推进以县城为重要载体的新型城镇化建设

胡晓峰

党的二十大报告强调，要深入实施新型城镇化战略。江苏省十四届三次全会指出，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，统筹推进现代化基础设施体系建设，推动形成功能互补、开放融合、协同联动的省域发展格局。近年来，江苏省宝应县深入推进新型城镇化建设，并被列为国家县城新型城镇化建设示范县。

一、宝应新型城镇化建设取得的阶段性成效

宝应县地处扬州、泰州、盐城、淮安四大地级市交汇处，位于江淮生态经济区内、扬州市运河经济带上，下辖13个镇、1个省级经济开发区、1个省级旅游度假区，县域面积1468平方公里，户籍人口87.02万，常住人口68.22万。近年来，该县通过积极有效的新型城镇化建设实践，全县城镇化率达到58%。

紧扣产业城镇化，加快构建现代产业体系。深入实施招商引资、项目建设“双轮驱动”战略，已逐步形成以“两主、三重、三特”（“两主”即电力装备、电子信息；“三重”即高端装备、汽车零部件、生物医药；“三特”即有机食品、文体用品、羽绒家纺）为主导的产业体系。作为国家级光伏领跑基地、中国汽车零部件制造基地、中国创新百强县，全县现有工业纳税过千万元企业20家、规模以上企业561家，2021年实现工业开票销售945亿元。

紧扣宜居城镇化，新型城镇化框架初步形成。

围绕宝应“里下河地区重要节点城市”的发展定位，加快古城保护利用、旧城改造提升、新城开发建设，县城建成区面积扩展到47.2平方公里。深入推进交通强县战略，历史性跨入高铁时代，233国道、331省道宝应段等一批重点交通工程建成投运，创成省级“四好农村路”达标县，县域“30分钟交通圈”初步形成。

紧扣生态城镇化，环境质量持续提升。近年来，宝应县坚持生态优先，深入开展“263”专项整治行动，水、气、土质量进一步提升，年空气质量优良天数始终保持在320天以上，水域功能区水质达标率100%，土壤未受重金属污染。加快打造“大运河绿色文化长廊”、宝应湖国家湿地公园等生态品牌，先后获得国家首批生态示范县、有机食品基地建设示范县等称号。

紧扣民生城镇化，社会事业更加协调。近年来，宝应县大力兴办民生实事，民生重点领域财政支出年均增长10%以上，全面小康综合实现度达95%以上，在扬州市率先实现“无债村”全覆盖，城区“15分钟文体圈”全面建成。居民的获得感、幸福感显著提升，并建成全国义务教育发展基本均衡县和江苏省社会治安安全县。

二、宝应新型城镇化建设面临的主要挑战

在规划方面，城市定位不够清晰，面上统筹不够。宝应处于长三角城市群核心区边缘、宁镇扬一体化外围圈层，是承接宁杭大都市圈经济辐射和产业转移的重要区域。但长期以来，该县县域规划主要局限在里下河地区和中心城区，对接长三角核心区的格局没有完全打开，交通物流、绿色产品、营商环境等优势尚未转化为胜势。以中心城区为例，目前仍沿用原有的“南居北工”产居格局，在空间上割裂了产与城的联动。对比苏南中小城市，宝应现状及规划产居比（0.95∶1）总体偏低，教育、医疗等专项规划与人口增长、经济发展的科学匹配有待加强，现有格局与城市未来发展不相适应。虽然新型城镇化框架初步形成，但在嵌入特色文化、城市精神等方面研究得不够深入系统，结合得不够尽善尽美。

在人口方面，县域人口流失严重、分布不均且老龄化严重。当前全县人口高度集聚，农村“空心化”严重，常住人口总数较第七次全国人口普查数据减少10万，安宜镇（城关镇）和开发区以全县28.4%的建设用地承载了49%的常住人口，3万人以上的乡镇数量占比仅为36%。尤其在教育方面，问题更为突出。一方面，农村学生进城数量呈上升趋势，城区学前幼儿、小学生、初中生数量分别占全县上述年龄段学生总数的74%、61%、64%；另一方面，乡镇小学、初中的师班比高于城区，导致城乡教育资源不均衡。此外，适龄人口生育意愿偏低，年龄结构持续老化，2021年全县户籍人口出生率4.07‰（低于全省的5.7‰和全市的4.39‰），60岁以上人口占比25.4%，已处于中度老龄化阶段。随着连淮扬镇高铁等交通设施的完善，上海、苏州、南京等大城市“虹吸效应”愈加明显，加剧了宝应劳动力外流，劳动力输出数量占全县劳动力总数的47%且以青壮年为主，劳动力素质整体下降，企业面临“招工难”问题，城镇发展则面临生力军不足等现实问题。

在产业方面，带动县域经济发展的能力不强。目前，宝应三次产业比重为10.7∶48.0∶41.3，城镇化主要以工业为支撑，就业容量大的服务业比重远低于国家、省、市平均水平，工业主导产业和支柱产业处于产业链低端且以粗加工为主，不利于吸纳高层次人才。承载产业的平台载体不强，重点园区内部企业门类多样，上下游配套产业关联性不够，城市肌理混杂，导致部分园区产业区和居住区界限不够明晰。如安宜镇工业园工业区和居住区相互穿插，园区能级和形象亟待提升。在企业体量培育上，30亿元到200亿元区间企业仍为空白，10亿元、5亿元、亿元企业及规模企业数量明显偏少，支撑产业长期高速发展的龙头型、旗舰型企业严重缺乏。新冠肺炎疫情期间，面广量大的中小微企业抗风险能力较差，留工稳岗问题尤为突出。

在资金方面，投入机制较为单一，土地滚动开发的模式难以为继。推动城镇化建设需要大量的资金投入，但宝应城镇化建设资金来源较为单一，主要来自有限的政府投资。目前政府财政收支压力较大，仅能满足“三保”（即“保基本民生、保工资、保运转支出”）要求。2021年，全县一般公共预算收入、税收收入均排在全省40个县区的第39位。长期以来，房地产行业都是全县财政收入的重要支撑，但近年来房地产市场不景气。2016年全县房地产业税收最高峰时达10.3亿元，年新建商品房成交量约110万平方米，占全县税收总收入近30%。但从2017年相关数据开始逐步走低下降，2021年全县房地产业税收仅为3亿元左右，年新建商品房成交量36万平方米（占比已不足10%）。现有商品房销售去化周期长达24个月，用于城市运营的财力更加捉襟见肘。同时，受融资门槛提高、融资方式单一、债务偿还压力大等因素影响，全县城镇化建设资金压力进一步加剧。

三、推进新型城镇化建设的未来构想

当前和今后一阶段，宝应应进一步调整优化新型城镇化发展思路，坚持因地制宜，不盲目铺摊子，不贪大求洋。在新型城镇化建设总体策略上，要坚持“规划引人、平台聚人、城市汇人、政策找人、服务留人、改革化人”的思路，推动县域城镇化水平稳步提高。

坚持“规划引人”，以科学规划引领新型城镇化。科学规划对推动城镇高质量发展、实现远景目标具有重要指导作用，要以高起点、高水平规划引领城镇化发展，合理确定城镇功能定位和产业布局。要建立常住人口常态化统计数据模型，精准预测各地区可吸纳农业转移人口规模，使常住人口增长规模与城镇建设用地规模、公共服务设施用地保障相匹配，推动生产、生活、生态有机衔接。

“三十年前我送你母亲一块玉佩，和我这块一模一样。那时，我在你们老家当知青。”范坚强下乡时，爱上一个当地女青年。1978年，他考上一所美术学院，结果因画裸体女模，不久即以强奸罪下了狱。那时，他们的儿子刚刚满周岁。那个女青年再也不愿意理他，后来甚至搬了家。以后，范坚强多次寻找她未果。再后来，虽然找到了，她也不肯再见他。她不是恨他坐过牢，是恨他因为强奸而坐牢。那个女青年就是一杭的母亲。一杭从来没有从母亲嘴里得到关于父亲的半点消息。当范坚强说起这段往事时，他被震惊了。

加快“平台聚人”，以产城融合支撑新型城镇化。打造产业平台、强化产业支撑、扩大就业岗位，是集聚人口的关键。宝应要立足本地实际，通过产业链招商、以商引商、区镇共建等手段，打造省级开发区、省高新区、乡镇绿电标准化厂房等产业平台，进一步优化产业空间布局、培育新兴产业，以产业布局引导人口就近转移就业，并为转移人口提供更多就业机会。要顺应产业发展、人口集聚的趋势，围绕城市发展招引更多优质项目，推动产业转型升级，进一步增强宝应吸附高层次人才的能力，不断激发城市活力。

加强“城市汇人”，以补齐短板推进新型城镇化。提升人口承载能力，对提高城镇化水平、加快补齐城市基础设施短板至关重要。宝应县城的城市空间和市场容量有限，要杜绝超规模建设，选定重点区域集中发力、靶向提升。围绕居民群众集中反映的水环境、市容环境等突出问题，加快推动污水网管新建、道路提升、老旧小区改造等一批县镇“补短板工程”。同时，要延续城市肌理，留住城市记忆和乡愁，聚焦宝应水乡特质，不比“大气”比“秀气”，加快打造一批城市地标和城市名片，以水乡宝应独特的城市风貌吸引本地人返乡和外地人落户。

注重“政策找人”，因地制宜出台政策助力新型城镇化。近年来，上海、深圳、杭州以及省内的南京、苏州等城市，陆续出台了人才招引政策。宝应近期也相继出台了房票安置、鼓励农民进城居住、增加人才购房补贴等一揽子政策，引导人口回流、人口集聚，更好地配置公共基础设施和公共服务资源。

完善“服务留人”，优化公共服务供给策应新型城镇化。优质的教育、医疗等公共服务，是城市集聚人口的关键因素。要按照农村居民向城镇转移的趋势化要求，以教育、医疗等民生领域为重点，将学校、医院等有限资源向城镇倾斜，优化城市公共服务供给，让进城农民切实增加城市化、现代化所带来的获得感、幸福感。

突出“改革化人”，创新工作机制保障新型城镇化。改革创新是推进城镇化的根本动力。要创新投融资方式，将县级平台公司从政府的融资工具转为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的现代国有企业，明确划分企业职能与政府职能，推动国有企业实体化运作。此外，要加快户籍制度改革，实施城乡户籍一体化管理，引导农民向城镇自由流动。同时，建立健全农民工养老、工伤、医疗、失业、生育等保险制度，推动城镇教育、医疗、住房、就业等资源向农民工开放，降低农民进城成本。

四、推进以县城为重要载体的城镇化建设的对策与建议

分类推进，避免“一刀切”。我国县城数量大、类型多，不同县城自然资源禀赋和发展路径也各不相同。在新型城镇化建设过程中，要根据《意见》明确的五种不同类型县城，找准自身定位，实行分类指导和差别化对待，切忌“一刀切”。

规划引领，不能“不谋而动”。坚持“一县一策”，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定发展路径，科学编制城镇化建设方案，按照“缺什么补什么”的原则，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目建设和重复建设。

试点先行，切忌“一哄而上”。推进以县城为重要载体的城镇化建设，要率先在示范地区补短板、强弱项，细化实化目标任务，并在总结示范地区成功经验的基础上及时推广好的经验做法，稳步有序地推动县城整体建设。

守牢底线，防范城镇化可能带来的各类风险。要守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，严禁随意拆除老建筑、大规模迁移砍伐老树。同时，坚决守住耕地和永久基本农田红线、生态保护底线、城镇开发边界，防控灾害事故风险和地方政府债务风险。