国家审计促进乡村振兴：逻辑机理与路径构建

李晓冬 马元驹

【摘要】基于“制度背景——理论分析——路径构建”的逻辑， 对乡村振兴审计的制度背景进行简要梳理， 并从理论基础与作用机制两方面系统剖析国家审计促进乡村振兴的逻辑机理， 即公共受托责任和国家治理理论是开展乡村振兴审计的理论基础， 作用机制在于国家审计具有事前预防预警、事中揭示纠偏和事后反馈抵御的监督治理功能。 在审计实践中， 应从根本路径、基本路径和辅助路径三个层面构建乡村振兴审计的实施路径： 根本路径为坚持党对乡村振兴审计的领导， 充分发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力; 基本路径为全面开展与乡村振兴要求相适应的审计监督， 助力乡村实现全面振兴; 辅助路径为加强审计人才队伍建设和现代化信息技术应用， 为乡村振兴审计提供人才和技术保障。

【关键词】国家审计;乡村振兴;审计监督;公共受托责任;国家治理

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）04-0098-10

一、引言

乡村振兴是十九大报告明确提出的“三农”领域又一重大战略， 是加快形成国内大循环主体格局的重要支撑。 十九大以来， 中国共产党和中央政府不断加大对乡村治理的优惠政策扶持与财政资金支持力度， 但现阶段我国乡村治理能力仍然较弱， 一个较为普遍的现象是大量公共资源输入乡村基层却无法获得有效承接， 表现为政策红利无法有效落实， 资金、项目效果无法充分显现， 其中一个重要的原因是缺乏强有力的国家监督制度督促其严格按照政策初衷和预期目标有效执行。 2021年4月《乡村振兴促进法》发布， 规定县级以上各审计等部门要严格履职， 对乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督， 这为充分发挥国家审计监督制度优势， 促进乡村振兴， 实施、完善乡村振兴监督体系提供了明确的法制保障。

国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分， 是把制度效能转化为治理能力的重要监督制度安排， 是中国政治制度的重要组成部分[1] 。 相比其他经济监督形式， 从本质来看， 国家审计是一种所有权监督[2] ， 是专业且专职的监督行为[3] ， 凭借宪法和法律授权而具有权威性、强制性、独立性和严肃性的特质， 因而居于国家治理的核心层面[4] 。 当前， 我国国家审计机关与“五级政府”的行政序列设置极不相称， 导致国家审计监督并没有实质性地深入到乡村一级， 以往乡村治理各环节的监督主体并不包括国家审计机关。 但是， 《乡村振兴促进法》明确提出要强化审计在监督和保障乡村振兴政策落实中的重要作用。 因此， 在新时代背景下， 国家审计应该全面覆盖乡村一级并主动融入乡村治理， 积极履行监督乡村振兴实施这一公共受托责任， 并作为重要的政策纠偏和反馈机制， 监督和保障乡村振兴的有效执行， 进而提高乡村治理绩效， 确保政府公共受托乡村振興责任的全面履行。 新时代国家审计促进乡村振兴的本质就是促进和保障国家在乡村振兴领域的公共受托责任得到充分履行、公共受托责任目标得以充分实现， 因而国家审计在促进乡村实现全面振兴中具有重要的监督、评价与保障作用。

国家审计是确保政府公共受托责任有效履行的一种监控机制， 是乡村振兴这个大系统中不可或缺的一项有效的监督治理工具。 自2019年起， 审计机关就把乡村振兴政策的落实情况纳入国家重大政策贯彻落实情况跟踪审计实践当中， 截至2021年8月， 审计署已连续对外发布了三类共计8份①乡村振兴审计结果公告， 由此可见， 跟踪审计不间断是国家审计促进和保障乡村振兴的一个重要特点。 但对乡村振兴审计结果公告文本进行分析后发现， 自乡村振兴审计实施以来， 审计发现的问题始终集中在政策、资金和项目三个方面， 即乡村振兴政策落实不精准、不到位， 乡村振兴资金管理使用不规范、不安全， 乡村振兴项目建设运营不科学、不高效， 不仅挤占和浪费了国家的公共资金和资源， 而且严重影响和制约了乡村振兴的实施效果与质量， 实践中亟须对国家审计促进乡村振兴的实施路径进行调整与优化， 以提高乡村振兴审计效率， 不断将国家审计的监督制度优势转化为乡村振兴实施效能。

基于上述背景， 本文对新时代背景下国家审计促进乡村振兴的逻辑机理与实施路径进行了分析与讨论。 与既有文献相比， 本文的理论贡献在于： 第一， 首次从理论上对新时代背景下国家审计促进乡村振兴的逻辑机理作出较为系统的分析， 为充分发挥国家审计在促进乡村振兴中的监督功能提供了理论依据， 丰富了国家审计的宏观治理效应研究。 第二， 结合新时代的新形势、新要求和国家审计的新定位， 以乡村振兴要求为指引， 勾勒了新时代背景下乡村振兴审计的根本路径、基本路径和辅助路径， 为国家审计促进乡村振兴实施、抵御乡村振兴审计中的重大错报风险提供了实践启示与方法借鉴。

二、制度背景与文献综述

（一）制度背景

乡村振兴从根本上是由政府来推动实施的。 公共资金和公共资源作为乡村振兴实施的重要载体， 天然地具有无偿性， 符合公共池塘资源使用可减性与排他性成本高的特征， 属于典型的公共产品。 国家审计监督是对法律和市场机制的重要补充， 是国家监督体系不可或缺的重要组成部分[3] 。 在乡村振兴实施过程中， 能够为提高公共资源配置效率、实现公共价值增值提供监督保障与决策参考。 因此， 国家审计促进乡村振兴并非不根之论， 而是建立在深厚的中国制度背景和法理依据的基础之上的。

2018年， 《关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出， 扎实执行乡村振兴战略， 巩固和优化三农工作职能。 构建统一高效的审计监督体系， 实现审计全覆盖。 2020和2021年《政府工作报告》都指出， 各级政府要提高治理能力， 依法、自觉、主动接受各类监督， 强化审计监督。 由此可见， 审计监督和乡村振兴已在国家层面被有机地联系在一起， 国家审计在乡村振兴中具有重要地位， 是促进和保障乡村振兴实施不可或缺的重要手段。 为有效贯彻《关于实施乡村振兴战略的意见》， 审计署印发《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》， 对乡村振兴审计的总体要求、监督重点和工作要求三个方面的问题作出全面安排与部署， 是指导各级审计机关开展乡村振兴审计的重要依据。

此外， 国家审计促进乡村振兴实施具有坚实的法理依据和法治保障。 2019年， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》， 指出要加强审计监督， 对村干部任期和离任进行经济责任审计。 健全权力监督制度， 构建会计监督、审计监督和村务委员会监督等多方协作的监督体系。 可见， 国家审计在促进乡村振兴中有权依法履行对村级领导干部的经济责任和经济权力审计。 2021年3月和4月， 《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》和《乡村振兴促进法》相继发布， 明确要求审计机关加强对乡村振兴资金和项目的监督， 县级以上审计等部门要按照自身职责对乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督， 这为充分发挥国家审计促进乡村振兴的监督制度优势提供了明确的法制保障。

综上所述， 国家审计促进乡村振兴具有一套从法律到法规、办法等不同法律效力等级的法理依据作支撑， 是根植于中国乡村治理实践之上的一项监督制度安排。 监督、促进和保障乡村振兴实施是国家审计的法定职责和重要政治任务。

（二）文献回顾

结合研究主题， 在知网以“乡村振兴”“国家审计”“政府审计”或“审计”为主题词， 以“核心期刊”和“CSSCI”为文献来源检索发现， 截止到撰文时直接或专门研究国家审计与乡村振兴的文献数量较少， 已有成果聚焦于四个方面： 一是乡村振兴审计的基础理论， 二是乡村振兴审计的实施路径， 三是乡村振兴背景下环境审计的治理价值， 四是乡村振兴战略下扶贫审计创新及策略优化。

1. 乡村振兴审计的基础理论。 审计环境会影响审计要素。 乡村振兴被认为是乡村审计环境的重大变化， 其实施会极大地改变乡村审计环境， 进而直接影响乡村审计各要素， 因此， 乡村振兴是驱动乡村审计要素发生变化的外在动力， 其实施会对乡村审计模式、主体、客体、内容、技术方法和结果落实等产生影响[5] 。 乡村审计是确保乡村振兴实施的重要监督保障， 但目前乡村审计面临主体混乱、独立性缺失、职责不明和审计反馈滞后等问题， 与新时代乡村治理的快速发展不匹配， 为此， 亟须加强乡村审计的基础理论研究， 厘清和更新乡村审计主体、对象、客体、标准和结果等乡村审计要素的基本含义。

2. 乡村振兴审计的实施路径。 围绕乡村振兴审计的实施路径， 现有文献从不同角度进行了有益探索。 国家审计在乡村振兴中具有免疫预警、纠偏修正和监督问责功能。 实现乡村治理现代化必须充分发挥国家审计的监督功能， 应从完善乡村审计制度、加强乡村审计人才培养和推广现代化审计技术应用方面为国家审计促进乡村振兴提供制度、人员和技术保障[6] 。 此外， 基层审计机关身处“三农”工作前沿直接服务乡村发展， 因此， 在促进乡村振兴的过程中， 基层审计机关亟须找准定位、统筹谋划， 围绕乡村振兴政策落实、提高资金使用绩效、立足维护群众利益、聚焦完善体制机制等方面展开审计监督[7] 。

3. 乡村振兴背景下环境审计的治理价值。 生态宜居是乡村振兴的总体要求， 加强乡村生态环境治理是实施乡村振兴的重要措施， 而开展乡村环境审计是发挥审计工具价值、助力美丽乡村建设的重要监督手段。 环境审计机关作为对环保部门履职情况实施再监督以及对乡村环境污染状况进行监督与评价的独立第三方， 在参与乡村环境治理过程中具有独特的预警和监督价值， 不仅能够检查与评价乡村生態环境治理， 而且能够优化乡村经济、政治、社会和文化环境， 从而提升乡村治理能力[8] 。 当前， 乡村环境治理面临资金投入大、项目建设周期长、政策配套措施多、利益相关者众、监管涉及面广等诸多问题， 开展乡村环境绩效审计是提高乡村环境治理绩效、充分发挥审计监督服务乡村环境治理作用的有效途径[9] 。

4. 乡村振兴战略下扶贫审计创新及策略优化。 脱贫攻坚与乡村振兴具有内在统一的辩证关系， 因此， 在乡村振兴的背景下， 应将脱贫攻坚审计纳入乡村振兴审计框架中统筹考虑， 全面调整与优化扶贫审计策略[10] 。 当前， 我国的绝对贫困已经基本消除， 后扶贫时代应在乡村振兴政策的指引下， 围绕相对贫困问题展开审计监督， 为此， 审计机关应以提高贫困监督治理能力为主攻方向， 加强扶贫资金绩效审计， 重点实施扶贫制度审计， 完善扶贫审计评价指标体系和审计结果公告制度， 构建乡村审计主导的基层贫困监督治理体系[11] 。

综上所述， 自乡村振兴战略提出以来， 现有文献对乡村振兴审计的相关问题进行了有益探索， 取得了较为丰硕的成果， 但总体而言， 现有文献对乡村振兴审计的研究还缺乏较为系统的理论框架， 研究视角也较为分散， 对国家审计促进乡村振兴的理论基础、作用机制和实施路径这一全新的审计需求还缺乏较为全面、完整和有效的支撑， 同时鲜有文献对这一问题进行系统和专门的研究。 鉴于此， 本文基于“制度背景——理论分析——路径构建”的逻辑， 深入、系统地探讨国家审计促进乡村振兴的逻辑机理与路径构建问题， 试图丰富乡村振兴审计的基础理论研究， 为新时代大力开展乡村振兴审计实践提供理论依据与方法启示。

三、国家审计促进乡村振兴的逻辑机理

本文从理论基础和作用机制两个方面阐释国家审计促进乡村振兴的逻辑机理。

（一）国家审计促进乡村振兴的理论基础

加快乡村实现全面振兴是政府必须履行的一项公共受托责任， 同时也是新时代国家治理的重要内容， 而国家审计是国家治理的基石和重要保障， 因此， 公共受托责任和国家治理理论是开展乡村振兴审计的主要理论依据。

1. 公共受托责任理论与乡村振兴审计。 尽管各国在政治、经济、文化、社会等方面存在诸多差异， 一国在不同时期的政治发展水平也有所不同， 但源于所有权与经营权分离下的受托责任所产生的监督需求却是相通的， 它是国家审计存在和发展的前提。 在社会主义中国， 国家的一切权力和财富都属于人民， 但这并不等于人民亲自去管理和经营， 而是将公共权力和公共资源的经营管理权通过一定的法定程序委托给各级政府， 各级政府又进一步委托给各部门和各单位的管理者去受托经营。 此时， 在人民和各级政府， 各级政府与各部门、各单位间便产生了公共财产的委托—受托关系; 各级政府、各部门、各单位接受人民委托并负有对人民报告其经管公共财产情况的受托责任。 公共受托责任存在于政策制定、执行和终结的全过程[4] ， 政府决策、执行和监督的各环节[12] 。 为评价、确认和证明政府及其各受托人的尽职履责情况， 进而确立或解除受托责任， 需要独立的第三方对其进行监督、鉴证、界定与评价， 国家审计由此产生。 国家审计产生和发展于公共受托责任[13] ， 是基于所有者对经管者公共受托责任履行情况的监督需要而产生和发展起来的， 公共受托责任是国家审计产生和发展的根源， 没有受托责任关系存在就没有审计[14] 。 国家审计通过发挥监督、鉴证、评价与问责等功能， 及时披露政府各部门公共受托责任的履行情况， 缓解各部门与各级政府以及社会公众与各级政府、各部门之间的信息不对称， 降低代理成本， 限制受托人的机会主义行为， 降低公共资源被滥用的概率， 并为实现委托人的财产保值增值目标提供保证， 最终通过向委托人呈报审计结果报告的形式协助其确定或解除受托人的公共责任。

国家审计的目标和内容随着政府公共受托责任内容的拓展而不断变化， 因此， 当旨在提高农民生活水平、促进农村高质量发展的乡村振兴成为政府公共受托责任的重要内容时， 国家审计的内容就应包含服务乡村振兴， 监督、评价和考核乡村振兴的落实情况与实施成效自然成为国家审计的主要监督方向。 作为一种对乡村振兴实施情况及其成效的独立监督与鉴证机制， 国家审计的核心就是通过获取适当、充分的证据， 对实施乡村振兴中相关政策及其配套措施等是否落实到位， 项目建设是否存在建设进展缓慢、建成后闲置甚至损失浪费等项目利用率不高、项目建设效益不佳和项目管理过程不规范， 资金分配和使用的真实性、合法性、合规性、效率性和环保性等进行甄别并提供评价信息， 以充分发挥国家审计在促进乡村振兴中的预防、揭示、抵御、鉴证与评价的监督保障功能， 缓解委托方与受托方之间的信息不对称， 进而确保政府公共受托乡村振兴责任的有效履行。

总体而言， 国家审计产生于鉴证和监督政府公共受托责任的需要， 公共受托责任构成国家审计的条件和内容， 国家审计是对政府公共受托责任履行情況的证明， 国家审计促进乡村振兴是政府公共受托责任拓展的必然要求。

2. 国家治理理论与乡村振兴审计。 当前， 完善国家治理体系、提高治理能力是我国最为显著的公共环境之一， 而公共环境的变化又会影响和塑造国家审计的相关改革发展方向。 国家审计与国家治理的主要观点认为， 国家治理需求决定了国家审计产生， 国家审计的产生源自国家治理的监督需要， 国家审计的方向与制度形态取决于国家治理的目标与模式[15] 。 尽管各国治理模式各异， 但纵观各国治理实践， 从国家治理系统构成看， 都是由决策、执行和监控系统组成的复杂大系统， 从国家治理运行流程看， 都包括输入、输出和评价反馈环节， 从国家治理权力组成看， 都分为决策权、执行权和监督权。 其中， 监控系统负有监督、约束与评价决策与执行系统的职能[3] ， 监控系统是国家治理结构内生的重要组成部分， 是治理的内在要素。 国家审计是国家监控系统的中坚力量[16] 和重要组成部分， 是构成国家监督权的重要一环， 其必须通过与国家治理其他子系统相互作用才能有效发挥职能[17] 。 国家审计不仅具有技术属性， 而且兼具工具属性。 国家审计是国家治理的监督工具， 在国家治理中发挥着不可替代的监督作用[18] 。 总体而言， 国家审计源于对国家治理决策和执行系统进行监督和制约的现实需要， 是可供国家治理主体选择的重要监督工具， 能够在参与国家治理的过程中发挥监督、制约公权力运行和鉴证、评价政府公共受托责任履行情况的治理价值， 从而在促进国家善治中发挥重要的监督作用。

当促进乡村实现全面振兴成为国家治理的重要内容时， 监督、鉴证与评价乡村振兴政策的制定、执行及其成效自然成为国家审计的重要方向。 此外， 因现实中既得利益偏好和有限理性等的客观存在， 乡村振兴在执行中可能会出现政策落实不到位、公共资金被违规使用、乡村振兴项目建设进展缓慢等援助困境， 此时需要国家审计积极发挥监督作用， 确保乡村振兴按照预期目标精准执行。 国家审计应围绕乡村振兴决策部署开展审计监督， 依托财政资金审计、政策落实跟踪审计、领导干部经济责任审计和环境资源审计等， 更加突出对乡村振兴重大政策落实， 资金预算、分配、流向和使用， 基础设施项目建设， 生态环境治理和领导干部经济责任履行等方面的监督， 通过追踪乡村振兴中的公共权力运行轨迹、公共资金流向和公共项目建设进程， 充分发挥国家审计在促进乡村振兴中的预防、揭示、抵御、鉴证、评价和问责的宏观监督效能， 以强化对乡村振兴中权力运行、资金运用和项目建设的监督与制约， 防止公权力异化为谋取私人福利的工具， 从而抑制潜在的机会主义倾向， 为实现乡村振兴的高质量发展提供监督与保障。

总之， 国家审计促进乡村振兴是源于对乡村振兴决策和执行系统进行监督和制约的现实需要， 能为政府改进乡村振兴资源配置与提高乡村治理质量提供监督与保障。

（二）国家审计促进乡村振兴的作用机制

国家审计机关是宏观管理部门[19] ， 具有宏观监督治理效应。 从世界范围看， 设置国家审计机关开展审计监督、鉴证与评价， 并由《宪法》确保审计监督的法律地位已成为各国的普遍共识和通行做法， 因而国家审计具有权威性、独立性、强制性和严肃性的特质。 与其他经济监督形式相比， 国家审计监督更具主动性与宏观性， 表现为审计不仅能够查处和揭露财政财务收支等公共资金、公共资源领域的违法违纪行为， 而且能够及时发现并预警国家治理各方面存在的潜在风险， 监督和检查各部门是否凭借自身权力变通解释和执行国家政策， 造成宏观政策扭曲和微观政策变形; 揭示政策弊端和漏洞， 抵御消极因素侵蚀， 健全体制机制， 是具有事前预防、事中揭示和事后反馈问责等宏观管理功能的国家治理“免疫系统”， 在国家政治、经济、文化、社会和生态文明各领域发挥监督治理功能。

具体到乡村振兴， 国家审计同样具有上述监督功能， 它是乡村振兴监督体系的重要组成部分， 是审计署代表国家对政府经管乡村振兴中公共资金和公共资源的使用效率和效果以及乡村振兴政策的贯彻部署情况进行的监督、鉴证、界定与评价， 能够在乡村振兴中发挥积极的监督治理效应， 确保乡村振兴预期目标与效果的实现。 国家审计促进乡村振兴的作用机制在于其是乡村振兴这个大系统中内生的一个监督子系统， 这种监督功能具体表现为：

第一， 国家审计的事前预防预警功能。 通过前移审计关口， 审计机关提前介入乡村振兴政策制定与规划， 资金预算、筹集与分配， 项目立项与论证阶段进行审计、鉴证与评价， 能够在政策制定、资金分配与项目立项环节就发现存在的不科学、不合理和不可行等问题， 并通过分析有关信息， 及时感知乡村振兴实施中潜在的高风险隐患， 并对其作出预警和防范， 从而防止苗头性、局部性问题向趋势化、全局化方向转变， 不断增强政府应对和治理乡村振兴风险隐患的能力， 从而起到“防未病”的作用， 为乡村振兴政策落实、资金使用和项目运营提供科学的依据和前提。

第二， 国家审计的事中揭示纠偏功能。 通过对乡村振兴政策及其配套措施的贯彻落实、资金管理使用和项目建设运营情况的跟踪审计和执行效果审计， 能够发现和揭示资金管理使用不安全、不规范， 项目建设运营不科学、不高效以及政策落实不精准、不到位等各种背离乡村振兴目标要求的违法违规行为， 并依法作出处理， 及时加以纠正和整改。 同时， 审计的揭示纠偏功能还能够分析和评价政策效用， 充分发挥建设性作用， 监督和纠正乡村振兴政策执行偏差， 并针对偏差产生的原因提出对策建议以供政策制定者参考， 从而促进和提高乡村振兴执行的有效性。

第三， 国家审计的事后反馈抵御功能。 通过跟踪审计和评价， 在揭示和反馈乡村振兴资金使用中存在的挪用截留、贪污私分、优亲厚友、随意变更用途等援助困境和乡村振兴项目建设进展缓慢、损失浪费、偷工减料、违规招投标、违规分包转包以及项目使用效益不佳等问题的同时， 还能够揭示和反映阻碍乡村振兴实施的深层次体制、机制障碍和制度缺陷， 并提出改进和完善的意见与建议， 排除影响实现乡村全面振兴的各种利益干扰， 从而有效抑制、抵御和防范乡村振兴实施遭到各种消极因素的侵蚀， 不断推动乡村振兴朝着高质量方向发展。

总之， 在乡村振兴实施过程中， 国家审计既要发挥预防、揭示和鉴证功能， 客观反映、揭示和评价乡村振兴执行中存在的风险和问题， 又要充分发挥纠偏、抵御和建设功能， 提出有利于促进乡村振兴体制、机制健全和完善的审计意见和建议。 国家审计监督乡村振兴的实施是否符合党和国家的政策初衷与预期， 是为了提高乡村振兴的效率和质量， 促进乡村振兴的制度效能不断向治理效能转变， 进而确保政府公共受托乡村振兴责任的全面有效履行。

四、国家审计促进乡村振兴的路径构建

基于当前确保乡村振兴有效执行的现实监督需求， 国家审计促进乡村振兴的路径应从根本路径、基本路径和辅助路径三个层面加以构建， 通过审计履职来实现国家审计促进乡村振兴的监督治理价值。 具体构建路径如下。

（一）根本路径： 加强党对乡村振兴审计的领导， 充分发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力

中国共产党成立百年来国家治理实践取得的伟大成就充分证明， 坚持中国共产党的领导是中国取得一切成就的根本保证， 必须坚持党对一切工作的领导， 同样在党和国家监督系统中也必须始终坚持党的绝对领导地位。 十九大报告专门指出， 要构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”“改革审计管理体制”， 这是党代会报告中首次对国家审计制度建设作出的顶层设计， 充分体现了党对国家审计的高度重视。 尤其是中央审计委员会的组建及其人员构成的高规格配置， 凸显了新时代党中央全面加强和领导国家审计工作的决心和意志。 中央审计委员会的成立， 标志着国家审计进入党集中统一领导的新时代， 国家审计的权威性与公信力显著增强。 紧接着， 各级党委领导下的地方审计委员会相继组建运行， 标志着国家审计进入全面坚持党的领导的新阶段[1] ， 中国特色社会主义审计进入新时代[19] 。 国家审计与党和国家事业工作全局紧密相关， 必须加强党对审计工作的领导[19] 。 乡村振兴是党和国家的重要施政方针， 加强党对乡村振兴审计的领导是实现乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求， 因此必须把坚持党的领导贯穿到乡村振兴审计的全过程、各阶段中， 以国家审计监督服务乡村振兴的实际成效检验“两个维护”， 不断筑牢为党执审的思想根基。

乡村兴则国家兴， 乡村振兴需要国家审计监督制度， 国家审计促进乡村振兴需要在党的集中统一领导下进行， 必须充分发挥党在领导乡村振兴审计中统一指挥和统筹谋划的作用。 必须始终坚持审計机关既是国家行政部门， 更是党的工作机关; 既是业务机关， 更是政治机关， 并且首先是政治机关， 国家审计的政治性居于首位[19] 的战略定位。 因此， 加强党对乡村振兴审计的领导， 就是要充分发挥各级党委审计委员会在领导乡村振兴审计中的核心作用， 提高政治觉悟与站位， 做好顶层设计与督促落实， 全国一盘棋谋划确定乡村振兴审计的总体思路、工作布局、重点任务和长短期审计计划， 构建短、中、长期相结合的多层次乡村振兴审计计划体系， 突出国家审计服务乡村振兴重大问题的运筹谋划和科学决策， 统筹考虑审计资源和审计力量以推进乡村振兴的精准落实， 从而实现党在领导乡村振兴审计中的集中领导、统一部署和高效决策。 同时， 在梳理与总结各级党委审计委员会运行经验的基础上， 应着力健全党委审计委员会领导国家审计工作的制度和机制， 持续推进党委领导乡村振兴审计的制度化、规范化和法制化， 探索制定类似于《党委审计委员会工作实施办法》的党内规章， 从而制度化、规范化各级党委审计委员会的职责范围， 为各级党委审计委员会领导乡村振兴审计提供坚实的制度保障。

（二）基本路径： 全面开展与乡村振兴要求相适应的审计监督， 为全面实现乡村振兴提供监督与保障

1. 以财政资金审计为主线， 促进乡村振兴资金规范使用。 乡村振兴是一项系统性工程， 包括乡村产业发展、生态环境保护、公共基础设施建设和资源开发等众多方面， 而推进乡村振兴各方面建设都需要大量的财力支持， 资金是推动乡村振兴的根本动力， 尤其国家财政资金更是占据主导地位， 大量而稳定的财政资金投入是实现乡村全面振兴的首要前提。 随着乡村振兴全面铺开， 大量财政资金和公共资源将涌向乡村， 并渐呈重点化、常态化趋势， 同时乡村振兴资金具有量大、面广、点多和线长等特点， 层级跨度较大， 社会关注度较高， 监督难度较大， 因此加强财政资金审计是国家审计促进乡村振兴的永恒主题。 当前， 审计查出和披露的乡村振兴资金在管理与使用阶段的违法违规问题屡审屡犯， 加强资金监管已成当务之急， 国家审计机关必须坚决站在维护人民群众利益的高度， 始终以财政资金审计为主线， 以促进乡村振兴资金依法、合规和有效使用为目标， 紧盯资金使用流向， 加强对乡村振兴专项资金预算、筹集、分配、管理和使用情况的审计监督。 要坚持公共资金运用到哪里， 审计监督就跟进到哪里， 通过加强对乡村振兴资金及其使用效果的审计监督与评价， 依法揭露和反映资金被虚报冒领、挤占挪用、违规使用、滞留沉淀和损失浪费等问题， 从而提高资金使用的合规性、合法性与效益性， 当好公共资金使用的“看门人”， 防止乡村振兴资金出现“跑、冒、滴、漏”等“瞄不准”和“瞄不久”的腐败现象， 确保财政资金在促进乡村振兴中发挥应有的效益。

2. 以政策落实跟踪审计为抓手， 确保乡村振兴政策、资金和项目有效落地。 乡村振兴作为重要国策， 必将会有一揽子系统性的配套政策、资金和项目来保障实施， 而乡村振兴的实施成败和民生改善的实施成效将直接取决于乡村振兴政策及其配套措施能否落到实处并取得实效。 因此， 国家审计促进乡村振兴的着力点必须放在监督、鉴证和评价乡村振兴政策、资金和项目的贯彻执行情况上。 从理论上看， 政策落实跟踪审计具有事前预防、事中揭示和事后反馈的全流程动态监督治理功能[20] ， 能够覆盖乡村振兴事前、事中和事后各环节， 从而有效形成事前、事中和事后审计监督循环[3] ， 促进乡村振兴政策措施有效落实。 因此， 在审计实践中， 各级审计机关应加大对乡村振兴各项政策落实、资金使用和项目建设的跟踪审计监督力度， 以促进乡村振兴政策有效落实、资金安全使用和项目高效运营。 通过开展乡村振兴政策落实跟踪审计实践， 密切关注乡村扶贫、医疗、教育、养老、就业、信贷、产业发展和土地流转等乡村振兴的政策执行、资金管理使用和项目建设运营情况， 不仅能够及时发现、揭示和纠正乡村振兴实施中的各种违法、违纪和违规行为， 而且能够从事前的政策制定、资金预算和项目规划论证阶段发现问题、查找原因， 提出有针对性的意见和建议并积极推动审计整改， 从而为调整和优化乡村振兴政策措施更趋有效提供决策参考， 进而确保乡村振兴有效落地， 乡村振兴预期目标和效果得以顺利实现。

3. 大力加强乡村生态环境审计， 为生态宜居的美丽乡村建设提供审计监督与保障。 经济的快速增长付出了巨大的生态代价， 乡村地区亦未能幸免， 特别是乡村环境污染已成为非常严重的问题， 主要表现为乡村生活污染、化肥农药污染和农业废弃物污染， 乡村在不断改造中面临的保有良好生态环境的压力越来越大， 乡村生态环境失衡不仅危及村民自身的生存和发展， 而且农产品的质量安全也遭到极大挑战。 同时， 乡村监督机制弱化为乡村环境管理责任的不当履行提供了机会和条件， 加之财政资金大多用于基础设施建设和农业生产补贴等方面， 对生态环境治理和保护还未给予足够重视， 导致乡村生态环境日趋恶化。 良好的生态环境是实现乡村永续发展的重要物质基础， 同时也是乡村发展的优势所在。 因此， 充分发挥环境审计的监督功能， 着力推动乡村生态环境审计， 是国家审计助力生态优先、绿色发展、生态宜居的美丽乡村建设的必然要求。

在开展乡村生态环境审计时， 审计机关要以乡村生态环境政策、资金和项目为主线， 以乡村领导干部自然资源资产离任审计为抓手， 对领导干部任中和离任期间有关乡村生态环境的重大决策进行审计监督。 重点关注以下三个方面： 第一， 乡村领导干部在落实国家生态文明建设和生态环境保护相关政策时是否存在不执行、歪曲执行和变相执行等情况， 农村厕所改造、污水处理， 乡村生活垃圾分类和资源化利用以及村庄清洁和绿化行动等乡村人居环境整治政策是否存在落实不到位和不精准的问题; 第二， 乡村人居环境整治资金、农业面源污染防治资金和农业生态环保补贴资金“最后一公里”是否有效落地、是否存在随意变更资金用途、截留挪用和精英俘获等腐败现象; 第三， 高标准农田和农业农村环保设施项目建设以及乡村畜禽粪污资源化利用项目建设等是否存在建设进展缓慢、建设质量不达标、建成后闲置等利用率不高、效益欠佳等问题。 通过开展乡村生态环境审计， 坚持审计查处微观环境问题与揭示宏观制度偏差相结合， 充分发挥审计的监督治理功能， 不仅能够及时发现和揭示乡村生态环境治理中存在的突出问题， 而且能够从体制、机制和制度层面进一步完善乡村生态环境治理， 从而有效防范乡村生态环境问题发生， 切实提升乡村生态环境治理效能， 为建设“看得见青山、望得见绿水、留得住乡愁”的美丽乡村提供审计监督与保障。

4. 加强乡村领导干部经济责任审计， 为实现治理有效的乡村秩序提供廉洁的干部队伍。 经济责任审计根植于中国审计实践， 是极具中国特色的一种审计制度创新[21] 与经济监督制度安排[22] ， 对约束领导干部权力行使和促进党风廉政建设具有重要作用[21] 。 经济责任审计中的“经济责任”更为准确的是指受托经济责任， 而领导干部的受托经济责任则是一种公共受托经济责任[22] ， 表现为领导干部应该合法、经济、高效地使用公共经济资源， 实现公共经济资源的效益最大化。 当前， 促进乡村振兴是政府履行公共受托经济责任的重要方向和内容， 在乡村振兴实施中， 乡村领导干部掌握着大量的公共资源， 承担着公共资金管理、拨付和使用的经济责任， 推进乡村振兴不仅需要领导干部依法贯彻执行乡村振兴政策及其配套措施， 更需要监督機制约束和规范领导干部行为， 防止决策部署不落实和政策执行变形扭曲。 因此， 要明确把促进乡村振兴实施作为领导干部在其任职期间的经济责任确立下来， 通过监督和评价领导干部在任期内是否促进乡村实现全面振兴等经济责任的履行情况， 推动乡村振兴全面贯彻和落实。

长久以来， 村干部一支独大、村级腐败和乡村精英俘获等一直是困扰乡村治理的痛点、难点和监督盲区， 在当前推进乡村振兴实施的过程中， 部分乡村治理面临乡村债务严重、公共事务衰败， 乡村基层党组织涣散软弱， 小官巨腐、优亲厚友和贪污私分等治理危机， 亟须发挥国家审计专业性和主动性强的监督制度优势， 深入乡村基层一线， 惩治和预防乡村治理腐败， 从而为破解乡村治理困境、提高治理能力提供监督与保障。 因此， 通过全面加强乡村领导干部任职期间经济责任履行情况审计， 能够发现乡村振兴实施中公共资金使用和领导干部履行经济责任所存在的公款私用、挤占挪用、优亲厚友、贪污截留等腐败问题以及体制机制缺陷和政策漏洞， 促使领导干部依法依规使用权力， 惩治和预防乡村治理腐败。 国家审计要充分用好经济责任审计这一重要的监督利器， 实现对党政领导干部这一关键少数监督的常态化， 推动乡村领导干部在任期内依法切实履行以促进乡村振兴为核心的经济责任， 促进惩治和预防腐败体系建设， 为实现治理有效的乡村秩序提供廉洁的干部队伍。

5. 健全乡村振兴审计结果公告制度， 增强社会公众对审计结果的知情权和监督权。 发布审计结果公告是审计机关的法定权力。 审计机关依法享有受法律保护的审计结果信息披露权， 这是为满足社会公众的知情权和监督权、提高政府权力行使透明度而依据相关法律规定， 通过一定的形式和渠道真实、客观地向社会公众公开审计结果的行为。 但从审计署官网可以发现， 从2019年1月至今， 审计署共发布了8份乡村振兴审计结果公告， 以此为基础进行文本分析后发现， 当前乡村振兴审计结果公告存在以发布宏观定性结论为主、同时由于对公告使用者的需求偏好不完全了解而造成公告内容较为简单且威慑力不强的问题。 具体表现为： 乡村振兴中具体项目的审计信息披露较少， 而总括性审计信息居多; 每年发布的审计结果公告数量较少， 乡村振兴审计结果公告率不高; 审计时滞②较长， 乡村振兴审计结果信息发布不及时， 严重影响社会公众对乡村振兴相关审计事项的依据、审计过程和结果等情况的知情权和监督权。 因此， 亟须完善乡村振兴审计结果公告制度， 为提高社会公众参与乡村振兴审计监督的积极性提供有效的信息获取途径。

进一步完善乡村振兴审计结果公告制度， 应在遵循保密性原则的前提下， 加大与乡村振兴审计有关的信息公开力度， 细化审计结果有关信息， 具体来说， 应就乡村振兴审计项目概况、审计实施原因、审计依据、审计发现的问题、问题产生的原因、审计结论、处理处罚决定和审计建议、被审计单位领导对审计结果的反馈和审计整改情况等内容进行披露， 以丰富乡村振兴审计结果公告内容， 提高审计公告信息含量。 同时， 除特殊情况外， 应逐步依法向社会公开与乡村振兴有关的具体审计项目的全部审计结果， 提高乡村振兴审计结果公告率; 缩短审计时滞， 简化审计结果公告程序， 适当增大审计机关的审计结果公告决定权， 多渠道及时发布审计结果， 以提高审计时效性， 扩大审计结果公告影响力， 增强公众对乡村振兴审计实施情况的知情权和监督权。 此外， 应完善审计结果信息保密制度， 科学、合理设置乡村振兴审计结果信息公开密级， 对涉密程度较高的审计项目在脱密后依然需要及时向社会公开， 以扩大和提升审计信息公开力度和深度， 增强审计监督与舆论监督合力。

（三）辅助路径： 加强审计人才队伍建设和信息技术应用， 为乡村振兴审计提供人才和技术保障

人才和技术是开展乡村振兴审计的关键， 决定着乡村振兴审计的效率和质量， 因此， 本文从“人”和“技”两个方面构建了乡村振兴审计的辅助路径。

1. 加强专业化审计人才队伍建设， 为乡村振兴审计提供人才支撑。 首先， 随着乡村振兴作为一项政治任务的全面部署和实施， 审计涉及的领域越来越广泛， 客观上对审计人员的政治觉悟、知识、能力、技术和经验提出了更高的要求， 迫切需要提高审计人员的政治和业务素质。 其次， 由于我国实行五级政府与四级审计机关的建制， 作为乡村振兴落实的“最后一公里”， 乡村审计是最基础、最容易出问题的环节， 但恰恰是在乡镇一级政府部门没有单独设置审计机关， 导致未能实现对乡村振兴资金和资源审计的完全覆盖， 乡村大片监督盲区的存在是造成乡村振兴政策落实不精准、资金使用不安全和项目效益不佳的重要原因。 再次， 乡村振兴面临区域发展不平衡、时间跨度长、涉及面广和内容繁杂等问题， 审计机关承担的审计任务日益繁重， 与国家审计资源有限之间的矛盾逐渐突出， 因此亟須加强专业化乡村振兴审计人才队伍建设， 这对国家审计有效服务乡村振兴至关重要。

为构建与乡村振兴相适应的审计人才队伍， 应采取以下措施： 首先， 加强政策理论学习， 切实提高审计人员的政治素质。 国家审计不仅具有业务属性， 更具有政治属性， 政治性是国家审计的首要属性[23] ， 因此， 新时代国家审计服务国家治理要求审计人员具有敏锐的政治思维和正确的政治站位， 在促进乡村振兴实施的过程中， 要始终坚持党的领导， 秉持为农民谋幸福、为乡村谋振兴的服务意识和宗旨意识， 依法揭示和查处乡村振兴中的各种违法违规行为， 切实监督和保障乡村振兴的政策红利落到实处。 其次， 面对日益复杂的乡村振兴审计任务， 要采取多种形式加强审计人员职业培训和继续教育， 这是提升审计人员业务素质、适应乡村振兴审计任务和胜任乡村振兴审计执业能力的有力举措。 应尽快完善为审计在职人员提供的以适应乡村振兴审计要求为主的新方法、新技术和新知识的职业技能培训， 建立职业培训机制、设置职业培训机构、创新职业培训方式、明确职业培训内容， 从而为提高乡村振兴审计人才队伍能力奠定业务素质基础。 最后， 改革国家审计人员招录办法， 充实乡村振兴审计人才队伍。 面对乡村振兴审计人员偏少， 审计工作量大及审计人员知识背景较为单一， 缺乏适应大数据审计、生态环境审计和重大工程项目审计等复合型审计人才的困境， 应探索改革审计专业岗和行政岗分类招录模式， 对专业性较强的岗位在招录时增加审计职业资质的要求， 并大量招录具有计算机、环境工程、人工智能等专业背景的本科及以上学历的毕业生充实审计队伍， 同时适当探索发挥市场机制作用基础上的聘任制人员招录模式， 激发审计人员活力， 从而为造就一支复合型、高质量的乡村振兴审计人才队伍、提高审计效率提供人力支撑与保障。

2. 坚持科技强审， 全面引入与应用审计现代化信息技术， 为乡村振兴审计提供技术保障。 乡村振兴涉及政策多、地域广、资金体量大， 单纯依靠传统审计方法往往费时耗力、效率较低， 为此， 在开展乡村振兴审计过程中应坚持科技强审， 全面引入与应用审计现代化信息技术， 坚持静态审计与动态审计相结合、现场审计与在线审计相结合、大数据审计与3S（GIS、GPS和RS的统称）技术相结合的审计方法与模式， 进一步提高审计效率与精度。

为有效实施乡村振兴， 国家必然会投入大量财政资金和公共资源， 而这一过程中又必然会生成财政、税务、教育、贫困、社会保障和医疗保障等点多、面广的海量数据。 这些丰富的数据形式既有传统的结构化数据， 又有半结构化、非结构化数据， 既有财务数据， 又有非财务和业务数据。 面对如此庞大的数据信息， 审计人员必须转变思维， 树立“样本=总体”的审计理念， 借助国家“金审工程”建设加快构建乡村振兴大数据审计分析平台与系统， 探索ArcGIS平台、无人机和3S技术等在乡村人居环境整治、基础设施建设、粮食生产和易地扶贫搬迁等方面的应用， 充分利用现代信息技术优势开展大数据审计、总体审计和全样本审计。 一方面， 可以提高乡村振兴审计效率， 降低传统抽样审计由于数据可得性问题而带来的抽样风险; 另一方面， 能够利用海量数据全方位、多角度和深层次分析、比对及查找乡村振兴实施中的各种违法违纪问题线索， 进而形成多条相互印证的审计证据链。 这不仅能为审计结果的真实性、可靠性和权威性提供有力支撑， 而且能够促进乡村振兴审计向审深、审全和审实方向发展， 进一步揭示和预防乡村振兴实施中微观层面存在的违法违规、“跑冒滴漏”和精英俘获等援助困境与宏观层面的政策弊端和体制机制缺陷。

五、研究结论

乡村振兴是继精准扶贫后又一重要的国家战略， 是“十四五”乃至今后更长一段时期实现农业农村现代化的关键举措。 十八大以来， 国家审计在党和国家治国理政中发挥的监督作用越来越大， 已经成为党和国家监督体系的重要组成部分。 现阶段国家审计机关应当立足于乡村振兴发展实践， 积极转变工作理念， 将审计重心由精准扶贫审计转向对乡村振兴政策、资金和项目实施及其成效的全面监督。 基于此， 本文对国家审计促进乡村振兴的逻辑机理与实施路径作了较为系统的研究， 得到以下结论：

（一）国家审计是促进和保障乡村振兴的重要监督治理机制

从理论和实践来看， 开展乡村振兴审计是由公共受托责任和国家治理理论决定的。 乡村振兴作为新时代政府在三农领域一项新的公共受托责任， 其履行情况应由独立的第三方进行监督、鉴证和评价， 以确定或解除政府的公共受托乡村振兴责任。 从国家层面来看， 这个独立的第三方即为国家审计机关。 国家审计是国家治理这个大系统中的重要监督子系统， 监督和保障乡村振兴本身就是其参与国家治理的一种行政行为， 是乡村振兴决策和执行系统的有效监督工具， 在促进乡村振兴中能够发挥事前预防预警、事中揭示纠偏和事后反馈抵御的监督治理功能， 因而国家审计是确保乡村振兴有效实施的重要监督治理机制。

（二）从根本路径、基本路径和辅助路径三个层面构建了乡村振兴审计的实施路径

国家审计介入乡村振兴政策制定与落实、资金分配与使用和项目论证、建设与运营各环节， 有利于及时发现乡村振兴中存在的违法违纪线索， 维护财经法纪， 促进乡村廉政建设; 有利于实时揭示乡村振兴资金运行和项目建设运营中的风险隐患， 维护涉农资金安全完整， 提高资金使用和项目运营绩效; 有利于进一步从体制、机制和制度层面分析原因并提出建议， 进而促进、完善和创新乡村振兴体制机制。 因此， 为更好地发挥国家审计促进乡村振兴的监督功能， 结合乡村振兴要求和当前国家审计实践， 从根本路径、基本路径和辅助路径三个层面构建了乡村振兴审计的实施路径， 即始终坚持党对乡村振兴审计的领导， 这是根本路径; 全面开展与乡村振兴要求相适应的审计监督， 助力乡村实现全面振兴， 这是基本路径; 加强审计人才队伍建设和现代化信息技术应用， 为乡村振兴审计提供人才和技术保障， 这是辅助路径。

① 查阅审计署官网（http：//www.audit.gov.cn/index.html）发现，从2019年1月到2021年4月，审计署发布三类8份乡村振兴审计结果公告：第一类为2019年第3号公告——179个县惠农补贴资金审计结果;第二类为2019年第6号公告——乡村振兴相关政策和资金审计结果;第三类为将乡村振兴政策落实审计结果置于国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告之中，与之相关的审计公告是2019年第8、10号公告，2020年第1、4、5号公告，2021年第1号公告。

② 审计时滞是指审计结束日期与审计公告日期之间的时间间隔。

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