自治区、直辖市）人均实际生产总值增长率作为经济增长的衡量指标，数据来源于2015—2019年中国统计年鉴。

从2015年开始，中国各省（自治区、直辖市）的地方政府债务数据开始透明化，在中国政府债券信息公开平台上可以得到中国各省（自治区、直辖市）的年末政府债务余额，本文设定债务相对规模为当年末地方政府债务余额与当年地区GDP总值之比。

本文采用的控制变量为：人均投资额（pi），衡量在经济增长过程中由于全社会固定资产投资带来的经济影响;人均投资额为全社会固定资产投资与人口之比，由于投资对经济增长有明显的滞后性，对当期经济增长没有显著影响，将人均投资额作为前定变量;贸易开放程度（ts）用来衡量地区的经济开放程度，对经济发展有着重要影响，本文利用地区进出口贸易总额与地区生产总值之比进行测定[11];财政缺口（margin）代表地区一般公共预算支出与一般公共预算收入之差，财政缺口影响地方政府债务和地区经济，为内生性控制变量。另外考虑到人力资本在经济增长中所起作用，将人口增长率（pg）和地方平均受教育年限（edu）作为控制变量，控制变量数据主要来源于中国统计年鉴、中国财政统计年鉴和各省（自治区、直辖市）政府公开信息。

本文选取2015—2019年30个省（自治区、直辖市）的数据（不包含我国西藏自治区和我国港澳台地区的数据），每个变量的观测值都为150个，各变量的统计信息如表1所示。

从表1中可以看出地方政府债务相对规模平均值在25.7%，其最小值为9.93%，而最大值达到83.4%，故我国地方政府债务相对规模幅度跨度较大，因此，需要考虑剔除极端值情况下的模型分析。

（二）估计方法选择

在式（1）所示，公式中包含被解释变量的滞后项，作为一个典型的动态面板模型，无论采用OLS估计或固定效应或是随机效应，都会对模型估计造成有偏和非一致性问题。如果采用工具变量法，其估计量虽然是一致的，但不一定是有效估计量，因此，对于动态面板模型的常用手段一般为广义矩估计。在时间维度较短的情况下，系统广义矩估计方法得到的估计量更好且更加可靠，考虑到本文的研究只有5年的面板数据，因此计量研究将主要采用系统广义矩估计方法来估计。

（三）计量检验与结果分析

模型设定如（2）所示：

  等式（2）中，i表示地区，t表示年份，Yit是当期地区人均生产总值的增长率，Y是滞后一期的地区人均生产总值增长率，Debtit表示当期的地方政府债务相对规模，Debtit2表示债务相对规模的二次方项，Xit表示对经济增长有着重要影响的控制变量（人均投资pi，贸易开放程度ts，财政缺口对数lnmargin等），εit代表随机扰动项。计量结果如表2所示。

三种系统GMM模型均满足一阶自相关检验、二阶无自相关要求以及Sargan检验大于0.1的前提条件。

从表2中可以看出一次项的债务相对规模对于经济增长在1%水平下显著且系数为负，而高次项的债务相对规模在10%水平下也无法显著，主要是由于债务相对规模极端值的影响，因此，下一步将剔除极端值再进行检测。

从控制变量来看，只有在未加入财政缺口的情况下，贸易规模才未在1%顯著性水平下显著，在三个模型下滞后一期的人均生产总值增长率在1%水平下显著，表明了经济增长过程中惯性依旧存在，当期人均投资、滞后一期的人均投资、截距项也都在1%水平下显著，说明了经济增长的过程中影响因素众多，也表明了模型中选取的控制变量适合广义矩估计方法。

接下来剔除债务相对规模最大和最小的两个省份——广东省和青海省（考虑到系统GMM模型运用差分进行分析，则不考虑2015年地方债务相对规模数据，运用2016—2019年数据求各地方政府债务相对规模平均值，求出广东省地方政府债务相对规模最小，为0.1029，青海省地方政府债务相对规模最大，为0.6052），然后利用剩余28个省（自治区、直辖市）再次对债务相对规模影响经济增长的“U”型关系进行模型分析，分析结果如表3所示。

剔除极端值后的系统GMM模型满足一阶自相关和二阶无自相关要求，且Sargan检验结果大于0.1的前提条件。

与表2相比，表3显示，剔除极端值情况下，二次项债务相对规模在10%水平下显著且系数为正，这证明了地方政府债务相对规模与经济增长之间的正“U”型关系，此关系与主流观点中地方政府债务与经济增长关系正好相反，这是基于本文研究的数据时间跨度只有五年，对债务长期影响无法准确衡量，导致债务对经济增长的深远影响并不能完全体现的结果。

比较一次项和二次项系数，可以看出非线性关系的顶点处于坐标系中的第一象限，因为地方政府债务相对规模一定为正，顶点在第一象限的正“U”型非线性关系表明了债务相对规模不是单一影响经济增长，对经济增长速度影响有正有负，需按照具体情况进行考察。

通过分析财政缺口和债务相对规模的直接关系，可以看出一般情况下财政缺口较小省份其债务相对规模较小，其人均生产总值较高。这可以理解为，由于经济发达地区中小企业较多，其政府举债会挤出一部分银行贷款，造成发达地区实体经济发展滞后，而经济不发达地区的政府举债主要是面向基本保障项目的实施，有利于吸纳社会资本从而促进地方经济发展。

依据表2和表3结果，可看出贸易开放程度对人均GDP增长率有负面影响，这与“贸易程度越大，经济增速越高”的認识是有冲突的。究其原因，是由于开放程度较高的省（自治区、直辖市），其对外贸易对于经济增长的拉动水平逐渐下降，而开放程度较低的地区，仍需要对外贸易来拉动经济增长。

四、结论与建议

本文从短期入手，结合主流观点对地方政府债务在短期和长期下的比较，分析地方政府债务对经济增长的影响，所得到的债务规模与经济增长正“U”型关系与主流观点正好相反。该正“U”型关系表明，对于经济发达地区或经济不发达地区，地方政府大规模举债都在一定程度上能够加快经济增长，但地方政府债务的累积并不是经济增长的必要条件和核心因素。换句话说，虽然大规模举债在一定程度上能帮助地方政府缓解财政压力并实现经济增长目标，但影响经济增长的因素较多，地方政府应结合本地经济社会发展情况来判断是否真的需要更多政府债券。具体来说，对经济实力较弱且缺乏拉动经济增长要素的地区，可通过举债来实现经济增长目标;相比经济实力强的地方为实现经济增长目标还需从其他方面来激发增长动力，而不是一味的增发政府债券。

另外，主流观点认为长期内小规模举债可以促进经济增长，由此衍生出地方政府债务适度性问题。不过，本文实证结果表明，短期内大规模举债在一定程度上亦可以促进经济增长，故如何把握地方政府债务和经济增长关系，防止为求短期效应而忽略长期均衡，应成为当前处理我国地方政府债务问题的重要考量之一。

第一，将地方政府债务纳入地方政府干部考核机制。短期看，地方政府大规模举债在一定程度上有利于经济增长，中央政府需要防范地方政府为寻求经济快速增长而进行大规模放债的行为。毕竟从长期看，当地方政府债务相对规模超过一定阈值时，地方政府债务反过来会抑制经济增长。可参照2016年的《地方政府性债务风险应急处置预案》，在发生IV级（一般）以上地方政府性债务风险的省份，将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围[12]，以充分反映地方政府债务相对规模、使用情况、担保情况等。

第二，建立完善的地方政府债务风险管控机制。依据《马斯特里赫特条约》可知，公债的国际警戒线为60%，我国总体债务风险远低于这一水平，故我国地方政府债务总体处于可控水平。不过，参照近几年地方政府债务的扩张趋势，管控地方政府债务风险需要引起高度重视。具体来讲，短期内地方政府债务应着眼于风险防控，考虑到债务年限不同，应化解到期的集中债务风险。这就要求地方政府在一个相对较长的时间内拉长债务周期、降低利息负担、缓解现金流风险、稳定经济增长，以使地方政府在保证不发生风险传递、保障经济平稳发展前提下，减小存量债务风险。另外，地方政府债务风险管控不能以点盖面，应结合各地区不同的经济状况和经济结构，针对不同地区设定不同风险管控标准，并且能够及时预测到超过这个限额后地方政府所面临的经济风险[13]。事实上，目前我国针对地方政府债务余额已经设置限额，但即使有合理的预警机制也不能完全避免风险，应在事先预警系统基础上建立可实施的风险解决机制，以实时防范和化解地方政府债务相关问题。

[本文为2019年甘肃省社科规划项目（19YB008）]

参考文献：

[1] Fischer Stanley. The role of macroeconomic factors in growth[J]. Journal of Monetary Economics，1993（3）：485-512.

[2] Cristina Checherita-Westphal，Philipp Rother. The impact of high government debt on economic growth and its channels： An empirical investigation for the euro area[J]. European Economic Review，2012（7）：1392-1405.

[3] Egert B.Public debt， economic growth and nonlinear effects： Myth or reality[J]. Journal of Macroeconomics， 2013（43）：226-238.

[4] 杨十二，李尚蒲.地方政府债务的决定：一个制度解释框架[J].经济体制改革，2013（02）：15-19.

[5] 郭玉清，何杨，李龙.救助预期、公共池激励与地方政府举债融资的大国治理[J].经济研究，2016（03）：81-95.

[6] 毛捷，黄春元.地方债务、区域差异与经济增长——基于中国地级市数据的验证[J].金融研究，2018（05）：1-19.

[7] 刘哲希，任嘉杰，陈小亮.地方政府债务对经济增长的影响——基于债务规模与债务结构的双重视角[J].改革，2020（04）：100-115.

[8] 约翰·梅纳德·凯恩斯.徐毓枬译.就业、利息和货币通论[M].译林出版社，2011.

[9] 杨婷婷.我国地方政府债务风险管理研究[D].中共中央党校，2019.

[10] Olivier Blanchard. Public Debt and Low Interest Rates[J].American Economic Review，2019，109（4）：1197-1229.

[11] 朱文蔚.我国地方政府性债务与区域经济增长的关系研究[D].深圳大学，2015.

[12] 刘伟，李连发.地方政府债务、任期与考核[J].江淮论坛，2018（01）：5-10+2.

[13] 岳福琴，董冠琦.地方政府债务风险如何管控[J].人民论坛，2016（19）：88-90.

（作者单位：兰州财经大学财税与公共管理学院 甘肃兰州  730020）

[作者简介：陈泳臻，硕士研究生，研究方向为财政理论与政策。] （责编：贾伟）