以市域社会治理现代化推动省域治理效能显著提升

卢义桦 任克强

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，市域社会治理是落实顶层设计、推进基层治理的重要力量，起到承上启下的枢纽作用。党的十九届四中全会明确提出，加快推进市域社会治理现代化。习近平总书记在党的二十大报告中进一步强调要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。江苏积极部署落实市域社会治理现代化建设工作，13个设区市全部入选全国市域社会治理现代化试点城市。江苏以市域社会治理现代化试点为抓手，实现社会治理效能显著提升。

市域社会治理现代化的江苏探索

提高政治站位，精心统筹谋划。推进市域社会治理现代化是党中央作出的重大决策部署，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视市域社会治理工作，推进市域社会治理现代化必须坚持党的全面领导。江苏始终把该项工作作为推进社会治理体系和治理能力现代化的重要工程，不断探索具有中国特色、时代特征、江苏特点的社会治理之路。江苏坚持高起点谋划、高标准部署、高质量推进，积极作为，取得了阶段性进展。例如，苏州市构建“1+1+8+N”体系，建立贯通市、县、镇、村四级的组织体系，打造市级社会治理现代化综合指挥中心，设立党建引领凝心、风险防范安心、矛盾化解顺心、公共服务舒心、网格治理聚心、心理健康暖心、社会参与同心、科技赋能慧心等八心工程，并推动N个动态示范项目实施，争创市域社会治理现代化试点示范城市。

搭建实体平台，推动数字治理。随着大数据、云计算、人工智能、物联网等新兴技术的发展，数字赋能社会治理的时代已然到来，数字服务平台在推动社会治理、保障改善民生等方面发挥了重要作用。建设市域社会治理智能化综合平台，可以推动各地整合并优化社会治理资源，为社会治理现代化水平提供基础支撑。例如，扬州市完善“1个市级统筹+9个县级统抓+83个乡级统办”的市域社会治理现代化三级联动指挥体系，打通整合三级指挥中心与110、12345、数字化城管等48个市级部门190个应用系统，并进一步推动覆盖市、县、乡三级公安指挥中心（室）的社会治理联动处置平台建设，初步实现指挥平台联动、视频平台联调，基本实现市域“多网融合、一网治理”。

深化平安建设，防范化解风险。党的二十大报告指出，要主动识变应变求变，主动防范化解风险，完善风险监测预警体系。这对市域社会治理现代化中的风险识别与防范化解提出了新要求和新思路。推进市域社会治理现代化，应由过往单纯解决矛盾转为治理风险，大力推进城市安全风险监测预警能力建设，并始终以防范为先为重，形成防范、化解、管控、处置有机结合的严密链条。例如，无锡市创新构建“最多跑一地服务零距离”矛盾纠纷多元化解体系，积极推行“一站式”解纷服务，包括推动首接负责、分级受理、分类化解、层级联动的“一地受理”全域联动，矛调中心与人民来访接待中心、公共法律服务中心、非诉讼服务中心的“一体运行”全量化解，构建矛盾纠纷引导分流、受理化解、案后跟踪、心理疏导和普法宣传全链条闭环处置模式的“一站融合”全程服务。2021年度，无锡市通过这一创新性矛盾纠纷多元化解体系，共化解各类矛盾纠纷38.7万余起。

夯实基层基础，增强治理效能。党的二十大报告指出，要推进以党建引领基层治理，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道。作为一切工作的落脚点，基层是抓落实的“最后一公里”。江苏在推进市域社会治理现代化试点工作过程中，将基层治理作为推进载体，将更多治理资源下沉到基层，推进“精网微格工程”，夯实基层治理基础，持续增强治理效能。例如，南京市建邺区探索建立以党建为引领、以居民为中心、以志愿为前提的“微网格”治理模式，形成“社区党委—网格党支部—微网格党小组”三级党组织架构，形成“区—街道—社区—网格—微网格”五级信息流转机制，并制定《“微网格”治理试点工作实施方案》，探索身边人管身边事，推动“弹性工作制+清单化任务”治理创新，推动网格治理体系从“弱关联”到“强关联”。

加大法治供给，强化法治保障。党的二十大报告指出，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”法治是市域社会治理现代化的重要依托和必然要求。市域社会治理要以服务保障高质量发展为主题，持续加大法治供给。比如，南京市积极推动《南京市社会治理促进条例》实施，并出台《住宅物业管理条例》《生活垃圾管理条例》《文明行为促进条例》《流动人口服务管理条例》《南京市城乡网格化服务管理实施细则》等一批务实管用的法律规定，建立科学完备市域法律规范体系。将市场监管、应急管理、文化旅游、街道城管等多支执法监管队伍整合组建为街镇综合行政执法局，将面广量大、基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限赋予街镇，制定531项街镇相对集中处罚权基础清单。在南京全市16个园区开启公共法律服务，成立金陵民商事调解中心等机构，加快民事诉讼程序繁简分流改革试点，挂牌运行全省首家律师参与执行工作站。

激活社会力量，凝聚多元合力。推动党委、政府、市场、社会组织以及社区居民等多元治理主体对公共事务的共同治理是推动市域治理现代化的应有之义。市域社会治理现代化的实现需要在党委、政府领导下通过各治理主体的广泛和深度参与才能得以实现，要从多方面建构多元化的参与机制。例如，镇江市政协不断做强“有事好商量”协商议事品牌，搭建1078个协商议事平台。着力在56个城乡社区打造议事协商品牌，形成了扬中八桥镇“五老说和团”、句容崇明街道“五事民情工作法”、京口谏壁街道“老弗士协商议事”、京口四牌楼街道“邻里网格议事会”、高新区蒋桥街道“五方七步”等一批协商议事品牌，为基层社会治理增添动能、注入活力。

推进江苏市域社会治理现代化面临的主要问题

江苏在市域社会治理现代化进程中探索出了有特色、有亮点的治理模式，整体呈现出良好的发展趋势。但是，在统筹推进社会治理现代化进程中，也存在诸多现实挑战。

理念认知仍需提升。市域社会治理现代化是近年来所提出的一个新概念，在实践中属于新鲜事物，对其理论研究还不够深入，导致对其认知存在一些误区。作为处于省级和县级的中间层级，市域是统筹城乡发展的重要枢纽和平台。市域社会治理既不同于省域社会治理，亦不同于县域社会治理，而是介于两者之间的治理样态。但是在实践中，一些地方将市域社会治理简单等同于城市社会治理或者基层社会治理，没有从江苏全局发展的高度理解和把握市域社会治理主题和特点；或拓宽市域社会治理的范围为市域治理，认为市域社会治理应无所不包、大包大揽。这些认知偏差，都是由于对市域社会治理现代化的内涵和外延把握不够精准，可能会导致市域社会治理现代化工作目标不明、着力点不准，迟滞市域社会治理现代化进程，难以成功破解市域社会治理中存在的各种痼疾和难题。

体制机制仍需理顺。在推进市域社会治理现代化进程中，虽然江苏积极部署落实市域社会治理现代化建设工作，加强了顶层设计与统筹谋划，但在实践中也面临体制机制的深层次挑战。市域社会治理现代化涉及面很广，强调采用全局性、系统化的治理思维，需要跨领域、跨部门、跨层级齐抓共管、统筹协调。但是在推进市域社会治理现代化的具体过程中，由于历史和现实等诸多原因，各个部门条块分割、各自为政的现象依然存在，缺乏相互间的交流与合作，市级部门与县（市、区）、镇（街）管理有机结合度仍然不够，在区域协作、条块互补、力量统筹、资源共享、工作联动等方面仍需要进一步提高。一些部门和基层单位没有积极主动地按照市域社会治理的新任务、新要求统筹推进工作，而是延续了以往的工作体制机制，套用原有的老办法，由此导致政策执行“碎片化”问题，难以真正实现治理效能的提升。

协同治理仍需增强。作为社会治理的重要组成部分，市域社会治理现代化强调治理主体的广泛参与，建成政府、市场、社会等多元主体共同参与的社会治理共同体。特别是当前，市域社会治理面临体量偏大和矛盾风险集聚的难题，需要各利益相关主体对公共事务的共同治理。虽然江苏在推进市域社会治理现代化中，始终坚持以人民为中心，坚持协同合作的理念，形成了一定的社会治理“向心力”，但在市域社会治理事务上仍然较大程度依赖政府力量推动，未能完全激发多元主体的积极性、主动性和创造性，仍需加强引导多元主体参与市域社会治理的广度和深度，让公众成为市域社会治理现代化的强大助力者，释放治理能量。

推进江苏市域社会治理现代化的建议

党的二十大报告指出，要深入实施区域协调发展战略。针对推进市域社会治理现代化进程中所面临的主要问题，江苏应以“五治”融合为基础构建新治理格局、以“试点验收”为契机助推治理提质增效、以“一体化发展”为纽带探路协同治理路径，进一步提升完善。

以“五治”融合为基础，构建市域社会治理现代化的系统治理。“政治、自治、法治、德治、智治”“五治”之间相辅相成，缺一不可，应以系统化、协同化理念整体谋划、一体推进“五治”融合为基础，聚焦人民群众需求，更高层次谋划推进市域社会治理现代化工作。一是进一步发挥政治的统领作用。充分发挥党建引领社会治理的政治优势、组织优势和工作优势，并将之贯穿江苏市域社会治理现代化全过程和各方面。二是进一步发挥法治的保障作用。全面推进普法行动，深入开展法治文化基层行系列活动，不断发展和繁荣法治文化，积极探索具有地方特色的区域法治现代化建设新路径，加快形成完备的市域法律法规体系。三是进一步发挥德治的先导作用。深刻认识“德治教化”重要作用，深入挖掘江苏各地优秀传统文化，用“德”凝聚人心，持续激发市域社会治理现代化内生动力。四是进一步发挥自治的基础作用。加强基层组织规范化建设，明确政府管理权和基层组织自治权边界，促进居民自治与网络化治理相融合，并通过多种方式引导社会力量积极参与社会治理。五是进一步发挥智治的支撑作用。要加快完善市域社会治理现代化指挥中心体制机制和平台建设，在保障个人信息安全的前提下，推动政法委、公安、司法、民政等社会治理各相关部门数据互通，合力打造一体化社会治理平台，推动社会治理事项实现多渠道信息受理、高质量数据支撑、广维度预警研判、跨层级联动指挥、全流程督办考核。

以“试点验收”为契机，助推市域社会治理现代化提质增效。应按照一年建成体系、两年达到标准、三年验收合格的总目标，以更大力度推进市域社会治理，以期顺利通过全国试点验收。一是严格对照市域社会治理全国试点验收考核标准，进一步健全完善市域社会治理指挥体系，全面深化特色治理机制应用，做强数据融通、做实分析比对，做精联动指挥，不断提高风险感知能力，有效提升社会治理平台实战能力。根据中央政法委电子验收系统，做好验收台账系统的构建，采取现代化、直观化、可互动的方式展示指引完成情况和各项佐证材料。做好验收过程中各单位迎查情况的记录，试点结束后对参与程度高、获取得分高的单位予以褒扬。二是依托“网格+行动党支部”“微网格+机关党员干部志愿者”等联动共创机制，深入推进“精网微格4.0工程”，持续强化微网格工作体系建设，积极壮大群防群治队伍，以更高水平、更大力度、更广范围的共建共治共享，圆满完成市域社会治理全国试点任务。三是全力打造特色亮点。积极挖掘江苏各地具有地方特色和借鉴意义的典型案例，并形成品牌效应。围绕市域试点项目，协调项目牵头单位，总结提炼条线上的特色亮点，不断擦亮社会治理特色品牌，做好宣传，让更多市域社会治理现代化“江苏经验”为全国其他地方提供实践参照。

以“一体化发展”为特色，探索市域社会治理现代化“江苏样本”。江苏市域治理现代化进程应紧密结合长江经济带、长三角一体化、宁镇扬一体化、苏锡常一体化等发展战略，实现江苏各地协同共进的高质量发展。一是加强府际合作治理，如可以举办“江苏市域社会治理创新项目展示分享会”，实现多层次、宽领域的创先争优，积极构建多元复合治理结构，实现政府引导下各行动主体的协同共治，打造市域社会治理现代化“全能高地”。二是营造市域社会治理现代化“一体氛围”。一方面，进一步探索构建力量整合、成本共担、利益交换、收益共享、市场化合作的机制，形成互惠互利的治理共同体。另一方面，加强统筹协调，充分发动各成员单位和各板块，以及广大城乡群众、企事业单位、社会组织积极有序参与，全面形成联动联建联创的工作格局。三是充分利用江苏省的高校、科研院所资源，加强政府与智库之间的合作，在对江苏创建全国市域社会治理现代化试点的各项共性工作、区域特色工作以及负面清单监测等工作情况进行全面考察的基础上，形成评估报告，科学反映市域社会治理现代化试点合格城市创建工作成效，并提炼经验性做法。