武进区耕地非粮化现状、成因及对策

严德翼 周明 王烨

摘 要：为摸清常州市武进区耕地非粮化的总体状况、成因并提出应对策略，采用实际调查的方法，以全区8个镇、2个街道所有行政村为研究对象，通过跟踪分析其非粮化成因和防治成效，从而提出相应的对策与建议，即：坚决遏制耕地非粮化增量、稳定粮食种植面积、加强土地流转规范管理、加快粮食全产业链发展等措施，为当地政府部门科学决策提供依据和参考。

关键词：耕地非粮化;现状;成因;对策;武进区

中图分类号 F326.11 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）02-0106-03

Abstract： In order to find out the general situation and causes of the degrain of cultivated land in Wujin District， Changzhou， and to put forward the countermeasures， this paper adopts the method of actual investigation， taking all the administrative villages in eight towns and two streets in the whole region as the research object， through tracing and analyzing the causes of “non-grain” and the results of its prevention and control， this paper puts forward some corresponding countermeasures and suggestions， namely， resolutely curbing the increase of “non-grain” cultivated land， stabilizing the area planted with grain， and strengthening the standardized management of land circulation， four measures to speed up the development of the whole grain industrial chain. It provides the reliable basis and the high value reference for the local government department scientific decision-making.

Key words： Non-grain applications of cropland; Status; Causes; Countermeasures; Wujin District

聯合国的一份报告中指出，世界濒临至少50年来最严重的粮食危机，国际食品价格指数已连续上涨，达到2014年底以来最高水平，粮食进出口都受到很大的影响，国内粮食供应压力增大，保障中国14亿人口的粮食安全不容懈怠[1]。为摆脱如此困境，常武地区理应充分发挥自身优势，为提高保障国家粮食安全和重要农产品有效供给水平、稳定经济社会发展大局作出表率。然而，在全区一定范围内出现了耕地非粮化倾向。全区乃至全国范围内的类似问题如果任其发展，必将影响国家粮食安全和社会稳定[2-6]。为及时查找存在的问题，并提出有力举措防止耕地非粮化，笔者采取实际调查的方式对全区8个镇、2个街道所有行政村的耕地非粮化情况开展了底数调查，并结合当地实际提出了有针对性的应对措施，为政府部门科学决策提供可靠依据和重要参考。

1 耕地非粮化现状

1.1 总数偏高 调查显示：全区耕地非粮化面积共计6449.81hm2，是全区耕地总面积的23.7%，其中：占用永久基本农田4949.19hm2，是全区永久基本农田总面积的22.3%，这与孔祥斌等[7]的研究结论非常接近。由此可见，武进区耕地总面积的1/5被非粮化占用，问题比较突出，情况也比较严重。近年来，特别是区划调整之后，武进区粮食种植面积呈逐年缩减的趋势，粮食生产压力也随之增加。在此情况下，充分利用非粮化的耕地进行粮食生产不仅能缓解当地政府压力，而且具有重要的战略意义。

1.2 主导类型明显 在纳入统计的耕地非粮化3个类型中，在全区范围内，占用耕地种植木本经济作物4397.36hm2，面积最大;占用耕地挖塘养殖水产品2047.23hm2，面积次之;耕地闲置荒芜5.23hm2，面积最小。总体来看，武进区耕地利用率处于较高水平，耕地闲置荒芜情况很少，占用耕地从事经济作物种植和从事水产养殖的面积较大，且两者差异明显。

1.3 区域差异大 在3个非粮化类型中，除耕地闲置荒芜面积很少而忽略不计外，全区范围内，占用耕地种植木本经济作物的面积在0.8～1993.27hm2，镇（街道）之间差异很大，面积最大的4个镇从大到小分别是：雪堰镇1993.27hm2、洛阳镇858.22hm2、礼嘉镇703.47hm2、前黄镇654.47hm2。占用耕地种植木本经济作物面积最小的是湖塘镇，为0.8hm2。

全区范围内，占用耕地挖塘养殖水产品的面积在3.2～1622.93hm2，镇（街道）之间差异同样很大，面积最大的3个镇从大到小分别是：前黄镇1622.93hm2、洛阳镇184.03hm2、雪堰镇123.41hm2。占用耕地挖塘养殖水产品面积最小的是牛塘镇，为3.2hm2。总体来看，全区耕地非粮化的区域差异大，非粮化情况突出的区域均是农业发展水平较高的镇，也是经济实力在区内乃至全市范围内较强的镇。耕地非粮化情况在一定程度上和当地农业产业发展水平高度关联。

2 耕地非粮化成因

2.1 粮食生产效益偏低 一方面，虽然国家对粮食有收购价来托底，但粮食价格仍然较低。种粮成本包括种子、化肥、农药、农具、农资设备使用以及劳动力等诸多因素，远远超过种粮补贴，若遇极端天气等年份，农户亏本情况更多。另一方面，受价格影响，与种植蔬菜、瓜果、花卉、苗木等相比，种植粮食收入明显偏低。以水稻和蔬菜为例，一般种植蔬菜的单产净收入是种植水稻的4倍左右，一些反季节蔬菜的利润更大。

2.2 种粮人口老龄化严重 随着工業化、城镇化快速发展，农村绝大多数青壮年选择在附近工厂就业或外出工作，留守农村从事粮食生产的群体主要以50岁以上中老年人和妇女为主，农业劳动力呈结构性紧缺状况。由于其体力有限，农业生产多凭经验，即便种植粮食作物也仅仅是为了满足全家口粮，不仅粮食种植面积小，且产量也不高。

2.3 政策引导激励不全 武进区现有的种粮补贴政策全部面向规模种植户，这样就带来2个方面影响：一是由于承包面积和种粮面积存在差异，导致补贴金额也有差异，部分补贴资金不能完全发放到种粮户手中，种粮户积极性受到很大影响;二是由于散户种粮不享受国家补贴，导致其耕地用途随意性更大，无法确保这部分粮食面积。同时，一些土地整理项目实施后，大多由农民自行耕种，没有优先流向规模化粮食种植户，导致该土地整理项目的规模效应和保粮功能没有得到充分释放。

3 对策建议

3.1 坚决遏制耕地非粮化增量 综合运用卫星遥感影像和信息化技术、实地核查等手段，加强耕地种粮情况动态监测，对新发现的各类耕地非粮化问题，做到及时发现、及时制止、及时处理，重大情况及时报告。定期对粮食生产功能区内目标作物种植情况进行监测评价，实行信息化、精细化管理，及时更新电子地图和数据库，坚决遏制住耕地非粮化增量[8]。

3.2 努力稳定粮食种植面积 坚持耕地管控、建设、激励多措并举，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，稳定粮食种植面积。永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障水稻、小麦种植面积[9]。进一步压实“米袋子”省长负责制下的市县长分级负责制，逐级分解细化粮食生产保障目标任务，确保落实到镇村（街道）、落实到地块。加强对种粮主体的政策激励，继续实施水稻生态补偿、农机具购置补贴、粮食作物保险、粮食最低收购价、耕地地力补贴等政策，提高粮食经营效益，着力保护和调动地方各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性。

3.3 加强土地流转规范管理 坚持依法自愿有偿原则，严格按照《农村土地经营权流转管理办法》，推进土地经营权有序规范流转，推广土地经营权流转线上交易、流转合同网上签约。鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等，支持其与农户建立紧密利益联结机制，形成利益共同体，参与粮食全产业链发展。鼓励各镇（街道）依法探索建立工商资本租赁农地的资格审查、项目审核、分级备案制度[10]。对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的非粮化行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。

3.4 加快粮食全产业链发展 立足农业产业园区建设，积极寻找契合点和突破口，加快粮食全产业链发展。引导粮油加工产业适应健康消费需求，开展粮油精深加工技术研究，开发绿色优质粮油产品，推动粮食加工由初级产品向高端产品、特色产品转变，不断提高粮食产品附加值和综合效益。推进粮食仓储物流设施现代化建设，优化粮食物流（产业）体系布局，加快建设一批资源整合能力强、运营模式先进的粮食物流园区。加强优质稻米核心生产基地和核心品种建设，支持优质稻米核心企业建设标准化生产基地，着力打造优质粮食供应链[11]。

4 结语

我国耕地资源总量少，质量总体不高，后备资源不足，水热资源空间分布不匹配，确保国家粮食安全的意义重大而深远。必须处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系，不能单纯以经济效益决定耕地用途，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产[12]。近年来，随着全区经济社会发展步伐的不断加快和区划调整等客观因素的存在，武进区耕地总量、粮食种植面积逐年减少，使该区耕地非粮化现象在确保国家粮食安全的大背景下被进一步放大，政府部门需要做的工作还有很多，需要走的路还有很长。面对日益增加的耕地非粮化现象，区、镇2级政府部门需要同时做好“严防增量”和“恢复种粮”2方面工作，集思广益，既“堵”又“疏”，双管齐下，以有效稳定粮食生产，有力确保粮食安全。

参考文献

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[12]罗晨阳，张跃超.基于共词网络分析的耕地非粮化阻断途径研究[J].商业经济，2021（2）：107-108，169.

（责编：徐世红）