我国地方老年教育条例的立法评析与完善

□ 李 洁

自1979年上海成为第一个60岁以上老年人口占比超过10%的城市以来，我国开启了迈向老龄化社会的进程，到2000年我国境内60岁以上老年人口占比首次超过10%，仅用了短短21年便正式迎来了全社会的老龄化时代。这意味着当时的我国1.3亿的老年人可能对教育学习有着强大的需求，也正是基于这一事实，加之“构建终身教育体系与学习型社会”作为教育改革的目标首次被写进党的十六大报告，我国天津、徐州两地分别在2002年、2007年出台了老年(人)教育条例，是我国最早颁布的两项专门的老年教育法规。在随后的十多年间，虽然我国60岁以上老年人口逐渐突破2亿大关，老年教育事业也发展迅猛，但却一直未有新的地方老年教育条例出台，国家层面仅有国务院办公厅2016年发布的一部《老年教育发展规划2016—2020年》。至2020年，我国60岁以上老年人口突破2.5亿。安徽省率先顺应时势于当年年底出台老年教育条例并于次年起实施；山东省则于2021年9月30日出台了于次年起实施的老年教育条例，为我国增添了第三部、第四部地方老年教育立法，见表1。本文将采取文本分析法，对现行的4部地方法规进行系统分析与评估，探寻这些地方法规中的制度差异和面临困境，并提出可行的优化方略和措施，以期为未来我国的老年教育政策法规的制定提供参考。

表1 四部地方老年教育条例概况

一、我国地方老年教育条例的文本解析

4部地方法规中，仅山东省采用“系统规定型”，即将整个法律条文细致地分为总则、体系建设、组织实施、服务保障、法律责任、附则等6个部分。而剩下的3地均采用“分散规定型”，即直接采用条文罗列的形式对相关内容做出规定。[1]尽管4地法律文本的规定形式上存在差异，但从内容上看，法律文本一般包括总则的纲领性条款(立法依据、立法目标、适用范围、概念界定、立法原则、政府职责等)和分则的集权与分权条款(组织实施、保障措施、监督管理、法律责任)两部分，[2]具体情况如下。

(一)总则

1.立法依据、立法目标、立法原则和适用范围

4部条例均将《教育法》和《老年人权益保障法》作为立法依据。4地条例的立法目标不尽相同，相同的为：保障老年人继续受教育的权利和促进老年人教育事业的发展。4地条例中仅安徽和山东确立了立法原则。徐州和天津条例的适用范围为60周岁以上公民的非学历教育，而安徽和山东条例的适用范围有所扩大，即不限于60周岁以上公民(见表2)。

表2 立法依据、立法目标、立法原则和适用范围及所涉及的条款

2.主管部门具体职责

老年教育工作主管部门主要有县级以上政府和相关部门，以及基层单位两大类(见表3)。4地主管部门的相同职责有：统筹规划、经费投入、表彰奖励、协调服务、兴办教育等。而随着时代的发展，安徽和山东的主管部门新增多项具体职责，如支持各类学校/机构办老年教育、老年教育纳入城乡公共服务体系、老年教育人才的培养与权益保障、社区老年教育网络和养老服务设施建设、高校加强老年教育课程建设与理论研究等。

表3 主管部门职责及所涉及的条款

3.社会力量具体责任

从表4中可知，4地条例都倡导各社会力量关心支持老年教育事业，并规定了现代传媒、非政府组织、社会组织和个人的职责。安徽和山东条例则新增了养老服务机构或农村基层群众自治组织、老年教育类协会的职责。

表4 社会力量具体责任及所涉及的条款

(二)分则

4地条例规定了老年教育的多种组织实施形式及保障各项实施工作顺利开展的措施。

1.老年教育的组织实施

表3和表4可见，4地条例均涉及的组织实施工作有4类：一是各级老年学校(老年教育场所、老年教育辅导站、老年教育机构、老年学习点等)组织的教育活动。老年学校由政府、社会组织及个人举办。二是老年人文体教育活动。主要由文体部门、基层组织、非政府组织和个人举办。三是公益性老年教育活动。由文化馆、文化宫、体育场馆、图书馆、博物馆、科技馆等公共文化机构举办。四是现代传媒(广播、电视、互联网、报刊等)组织的老年教育活动。此外，安徽和山东条例新增了两类工作：养老服务机构、农村基层群众自治组织举办的活动，以及老年教育类协会举办的活动。

2.老年教育的保障措施

从表5中可看出，4地均采取的保障措施有：财产物资保障制度、老年教育机构管理制度、老年教育奖励制度、老年教育监督制度。仅徐州和山东设置老年教育评估制度，安徽和山东设置老年教育人才培养制度。在财产物资保障方面，山东条例新增费用减免和服务购买政策。在老年教育机构管理方面，仅安徽有机构合作制度，仅山东有发展在线教育、信息化建设、合作办学、安全制度等。在老年教育监督与责任制度方面，仅山东条例涉及各个法律主体。

表5 老年教育的保障措施及所涉及的条款

综上而言，跨越近20年颁布的4部法规总体存在以下积极的变化趋势。首先，形式上更为科学，表现在：从分散规定型转向系统规定型，且立法要素也相对完备，如增加立法原则、扩大适用范围、完善责任规范。其次，内容上更为丰富，表现在：主管部门的职责、老年教育的组织实施和保障措施的类型随着时代的发展而增多。但存在的明显问题是四部法规的立法目标均不相同、乱象丛生。立法的目标或曰宗旨即立法的指导思想，体现了立法的精神与理念，是一部法律的灵魂，它的准确设定可以促进整个法律文本各部分、条文之间相互协调一致，消除其内部的冲突和矛盾。由此可见，四部法规立法的科学性与民主性还有待进一步检验。

二、我国地方老年教育条例的立法评析

天津与徐州条例颁布已分别有20年和15年之久，经过近20年的实施，非常有必要对其质量和效用进行检验，对其中不适应社会发展的内容适时进行调整，以保障老年教育立法的科学性和民主性，保持其生命力。即便是颁布较近的安徽和山东条例，也离不开一个非常重要的立法实践环节——立法后评估，即通过指标设计与数据采集，对实施一段时间后的立法进行全方位、多维度的评价，其目的在于发现立法的不足，掌握立法实践运行中的问题，为以后修改或废止法律提供重要依据。[3]包括分析条例的条款设置、相关制度设计等是否科学、合理、规范，是否适应老年教育实践面临的新形势、新任务、新情况、新问题，是否适应国家和地方关于老年教育发展的新精神、新规定、新要求，是否与其他相关法律、法规及法律规范存在矛盾冲突，等等。依据地方法规立法评估实践的经验，重点对条例的合法性、合理性、规范性、协调性、操作性和实效性等进行评估。[4]总体而言，在合法性方面，4地老年教育条例符合新《立法法》的规定，无与上位法相抵触的情形，且设置的各项制度与国家相关法律的立法精神、基本原则相符，无超越地方立法权限；在协调性方面，与本省相关地方性法规无不一致的规定，基本体现了国家相关的政策导向；在实效性方法，条例执法的力度与效果较为理想，各地老年教育发展喜人，公众对老年教育的认知也有了较高的提升。然而，随着时代的发展，天津和徐州条例在合理性、规范性、操作性等方面存在的漏洞已明显制约了其生命力的延续，刚颁布的安徽和山东条例虽然在这些方面有所改善，但依旧存在没有解决的根本性问题。

(一)合理性不足

合理性是指立法是否符合地方实际、具有地方特色，是否必要且理由充分；立法理念与目标是否合理、科学；职权职责配置是否合理、科学、平衡；相关制度、措施是否必要、适度；法律责任方式与强度设定是否体现公平、公正的原则等。人口老龄化时代构建终身教育体系的紧迫性对老年教育法制化提出了迫切的要求，制定符合地方实际与特色的老年教育法律非常必要。然而，随着时代的发展，现有地方老年教育条例合理性明显存在不足，主要表现在如下五方面：

其一，立法理念落后。立法理念是指为立法活动目标的实现提供基础、途径和保障的一系列价值观念，它对于推进科学立法、实现法的价值、平衡权利与权力的关系都有着重要意义。老年教育的立法理念，是在对老年教育最深层次的根源探寻中归纳出用于指导老年教育立法的基本思想。老年教育学的概念最早出现在20世纪50年代的德国，提出者克尔勒(Kehrer)和博洛诺(Bollnow)等学者将其任务描述为“使老年人对抗他们的衰老过程，并说服他们利用自己潜在的机会”[5]。20世纪六七十年代以后，随着人口老龄化向纵深发展，西方发达国家涌现出许多现代老龄化理论，整体上推动了老年教育学(geragogy)的发展，为老年教育的研究与实践提供了丰富的理论渊源，同样也成为老年教育立法的基本思想。1983年，巴特(Bulter)为“老化”(aging)给出一个经典定义，即老化是一个发生在个体的生理、心理和社会等多维度的变化过程，它是一个持续终身的，从发展到成熟、再到衰老或丧失、死亡的过程。[6]据此，老年教育应当是一种提前教育——在成人到达老年之前很早就应提供的一种教育，它可以在退休前几年就开始，而最有利的开始时间应在约30岁——即人类寿命的分水岭[7]；甚至，为学生提供任何有关老化的课程以学习对待老年人的积极知识和态度，并且对老年的前景形成积极态度的教育应提前至青少年期、儿童期[8]。这些研究成果扩大了老年教育的理论内涵：人人都会变老，都要为人子女赡养父母，而且，有些人还会以服务、照料或教育老年人为终身职业，因此，每个人都需要接受关于老化和为了老年人的教育，这一教育应该是在我们开始变老之前就已经进行并持续至退休、死亡的终身过程。可见，老年教育的对象包括我们所有人，[9]并贯穿人的一生。然而，天津和徐州条例规定老年教育是指对60周岁以上公民实施的非学历教育，安徽和山东条例也规定为以“老年人”为对象的教育活动。可见，现有老年教育条例的立法理念较为狭隘、落后，亟待更新。

其二，调整对象混乱。调整对象即所调整的特定的社会关系，它不仅是科学立法的前提，也是区别于其他教育法律的独特性所在。依据老年教育的理论内涵，无论是面向普通民众的老化教育和专业人员的老年学教育，还是对老年人群的教育，都是贯穿人一生发展的终身教育过程。然而，徐州、安徽和山东条例对老年教育机构的界定和天津条例对老年教育的界定，要么以60岁或退休为界限将原本贯穿人一生发展的老化教育割裂为两段，要么将老年人禁锢在特定的老年教育机构之内，使他们远离本应面向所有人开放的学校教育资源，彻底将老年教育置于学历教育或国民教育体系之外，令老年教育立法的调整对象陷入混乱，这不仅不利于保障老年教育的可持续性发展，也无益于推动终身教育体系的构建。

其三，立法目标偏差。如前所述，立法目标即立法的指导思想，是一部法律的灵魂，它的准确设定可以促进整个法律文本的质量和效用。每一个法律文本在各种宏大的目的之下，都有各自特殊的目的预设与价值定位。[10]地方老年教育立法目标除了存在乱象丛生的偏差外，还有两方面不恰当：一方面，天津条例将“为适应老龄化社会的发展要求”作为第一层次目的，无法体现老年教育的特殊目的和直接目的；另一方面，依据老年教育的理论内涵，4地条例均忽略了关于老化和为了老年人的教育对于个体和社会的成功老龄化，以及建立终身化老年教育体系的特殊而直接的目的，[11]而促进终身教育体系完善和老年人教育事业发展都可视为其间接目的或宏大目的。

其四，职权职责的配置失衡。权责一致是合理性的要求之一。在为执法各方主体配置权利或职权时，需要为其配置相应的义务或职责，不能出现只配置义务或职责而不赋予权利或职权的情况，也不能出现职权(职责)或权利(义务)严重失衡现象。[12]但我国地方老年教育条例中却存在失衡现象。例如，天津条例第九条仅规定老年人学校享有的权利，但没有相应的义务条款。不过，天津条例第十五、十六条分别规定了老年教育机构的权利与义务。又如，学前教育与公共学校教育作为终身教育体系的一部分，它们在4部地方老年教育条例中应有的职权职责均是缺位的。虽然安徽条例第八条规定了支持其他学校举办老年教育，但是“其他学校”的概念极为模糊，这意味着依然未明确学前教育与公共学校教育的职权职责。即便是刚颁布的山东条例也仅规定了高等学校、职业学校和开放大学等的职权职责。

其五，老年教育的组织实施与保障措施不够完善。终身教育理念之下，现有老年教育的组织实施类型已明显不适应社会发展，尤其是学前教育和公共学校教育被排除在老年教育的组织实施类型之外，这对于建构终身教育体系极为不利；再如新媒体、人工智能等的出现，对老年教育的形式与手段产生了深刻影响，新颁布的条例中未全面体现上述影响。此外，天津和徐州两地条例虽然从财物、评估、奖励、监督、管理等方面对老年教育进行保障，但却缺失最重要的人力保障制度，仅分别在第九条和第十五条对老年教育机构师资的聘任、工资、奖惩等做出相应的规定。而后颁布的安徽、山东条例相对而言较为完善，有相应的条款规定了师资管理与人才培养的内容。

(二)规范性不高

其一，法规名称不准确。地方法规名称不一致，天津名称为“老年人教育条例”，而徐州和安徽名称为“老年教育条例”。不过，两个名称的蕴意都指向老年人的教育，但这一狭义已不适应老年教育理论的新内涵，需要重新命名或者通过概念界定赋予其新的内涵。

其二，文本框架有待完善。文本是采用分散规定型或系统规定型并无统一定论，只要体例编排务实合理、章节设置衔接有序、条款项目逻辑清晰便是好的结构。[13]对比当前各地文本的结构内容，山东省条例更为全面和清晰，因此建议采取系统规定型。

其三，立法原则缺失。立法原则是创立法律的指导思想、基本方针和出发点，是立法意图和法律意识的概括，因此，当法律规范出现空白或漏洞时，立法原则可以作为立法理念被援引以弥补法律之不足。总体而言，天津和徐州两地条例中都缺少对立法原则的阐述，这在天然上削弱了老年教育法律的权威性和重要性。安徽和山东两地条例虽然在第三条明确了“坚持党委领导、政府主导、社会参与、面向基层”等原则，但从根本上，这并非可以作为立法理念的立法原则，而是遵循原则的行动方针。

其四，法律责任规范缺失。设计法律责任制度的目的是为了使权利得以保障，义务得以履行。[14]然而，教育法律责任规范缺失或过于简单是一个比较普遍的现象，所以受教育者较难以教育法作直接依据，通过法律途径维护自身权益。[15]依据结构营造技术，一方面应遵循人们的思维习惯——从原因到结果、从行为到责任，以及其他法律和国外教育立法的习惯，将法律责任条款安排在文本之末尾；另一方面，法律责任条款的排列应与法律行为在整个文本中的结构相一致。[16]然而，仅新颁布的山东条例相对完善地规定了各个主体的法律责任，其他3地法律责任规范均存在缺失。

其五，概念界定不准确。天津和徐州两地条例中有关老年教育的概念界定非常狭隘，仅指60周岁以上老年人的非学历教育；安徽条例则界定为以老年人为对象，由老年教育机构组织实施的教育活动。山东条例虽然没有界定老年人的年龄，也没有局限于非学历教育，但对老年教育机构进行了界定。这些界定从内容上看，将学历教育和职业教育排除在老年教育需求之外，也并未将老年教育纳入国民教育体系之中；从体制上看，则将老年人排除在国民教育体系之外。更严重的问题是，该界定是用“非学历教育”的概念来解释“老年教育”的概念，并非用定义来描述。

(三)操作性不强

法律的生命在于实施，管理体制是否顺畅有效，相关部门职责权限规定是否明确，措施是否具有针对性、可行性等因素，都直接决定了一部法律具不具有可操作性，能不能被贯彻实施。[17]地方老年教育条例的操作性不强，主要表现在如下三方面。

首先，部分职责职权规定不明，或是倡导式的。例如，“教育部门应当……依照有关法律、法规的规定，规范和管理各级各类老年人学校教育”(天津)，其中“依照有关法律、法规的规定”不明确。“各级国家机关、社会团体、企业事业组织、公民个人都应当关心支持老年教育事业”(天津)，这些主体应该如何关心支持、有怎样的权力和义务、应承担怎样的法律责任等都不明确，仅是一句倡导式的口号。“老龄工作机构负责老年人教育的协调服务工作”(天津和徐州)，其中“协调服务工作”的范围不明。“人民政府应当对……进行表彰和奖励”(天津、徐州和山东)，其中奖励的幅度和依据都未知，而“按国家和省有关规定给予表彰、奖励”(安徽)，则依据不明。“各级人民政府……逐步增加老年教育费用”(天津和徐州)，其中经费幅度或比例不明，且强制性、操作性不强。“老年教育机构……按照有关规定收取学费”(安徽)，其中“有关规定”依据不明。

其次，监督管理职责存在盲区或规定不明。例如，“老年教育机构(老年人学校和其他形式)开展教育活动应当遵守法律、法规，执行国家方针政策，依法接受监督”(天津和安徽)，其中接受谁的监督即监督主体不明。“老年教育机构应接受相关部门的管理、指导，接受学员及社会各界的监督”(徐州)，其中“相关部门”亦即监督主体不明。天津、徐州和安徽3地条例中被监督的主体均仅指向“老年教育机构/学校/活动”，而对于各级主管部门及社会力量等主体缺乏监督管理。相对而言，山东条例第三十八、三十九条对监督主体(教育行政部门、登记管理机关和市场监督管理等部门、公安机关、金融监督管理机构、人民政府及卫生与文体部门等)和被监督主体(老年教育机构、本级人民政府相关部门和下级人民政府及有关部门)及监督的内容(教育教学、教育机构违法犯罪行为、老年教育活动)和形式(公示)都有较明确的规定。

2.2.1 书写录制讲稿 每个小的知识点提炼知识要点，规划知识纲要。例如慢性支气管炎这个知识板块，讲稿可以从慢性支气管炎的定义，慢性支气管炎的病因，发病机制，患者常见的临床表现，对应的实验室检查指标的改变，临床相关治疗等几个方面进行讲解。如果所讲述疾病属于临床常见多发性疾病，内容相对较多，可以将一个知识片段分解成两到三个内容分别书写，录制视频时可以分别录制。

其三，法律责任设定的内容很笼统、不明确具体，或过于原则。主要有以下情形：一是违法行为主体和执法主体均不明。如“违反本条例其他规定的，由教育行政部门或者其他相关行政主管部门依法处理”(徐州)，其中违法行为主体不明，但根据后面“教育行政部门”这一执法主体推断，违法行为主体应为老年教育机构，因为如果是主管部门违法，就是自己纠正自己的错误，毫无作用；此外，“其他相关行政主管部门”这一执法主体也不明确。二是法律责任量化程度不够。“造成经济损失的，依法承担赔偿责任”(徐州)，没有明确具体的惩罚幅度。三是过多强调行政相对人的法律责任，忽视管理部门及其负责人的法律责任，主要存在于较早颁布的天津、徐州条例中。

三、我国地方老年教育条例的立法完善

2020年11月16—17日，中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记对当前和今后一个时期推进全面依法治国要重点抓好的工作提出要求，强调“要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。其中，推进科学立法、完善立法体制、提高立法质量，被置于最为关键的首要环节。基于以上立法评析，可从如下三方面完善我国地方老年教育立法。

(一)更新立法理念与目的，重构纲领性条款，提升老年教育立法的合理性

老年教育地方条例合理性不足的种种迹象之因，归根结底还是在于其立法理念和目的落后于时代的发展。科学的立法理念即尊重老年教育的学科理念和思想，这是立法之基。作为一部法律之基的纲领性条款(即总则)，正是体现科学的立法理念即老年教育学科理念的精髓之处，它主要包括立法目标与依据、概念界定、调整对象、立法原则和立法任务等要素。如表6所示，地方老年教育条例的纲领性条款可进行以下重构。

表6 纲领性立法在地方老年教育立法总则部分的运用

对调整对象与概念界定的重构，除了依据老年教育的学科理念之外，我国《中华人民共和国老年人权益保障法》总则第8条规定了普通民众的人口老龄化教育，第四章社会服务第46条规定了老年服务人才的老年学教育，第七章参与社会发展第71条规定了老年人继续受教育的权利，从三方面为地方老年教育立法提供了科学依据。此外，我国台湾地区2006年老年教育政策规定了“本文件所指的教育对象不仅包括65岁及以上的老年人，还包括普通民众和相关行业的人”；2007年《老年人福利法案》规定了“教育部门负责老年教育、老年服务人员的培训，以及老龄化社会中社会教育的规划、推进与监督工作”[10]，从政策和法律的层面确保了以老年人教育为中心，普通民众的老化教育和相关行业人员的专业老年学教育并行的模式，也为我国地方的科学立法提供了借鉴。

老年教育立法的阶段性目的是构建终身化的老年教育体系，即将老年教育纳入终身教育体系，完善终身教育体系；直接目的是促进个体健康而成功的老龄化，以实现整个社会的成功老龄化；终极目的是保障老年人继续学习的权利，以构建一个实现了成功老龄化的学习型社会。立法实践中，通常遵循繁简适应的原则，只需规定三到四个最主要的、特殊的且直接的目的即可，[18]因此，相关的间接目标或更为遥远的目的可以省略。

老年教育与所有的教育活动一样，有着相同的基本属性，因此在立法中需要遵循一般原则，即公平性、公益性和开放性；然而，它也有其自己的特殊属性，因此必须遵循特殊原则，即包容性、可选择性、赋权增能。简单而言，公平性的核心是人人有平等享受公共教育资源的权利与机会；公益性指无论是营利还是非营利，公益是教育的基本特性，目的是让每一位社会成员能够充分地享受学习的权利；开放性是指学习的主体、内容及资金来源等的开放；包容性是代际融合，所有学习资源对年龄或老年人更友好；可选择性指有足够的选择机会以满足老年学习需要；赋权增能是指强调老年人的作用、自身权利和能力，使教育学习的机会与权利真正靠近他们，令学习成为他们的一种自然的生活要素。[19]而政府主导、各方参与、依法治教、资源共享则是坚持这些原则的行动方针。

(二)提高立法技术与质量，重构法律文本，增强老年教育立法的规范性和科学性

地方老年教育条例之规范性和科学性的种种欠缺，从根本上来说是因为立法技术与质量较为落后。科学立法、民主立法、依法立法是立法工作的重要原则，而科学立法的实践要求包括遵循立法活动的客观规律、运用科学的立法技术等各层面内容。立法技术是指为了创建法律文本所遵循的有关法律的制定规则、方法、经验以及操作技巧等内容的总称[20]，它构成了科学立法的主线，贯穿地方立法过程的始终，是地方立法所必须遵循的操作规范，其优劣好坏直接关系到地方性法规的文本质量及实践效果[21]。立法技术应当包括相互联系、不可分割的两个层面内容：一是结构技术，二是语言技术。前者如法规名称、章节设置、条款项排布、行为模式与法律后果的对称等；后者专指文本语言表达方式、句式特点及用语规范等。[22]因此，从结构技术、语言技术两方面着手，推动地方性终身教育法规的立法技术精细化、规范化非常重要；同时，还要围绕纲领性条款，重新设计和构建法律文本的内容。

其一，规范法规名称。建议仍可沿用“老年教育条例”的名称。从词语构成来看，老年教育不仅可以指“老年(人)教育”，亦可指有关“老年(的)教育”；但在概念界定时，必须做到准确、周延，明确表述“面向普通民众的老化教育，相关行业人员的专业老年学教育，以及面向老年人的教育”这三方面的内涵。

其二，优化基本框架。依据目前老年教育理念的更新及其实践发展的迅猛态势，老年教育相关的工作越来越细化和丰富，采取“系统规定型”的基本框架可能更适应这一时势的发展，能够对条例中的主要内容进行更为细致和准确的划分，令体例编排务实合理，章节设置衔接有序，条款项目逻辑清晰。

其三，完善法律规范的构成要素。除了重构纲领性条款之外，尤其要完善主管部门和社会力量对老年教育实施与保障的法律责任规范的设置，不仅要补足盲区以保障授权性规范或约束违反义务性规范的行为[23]，还要令法律责任规定更明确具体，有可操作性。比如，避免违法主体与执法主体不明、量化程度不够、过多强调行政相对人而忽视管理部门及其负责人的法律责任等现象，可以借鉴山东条例的规定。

其四，完善老年教育的组织实施与保障措施。我国老年教育发展已经进入一个新的历史阶段，现有的组织实施与保障措施明显跟不上形势的变迁，老年教育立法必须依据学科理念及本地实际情况优化并完善相关内容，包括将老年教育纳入学前教育和公共学校教育以构建终身化老年教育体系，拓展新媒体与人工智能背景下的老年教育新形式，以及加强老年教育师资人才培养等。我国《老年教育发展规划(2016—2020年)》已倡导将老年教育融入各级各类学校，运用信息技术服务老年教育，以及加强学科建设与人才培养等举措。2021年11月18日，国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》，强调“将老年教育纳入终身教育体系，教育部门牵头研究制定老年教育发展政策举措，采取促进有条件的学校开展老年教育、支持社会力量举办老年大学(学校)等办法，推动扩大老年教育资源供给。鼓励有条件的高校、职业院校开设老年教育相关专业和课程，加强学科专业建设与人才培养。编写老年教育相关教材”，这些规定将极大地促进我国老年教育的组织实施与保障措施进一步完善和发展。

其五，平衡职权职责的配置并令其规定明确具体。即避免老年教育机构的权力与义务配置仅有权力而无义务或仅有义务而无权力的现象，以及学前教育和公共学校教育机构的职权职责缺失的现象。此外，明确职权职责的主体(各级政府及相关部门、各类教育机构、社会力量等)、工作范围(如相关主体如何关心支持、老龄工作委员会办公室/机构如何协调服务等)、工作依据(具体的政策、法规)、量化幅度(奖励、经费、赔款)等内容，以杜绝“无法可依”“无操作性”或“仅提出一个行政管理或者民事权利的基本原则，而不对具体调整手段做任何规定，致使整个制度变成‘空中楼阁’，美其名曰‘倡导性规定’，实则根本无法实施，成为‘景观式立法’的现象”[24]。

其六，完善监管制度并增强其操作性。监督制度是立法中最重要的制度。从表5可以看到，地方老年教育条例主要确立了政府及相关部门监督、学员监督、社会各界监督和综合监督等形式，但相关规定亟待完善。例如，明确政府及相关部门监督主体(如老龄工作机构、教育行政管理部门或其他部门)和社会各界监督主体(如社会中介组织、专业机构或行业协会等)，完善监督类型(如政府系统内监管、政府监督老年教育服务提供者、老年教育服务提供者行业自我监督、社会组织或个人对政府的反向监督)、监管内容(如教育经费、教育工作情况、机构办学事项等)和监管措施[如责任追究制度(行政、民事或刑事责任)、罚款或赔偿措施、公示制度和举报投诉机制等][1]。总之，地方立法实践应努力建立内外联动的过程监督评估体系，在完善政府监督机制基础上更注重社会监督的竞争力，通过培育第三方专业性机构，建立政府与老年教育服务机构、行业协会等利益相关者的联席会议等制度形式，打通社会监督有效参与的渠道，让社会在具体监督事务中拥有更多发言权和监督权。[25]

(三)加强立法后评估，尤其关注其实效性，提升老年教育立法的质量与效用

从目前对文本的初步审查与评估来看，老年教育立法的质量与效用有待继续提高。加强立法后评估，尤其是实效性之检验，迫在眉睫。只有根据评估结果，我们才能进一步修订或废止相关法律条款，找到提高立法质量和效用的钥匙。事实上，为了保障立法的科学性、民主性，西方国家从20世纪80年代就开始建立立法评估制度以解决政府采用何种规制模式最优的问题，而我国是进入21世纪之后才开始立法评估的实践。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。2006年，国务院法制办对6部行政法规③进行立法后评估，引发了云南、山东、河南、甘肃等地方省市的各种立法评估实践活动。2015年《立法法》的修订又令设区的市拥有了立法权。于是，如何保障立法质量也成为当下地方立法实践探索的重要方向。

借鉴地方法规立法评估实践的经验，评估的核心工作是确定立法评估的标准及指标体系，即前文所述的合法性、合理性、规范性、协调性、操作性和实效性等6大指标。社会法学家庞德曾说：“法律的生命在于它的适用和生效。”[26]这说明我们不仅要关注法律文本的科学性，更要关注该法规在现实中发挥的具体效用——实效性。条例的合法性、合理性、规范性、协调性和操作性可以通过研讨会、座谈会、文本审查等形式来评估，而对实效性的评估(包括公众对条例的知晓度、对条例的遵守执行意识、条例实施成本效益之间的比例关系适度性、条例执行的力度与效果、条例是否达到立法的预期目的等内容)还需建立在大规模的调研与数据分析基础上。唯有如此，才能为地方老年教育立法提供系统化、专业化、科学化的研究服务，以提高评估的针对性和实效性，最终推进精准化立法④的实现。因此，为确保立法后评估工作能够发挥最大的功效以提高立法质量，通常在立法实践中，还必须着手两方面的关键工作：一是建立立法后评估工作的长效机制。立法后评估在我国地方立法实践中还是一个新生事物，包括评估机制、评估主体、评估模式等都处于探索阶段。因此，地方立法工作机构需要尽快建立起相应的工作协调机制，按照所制定的立法计划，对条例的评估标准进行确定，并推动评估活动的具体开展以及评估报告的形成，使各个流程之间保持有效的联系沟通，以促进立法评估成果转化，提高立法质量，从而建立成熟的、常态化的评估工作机制和规范体系。[27]二是充实与加强立法评估主体的力量。在整个评估工作过程中，注重配备由法学(教育法、立法学等)、教育学(终身教育、老年教育、成人教育、学校教育、学前教育、教育政策等)、经济学、社会学、心理学等多学科背景构成的专职立法研究队伍或兼职立法研究的专家库。

注 释：

① 老年人的年龄界定与《中华人民共和国老年人权益保障法》之规定保持一致。但依据近年西方学者的研究，老年学习适用于50岁及以上的人。

② 老年期的本质即精神发展和理解并应对丧失，具体内容可参见：李洁.老年教育目标的现实建构——基于老年学习者需求的阐释[J].继续教育研究，2019(3)：25-31。

③ 这6部行政法规指的是《个人存款账户实名制规定》《艾滋病防治条例》《劳动保障监察条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《特种设备安全监察条例》和《信访条例》。

④ 地方立法精准化，是近年新兴的一个概念，指地方立法机关在宪法和法律的授权下，坚持以问题为导向，最大限度地拓展和使用立法资源，精准把握本地的特点和客观规律，完备立法程序，制定出符合本地实际治理需要且合法规范的法律文件。