城市土地生态安全协同治理困境及路径选择

朱睿

摘 要：协同治理是指通过借助多个利益主体来治理公共事务的进程。目前，我国城市土地生态安全问题愈发严峻，如何协调多元利益主体关系以促进生态安全建设，已成为社会关注的焦点。该文针对城市土地生态安全治理过程中产生的不同利益主体间的协同困境，提出塑造多元主体协同治理理念、构建协同治理法规体系、完善利益协调分配机制、创新协同激励机制等路径，以期提升我国城市土地生态安全治理能力，为加快生态文明建设进程提供参考。

关键词：城市土地资源;土地生态安全;协同治理

中图分类号 F293.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）02-0102-05

Abstract： Collaborative governance refers to the process of governing public affairs by means of multiple stakeholders. At present， the problem of urban land ecological security in China is becoming more and more serious. How to coordinate the relationship between multiple interest subjects to promote ecological security construction has become the focus of social attention. Based on urban land ecological security management process of the synergy between different interest subjects， multiple subject shaping cooperation governance concept， build a collaborative management laws and regulations system， improve the distribution of interest coordination mechanism， the path of the synergy incentive mechanism of innovation， in order to improve the urban land ecological security governance， provide a reference for the process of construction of ecological civilization.

Key words： Urban land resources; Land ecological security; Collaborative governance

随着我国城市化发展进程的不断加快，人口增长加剧了城市土地资源的利用强度，城市土地生态安全面临着严重威胁。据调查数据显示：我国越来越多的城市出现了脆弱生态区域，植被覆盖率低、资源环境承载力下降、土壤盐渍化现象严重等问题，不仅威胁着区域内土地生态安全健康，也制约着区域内社会经济的持续健康发展[1]。在城市土地生态安全治理过程中，由于多元主体参与引发的利益冲突频现。苗红培研究发现，由于政府和社会组织间形成的非对称性的依赖关系，导致社会组织不能高效地参与土地生态安全治理[2];耿飒指出由于市场机制不健全导致政府难以发挥在土地生态安全治理中的主体作用[3];曹蕾提出由于企业在生态安全治理中职责缺位、权责紊乱等问题，导致利益主体之间产生权责分化[4]。因此，如何建立一个高效有序的协同治理框架，以完善城市土地生态安全治理体系，俨然成为我国城市土地生态安全建设的重要内容。

1 城市土地生态安全概念阐述

对于“土地生态安全”的基本概念，学界一直没有统一的界定。20世纪40年代，奥尔多·利奥波德提出在土地功能状况评价中加入土地健康要素[5]，成为土地生态安全概念的起源。之后到20世纪80年代“生态安全”术语逐步进入土地资源管理领域[6]。通过文献回顾发现，关于土地生态安全概念目前学界主要通过广义与狭义这2个角度来进行阐述[7]。从广义上说，土地生态安全指的是生产、生活所需的土地资源可以得到保障且不受威胁的土地利用状态;从狭义上说，土地生态安全指的是处于自然状态发展下土地生态系统仍然能够保证健康稳定发展。同时，学者们也从不同视角进行了界定，如：张虹波等从保护生态系统角度出发认为土地生态安全指合理运用土地资源使生态环境少受威胁;梁留科从对社会创造价值的角度认为土地生态安全是土地生态系统能够保障人类的生产生活免受环境污染的影响，进而实现社会的生态效益。

综上所述，城市土地生态安全主要强调在区域土地生态价值不受威胁的状态下，基于环境的可持续发展，合理规划运用城市土地资源，进而达到优化城市内部空间结构的目的，以推动我国城市化的发展进程。

2 城市土地生态安全的协同治理理论

协同治理（Collaborative Governance）是经治理理论与协同理论二者有机结合而产生的一种全新的治理理论，目前多有学者将协同治理理论运用到生态环境治理中，并在理论与实践的发展中产生了积极而远大的影响。

2.1 协同治理理论的内涵 协同治理理论起源于20世纪70年代赫尔曼·哈肯创建的协同学;通过理论研究与实践应用，最终创作出《协同学》一書[8]。该书的重要观点是主系统之间的各个子系统可以不受任何因素干扰而达到相互协作状态。该书的创立对协同理论的发展起到了推动的作用，并相继开始在各个学科领域应用。我国学者就协同治理理论也进行了相关理论探究。如：朱纪华[9]指出，协同治理通过政府、企业等多个主体通过发挥自身资源优势，组成运行高效的社会治理网络，共同参与到实践中。俞可平[10]认为政府和公民在社会政治事务中的合作治理;同时也是国家社会的协同治理[6]。李汉卿[11]认为协同治理就是多元主体根据各自主体间的差异通过共担风险、共享收益等方式构建协同治理共同体。通过文献回顾发现，运用协同治理理论治理公共事务更加重视社会主体的多元化发展特征。

2.2 协同治理理论的特点 协同治理，顾名思义就是统一治理中的所有主体。其理论特征归纳起来主要有以下4个方面：第一，最明显的特征就是多元性，政府、社会、企业、个人都参与其中。依据不同的治理对象和治理方法，定义不同的参与者和治理体系。第二，理论强调各个主体间借助一定的条件进行良性互动。多元主体通过协作方式探究解决路径。在主体协商的过程中，信息之间的良性交流使各方受益增多，最终推动形成了一个治理共同体。第三，理论关键在于减少政府在治理公共事务中的主导性，其他主体通过扮演不同的角色参与到治理的进程中[12]。第四，协同治理以实现公共价值为利益追求，通过共同的行为规则来提高治理效率，最终为形成治理共同体建立基础。

2.3 协同治理理论的适用性 在城市土地生态安全的治理中，协同治理理论的运用具有深厚的实践意义。城市土地生态安全治理的多元主体参与特征显著，各个主体在平等合作的基础上进行谈判、协作、互补，并促进治理走向良治，对土地生态安全治理具有积极作用。一方面，为了实现共同的治理目标，各个治理主体都会关注政策问题，政府与各主体通过共享社会资源，在互利的基础上各方主体共同努力，建立良好合作伙伴关系和协调机制。另一方面，随着社会力量的壮大，为生态安全治理提供了充分支持，构成了强大的社会基础[13]。伴随着市场的经济发展，市场作为社会服务的主体作用进一步凸显，其服务自主性不断提高。与此同时，企业越来越重视自然生态环境安全，承担起社会生态治理职责。多元主体协同参与城市土地生态安全治理中涉及的诸多问题，将有效改善土地生态安全恶化的状况[14]。

然而，任何一种治理模式的选择都与时代发展状况紧密联系，需要有效的机制进行保障，通过协同路径促进主体之间的沟通，从而推动治理共同体的构建[15]。由于各主体自身的差异，在不同程度上存在难以合作的现实困境，所以强调各主体之间通过构建共通的治理理念、共同的行动准则、健全的协同激励机制与利益分配机制，进而实现有效的治理共同体[16]。城市土地生態治理中涉及的主体众多，因此需要各主体之间协同治理，以促进良性互动和可持续发展（见图1）。

3 城市土地生态安全协同治理的多元主体

土地生态安全协同治理需要多元主体之间的通力合作。目前，土地生态安全建设中主体仍以政府为主导，中央政府和地方政府发挥引导调控作用;企业与社会组织共同参与。具体而言，城市土地生态安全协同治理主体及职责如表1所示。

3.1 中央政府 中央政府在土地生态治理中关注国家利益，发挥核心领导作用和宏观指导作用。开展土地生态安全总体布局，协调与指导地方政府的土地生态安全工作;颁布相关法律法规促进土地生态安全治理规范化，加强制度建设;指导全国土地生态安全建设工作，并实施积极财政补贴以满足公众生态建设诉求。较地方政府而言，中央政府更多地注重保持社会经济长期稳定发展，保证土地生态价值的永续利用和可持续发展。

3.2 地方政府 地方政府在土地生态安全治理中更关注区域利益，尤其在区域土地生态安全建设中发挥主导作用[17]。其主要职能是根据中央政府规划部署开展区域土地生态安全规划与布局;执行中央有关土地生态安全建设的法律政策;对区域内土地生态安全事务进行有效监管与整治，推动区域内市场和社会主体承担生态安全建设的社会责任;采取有效措施复垦、修复并改善区域土地生态安全状况[18]。值得关注的是，地方政府之间土地生态安全职能的履行可以形成协同合力，对于推动建立一个健康、协调、和谐的社会生态环境起着至关重要的作用。

3.3 企业 企业是土地生态安全建设中的重要实践者和社会生态责任的主要承担者。企业应积极配合政府土地生态安全建设工作，并对社会生态安全保障建设负责。在政府的大力宣传下，企业应积极改变生产经营方式，创新绿色发展理念，提高节能减排意识，减少生产环节可能产生的土壤污染排放。同时，企业可以通过技术创新与资金投入，促进产业结构转型升级，大力发展绿色节能生产，为区域土地生态安全治理作出贡献。

3.4 社会组织 社会组织是土地生态安全治理中的重要补充力量。社会组织通过开展系列环保活动进行土地生态安全建设宣传，向全社会普及土地生态安全知识;吸纳普通大众参与到区域土地生态安全建设当中，尤其要对推进土地生态安全建设健康发展建言献策。同时，发挥监督职能，对区域内政府土地生态安全建设的日常工作进程进行有效的监管和建议，维护并保障社会公众的土地生态权益。

4 城市土地生态安全协同治理面临的困境

土地生态安全协同建设需要多元主体的积极参与，但现实中不同主体之间的协作关系往往面临挑战。

4.1 中央政府与地方政府 在土地生态安全治理过程中，中央政府与地方政府的职责关注点不同。与中央政府相比，地方政府在土地生态安全治理中存在相对独立的利益结构，自身带有一定的“经济人”特性[19]，即更多关注自身地方经济的繁荣发展。受行政分权和经济分权方式的影响，中央政府对地方政府土地生态安全目标考核的效力有限。一方面，地方政府会基于自身利益，对土地生态安全治理采取“不作为”态度;甚至有些地方政府不支付治理成本，却想从治理结果中获益，这必然导致治理的失败。另一方面，有些地方政府尽力追求区域GDP增长，不承担土地生态安全建设的职责，对中央政府的土地生态安全治理目标采取漠视甚至抵抗态度。

4.2 地方政府之间 地方政府之间在土地生态安全建设中具有分散性特点，区域内协同治理和区域间协同治理都存在各自为政的现象。从区域内而言，城市土地生态安全建设涉及的部门较多，多头管理带来了协同的困境，一旦区域内出现破坏土地生态安全的行为，部门之间会因权责不清而导致行政缺位或者利益摩擦。而对于区域间而言，因为地方政府间缺少资源信息共享，信息资源传播呈现一种封闭的状态，区域间政府往往难以获得有效信息，地方政府间产生信任危机，协同工作存在困难，有时甚至职责重叠，降低了行政效率[20]。

4.3 政府与企业 由于自身经济性特质，企业往往追求的是自身效益的最大化，这与政府的生态安全治理利益诉求存在差异。从传统企业视角，政府是土地生态安全治理的主导者，企业只被动在政府制定的土地生态安全保护政策框架下开展生产活动，因此缺少治理积极性与主动性[21]。另一方面，绿色环保生产和节能减排措施需要企业支付并承担额外的生态治理成本，传统企业不能充分认知企业的社会责任，考虑到成本收益差异不愿意投身于生态安全治理中。更有甚者，个别企业在生产中高耗能污染排放，破坏了区域土地生态安全，受到违规处罚后与政府产生矛盾和摩擦，更难以参与到日常土地生态安全的治理进程中。

4.4 政府与社会组织 社会组织在土地生态安全治理中的职责，往往因为自身发展的滞后性无法完全实现。一方面，政府土地生态安全职能的履行需要购买社会组织的服务来实现，而我国目前涉及土地生态安全建设的专业社会组织较少，其协同治理能力依然较为有限，使得政府往往出于能力不足的考量，无法充分信任其参与实践工作，进而限制了社会组织参与土地生态安全治理的可能性[22]。另一方面，目前尚在发展中的涉及土地生态安全建设的社会组织，其参与往往本着“协助不添乱、督查不替代、办事不违规”的原则，与其应该在治理中扮演的合作者和监督者角色尚有差距，也导致其在自身职能实现过程中存在偏差。

5 城市土地生态安全协同治理的优化路径

要推动土地生态安全多元主体协同治理，必须充分发挥各主体的作用，通过有效的联动机制实现良治和善治的目标。

5.1 塑造多元主体协同治理理念 协同治理理念是多元主体共同认同的价值基础，也是建立生态治理共同体的纽带和桥梁。一是加强政府与企业间的协同参与意识，政府作为治理公共事务的主体，在追求社会经济繁荣发展时要重视生态财富的积累，重视生态安全发展对经济发展的重要推动力，与企业协商合作达成共识。二是加强企业与社会的协同参与意识，企业作为生态环境资源的直接消费者，有责任在资源开发过程中遵循生态治理政策，同时也应承担相应的社会责任，积极创新绿色环保的生产方式，让绿色产品向公众开放。三是加强政府与社会之间的协同参与意识。一方面，社会团体应该积极参与到形式各样的生态保护教育活动中，让保护生态环境成为一种习惯;另一方面，政府要拓宽社会组织参与环境保护建设相关渠道途径，创造条件激发社会团体参与意识。

5.2 构建多元主体协同治理法规体系 土地生态安全治理需要得到一个完善的法律规则体系保障，一个健全的制度体系有助于每个独立主体在法律的约束下做出理性的行为选择。一是进一步完善我国《环境保护法》，一个完备的土地生态治理法律体系仅靠地方政府是无法做到的，需借助中央和地方政府的协同合力。中央部门从生态整体性的理念出发构建相关的法律体系，地方政府根据中央政府出台的政策去承担职责范围内保护土地生态安全的责任。二是针对高污染企业，加强行政处罚力度。对排污量大的企业进行定期定点的抽查，提高处罚数额，构建企业环境信用体系去重点约束高污染企业的生产活动。三是健全社会组织的法律责任，健全诉讼制度，当发生土地生态环境污染事件时，社会组织也能够在法律规定的范围内，通过合法的渠道，向有关部门举报。

5.3 完善多元主体利益协调分配机制 好的合作关系离不开健全的利益分配机制，多元主体在合作治理中利益能否得到平衡直接关系到合作的可持续发展。一是协调好中央和地方政府间利益冲突，合理配置政府间的权力，通过建立生态治理绩效评估体系来协调二者之间的利益冲突，最终达到实现各自最大收益的目的。二是协调好政府部门间的利益。各自利益的实现是政府间合作的基础，政府间通过制度规范细分政府部门的职权，并赋予各部门一定的治理权，提升土地生态的治理效率。三是政府要积极培育社会组织对生态环境治理的热情，并从财政上支持社会组织，为其建立多元的筹资渠道，解决社会组织因经费不足而无法参与生态治理的困境。四是政府要给予购置环保设备的企业一定的资金或政策支持，鼓励企业大力发展绿色产业，建立企业的生态治理补偿机制。

5.4 健全多元主体协同激励机制 各主体在生态治理中的积极性需要制定相应的政策激勵，积极性也是构建治理共同体的动力来源。一是地方政府要将生态效益和社会效益纳入考核指标中，共同促进生态安全协同治理的有效运行，根据各地生态环境治理现状，对各地方政府实行差异化的绩效考核评价方法。二是政府和社会组织应适当地利用推动机制促进各主体间优势互补，避免二者之间形成相对立的关系，拓宽广大社会组织参与治理的渠道，引领社会组织参与到日常土地生态治理进程中。三是政府应对企业建立规范标准的排污治理条例，引导企业关注生态治理并大力开发绿色、低耗能的产品;并将企业放在市场的监督下，接受大众的监督，对污染严重的企业不仅要让其停业，还要在税收政策和融资标准上规范其行为，最终实现推动土地生态安全治理进程的愿景。

6 结语

土地生态安全治理与社会多元利益主体息息相关，不同主体在治理过程中都应扮演好各自的角色，最大化的发挥各个利益主体在城市土地生态安全治理中的作用，推动治理共同体的建立。探索出适合城市土地生态安全协同治理实践路径，能够推动我国土地生态安全治理能力的提升，也有助于推动城市土地生态安全协同治理机制的构建。

参考文献

[1]中国生态系统评估与生态安全数据库[EB/OL].http：//www.ecosystem.csdb.cn/ecoass/ecoassess_list.jsp？func=wt.

[2]苗红培.政府与社会组织关系重构——基于政府购买公共服务的分析[J].广东社会科学，2015（3）：8.

[3]耿飒，赵志强.多元主体协同参与生态治理的困境及应对[J].中华环境，2020（3）：4.

[4]曹蕾.我国政府生态治理：困境及改进[J].环境保护与循环经济，2018，38（12）：3.

[5]Westing A H. The environmental component of comprehensive security[J].Security Dialogue，1989，20（2）：129-134.

[6]Barthouse L W.The role of models in ecological risk assessment[J].Environmental Toxicology and Chemistry，1992，11（12）：1751-1760.

[7]李昊，李世平，银敏华.中国土地生态安全研究进展与展望[J].干旱区资源与环境，2016，30（9）：50-56.

[8]杜婉莹，杨子生.我国城市土地生态安全研究进展[J].安徽农学通报，2020，26（06）：105-109.

[9]朱纪华.协同治理：新时期我国公共管理范式的创新与路径[J].上海市经济管理干部学院学报，2010（1）：6.

[10]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（1）：20-32.

[11]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（1）：138-142.

[12]张卫海.生态治理共同体的建构逻辑与实践理路[J].南通大学学报（社会科学版），2020，36（03）：8-16.

[13]Hermann Haken.高等协同学[M].北京：科学出版社，1989：3-6.

[14]罗伯特·罗茨.新的治理[J].木易，编译.马克思主义与现实，1999（5）.

[15]徐嫣，宋世明.协同治理理论在中国的具体适用研究[J].天津社会科学，2016（02）：15-16.

[16]卢青.区域环境协同治理内涵及实现路径研究[J].理论视野，2020（02）：59-64.

[17]唐林霞.生态文明建设中地方政府职能转变：结构调整与制度因应[J].行政论坛，2015（5）：22-28.

[18]顾杰，张述怡.我国地方政府的第五大职能——生态职能[J].中国行政管理，2015（10）：43-46.

[19]Chris Ansell，Alison Gash.Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）：543-571.

[20]李成实.资水流域生态环境多元主体协同治理的困境与对策研究[J].科技和产业，2020，20（08）：143-150，171.

[21]鄧宏兵，刘恺雯，苏攀达.流域生态文明视角下多元主体协同治理体系研究[J].区域经济评论，2021（02）：146-153.

[22]王学栋，张定安.我国区域协同治理的现实困局与实现途径[J].中国行政管理2019（06）：12-15. （责编：张宏民）