“十四五”时期优化营商环境路径研究

李媛媛

(中共中央党校(国家行政学院) 公共管理教研部， 北京 100091)

一、引言

营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。营商环境是企业发展的土壤和空气，是国家和地区城市竞争力的关键。条件好的土壤自然会高产，同样，“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资”[1]。由此可见，营商环境对一个国家和地区竞争力的重要程度再强调也不为过。党的十八大以来，我国政府以“放管服”改革为主线来激发市场活力，改善营商环境，提高对企业和居民的服务水平；2018年开始，“放管服”改革逐渐开始聚焦优化营商环境，改革向优化营商环境倾斜。

(一)优化营商环境从提及到被重点强调的过程

优化营商环境从提出到被重点强调是一个循序渐进的过程，是“放管服”改革深化的必然结果。党和国家对营商环境的重视可以追溯到2013年。2013年，党的十八届三中全会首次提出“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”。而在2018年之后，营商环境在党和政府官方文件中开始被频繁提及。2018 年 11 月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲时强调“营造国际一流营商环境”[2]。2019 年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上指出，下一阶段全国“放管服”改革的主要方向是优化营商环境，我国的营商环境要与国际先进水平对标[3]。2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》(1)《优化营商环境条例》：http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm。，为优化营商环境进一步扫清法律障碍。同年10月，党的十九届四中全会进一步明确指出，要深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发市场各类主体活力(2)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》：http://cpc.people.com.cn/n1/2019/1031/c64094-31431615.html。。2019年11月，李克强总理主持召开国务院常务会议，提出要以部署实施《优化营商环境条例》为契机加快打造市场化法治化国际化营商环境，为各类市场主体投资兴业“破堵点”“解难题”[4]。2020年10月，国家发改委发布营商环境评价领域首部国家报告《中国营商环境报告2020》[5]。

从2019年李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议开始，改善营商环境已经成为下一阶段“放管服”改革工作的重点，国家开始以优化营商环境为抓手进一步激发市场活力，进一步削减经济发展的制度成本。

(二)优化营商环境研究现状及本文研究思路

1.核心期刊发文现状

截至2021年5月22日，在知网上以“优化营商环境”为主题搜索文献，范围控制在北核和南核期刊内(后简称“核心期刊”)，共得到418篇文献，通过可视化分析(如图1)，我们可以看到，其主题涉及放管服改革、营商环境法制化、税收营商环境以及高质量发展等，为获得具有代表性的高质量文献并且把握最新研究成果，笔者选取了引用量为30以上和2021年以来下载量为100以上的文献进行重点分析。其中，引用量为30以上的文献共40篇，2021年以来下载量为100以上的文献共45篇。再将相关性不强的文献进行剔除，共得到与营商环境密切相关的核心期刊文献74篇。

数据来源：中国知网

2.研究现状分析

从研究内容分析来看，这些文献中有相关的文献综述[6]。在研究营商环境影响因素的文章中，研究最多的是验证营商环境与某一要素的关系，如与改善资源错配[7]、与企业创新[8]、与绿色经济增长[9]、与民营经济发展[10]、与产品质量[11]、与知识产权法[12]、与省际营商环境和产业结构的升级[13]等的关系。与本文研究主题高度相关的有关如何优化营商环境的文献也较多，其中，有关营商环境法治化水平和优化税收营商环境的文章较多，论述也比较集中深入；其他论述优化营商环境中存在的问题和优化路径方面的文献论述大多比较分散，有从数字化角度提出如何优化营商环境的，有借鉴国际经验优化的，有优化评价指标体系的，有要从制度角度提出要优化营商环境的，具体分析请见文章第四部分，此处不赘述。总之，除专业探讨营商环境法治化和税收营商环境的文章之外，有关如何优化营商环境的文献相对来说笼统又分散，缺乏一个系统的梳理。除此之外，目前有关营商环境优化的文献经常将优化营商环境与“放管服”改革混为一谈。

3.本文研究思路

针对现有文献中经常将优化营商环境与“放管服”改革混为一谈的问题，本文想通过辨析“放管服”改革与优化营商环境的关系来进一步明晰二者区别，从而更准确地把握未来优化营商环境的工作重点。在此基础上，笔者希望在前人成果的基础上去粗取精、去伪存真，找出目前优化营商环境中存在的“真问题”，并针对这些问题提出相对全面系统的解答。因此，接下来本文会先分析“放管服”改革和优化营商环境的区别和联系，再分两阶段介绍优化营商环境的措施和成效，再从“简政放权”“加强监管”“优化服务”等角度对标国际发达经济体并指出目前优化营商环境中存在的核心问题，最后对应核心问题指出未来优化营商环境的路径。

二、优化营商环境和“放管服”改革的区别和联系

在分析之前，我们可以简单回顾下“放管服”改革概念的形成过程。2013年，李克强总理首次提出简政放权，要取消、下放、精简现有权力；但在权力下放的同时，由于监管没有跟上，产生了一些问题。因此，2014年5月，李克强总理开始关注监管。2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。至此，“放管服”改革的完整概念被提出来。随后在“放管服”改革过程中，“放”“管”“服”内容也变得更加完善和立体。

目前，专门论述二者区别与联系的文献几乎没有，且不少文献在论述中存在着将优化营商环境和“放管服”改革二者混为一谈的倾向，但显然，优化营商环境和“放管服”改革的概念范畴和关注重点是有显著差别的，分析二者区别和联系有助于我们在下一阶段以优化营商环境为重点的“放管服”改革中把握好工作重点。那么，优化营商环境和“放管服”改革的究竟有何区别和联系呢？我们在优化营商环境过程中应该重点侧重哪些方面呢？

(一)优化营商环境和“放管服”改革的区别

1.关注的主体不同

优化营商环境主要关注企业等市场主体。“放管服”改革对应的主体范围更广，除了市场主体还包括公民、社会组织等社会力量。

2.关注的行为范围不同

优化营商环境更多关注的是市场主体在经济活动中的便利程度，而非其从事政治和慈善等社会事务时的环境。“放管服”改革不仅关注经济活动，关注提高市场活力；也关注社会活动，鼓励和发展社会力量参与到国家治理中来。

3.处理的关系不同

前者是处理政府与市场的关系，最终使得市场在资源配置中起决定作用；后者处理政府与市场、政府与社会的关系，以减少政府对市场的干预并培育社会力量，最终调整政府—市场—社会的关系。

4.背后隐藏的本位意识不同

优化营商环境隐藏的本位是企业，重点关注企业从办理、经营到注销的政务服务环境，突出了政府的服务职责，是站在服务企业者的角度而非管理企业者的角度；而“放管服”改革隐藏的本位是政府，政府要简政放权、放管结合、优化服务，更多体现的还是传统的官僚制的管理模式。

5.法制化程度不同

针对优化营商环境有专门的《优化营商环境条例》，而放管服改革更多的是以政府文件和行政命令的方式来开展。

(二)优化营商环境和“放管服”改革的联系

1.“放管服”改革发展的必然结果是优化营商环境

“放管服”改革重点在2013—2018年经历了简政放权也就是从行政审批制度改革到加强监管到优化服务再到“放管服”三者并重的转变，形成了较为完善的一套改革框架，使公民、企业、社会团体等不同主体都能从改革中获得好处。前期改革空间较大，但当改革进展到一定程度后，核心问题才逐渐显露，需要我们集中力量进行攻克。核心问题中对国家经济发展和社会稳定影响最大的就是市场经济的活跃程度和高质量发展，这决定了我们国家能否成功实现经济转型、跨跃中等国家收入陷阱。这些都要求我们要对相关法律制度进行更深刻的变革。众所周知，经济的质量和活跃程度主要依赖土地、资本、人力资源、科技等要素能否自由流动，政府提供的制度是否有效。这些对应到现实中就是企业等市场主体的营商环境。总之，优化营商环境是“放管服”改革发展到一定程度的必然要求，是对“放管服”改革的进一步集中和深化。

2.营商环境的优化将显著提高“放管服”改革水平

“放管服”改革中的痛点和堵点大部分和市场主体有关，如行政审批制度改革、有关投资项目审批的改革；对市场秩序、食品药品安全等的监管；提高企业办事便利程度。可以看到，这些问题大部分都与营商环境有关。把这些问题单独筛选出来进行集中优化即优化营商环境，必定也将显著提高“放管服”改革的水平。

分析了二者的区别后我们能明显看出，优化营商环境关注的主体更加聚焦于企业，以企业为重点，更关注企业需要什么服务以及服务的便利程度，更关注通过法治提升营商环境。这也提醒我们，各地未来在优化营商环境工作中要侧重企业，更加具有服务意识，全心全意提高企业办事便利程度；要围绕市场主体从开办到破产等全流程进行业务梳理和提高效率；进一步理清政府—市场边界；要以《优化营商环境》为标准，进一步细化和整合相关法律法规。

三、优化营商环境的进展和成效

近年来，我国营商环境得到不断改善，在世界银行的《营商环境报告》排名逐年提升，从2013年的91位排名上升到2019年的31位，得分77.9分，短短6年间，上升了60名(如图2)。这一切都离不开这8年间我国政府在“放管服”改革、优化营商环境的各种努力。受到疫情的影响，2020年世行营商环境一直没有公布，但世界知识产权组织发布的2020年全球创新指数报告显示，中国排名第十四位，是进入前30名的唯一中等收入经济体[14]。

数据来源：历年世界银行《营商环境报告》图2 2013—2019年我国营商环境世界排名

2020年7月27日，世界银行对外发布了《中国优化营商环境的成功经验——改革驱动力与未来改革机遇》专题报告，就中国营商环境改革进行总结，向世界其他经济体推荐中国经验，更是肯定了中国这些年在深化“放管服”改革，优化营商环境方面所做的努力。

(一)2013—2018年“放管服”改革中优化营商环境方面的进展和成效

“放管服”改革的重要内容之一就是优化营商环境，2013—2018年，政府虽未单独强调优化营商环境，但优化营商环境一直是“放管服”改革的核心目标，优化营商环境的种种措施都蕴含在“放管服”改革中。

1.简政放权方面

一是进行行政审批制度改革，取消或下放权力。截至2018年底，国务院共取消或下放近80%的权力；实行权责清单和负面清单管理制度，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发〔2015〕21 号)，标志着权责清单这一制度在全国范围内开始推行，2018年发改委关于印发《市场准入负面清单(2018年版)》(发改经体〔2018〕1892 号)标志着我国已全面实施统一的负面清单制度，2019年相关部门也对清单进行了修改。二是开展商事制度改革。其中主要是工商登记制度改革，从先证后照到先照后证、证照分离。三是大规模减税降费。通过减税给企业减负，对一些红顶中介进行清理，取消不必要的费用。四是精简资质资格。一些没必要的限制市场准入的资质证和资格证得到取消。经过近8年的努力，开办企业的时间显著缩减，效率提升，税费负担减轻，最明显的变化是市场主体呈井喷式增长。在经济提档调速的阶段，我国经济保持在合理的增长区间，为转换经济发展新动能提供了动力，也赢得了时间。

2.加强监管方面

由于“简政放权”背景下一些权力取消或下放后监管没跟上，造成监管缺位、监管不足，严重影响到了市场秩序，我国政府提出“加强监管，放管结合”，开始加强和规范事中和事后监管，逐渐探索出了多种监管方式和手段。一是“双随机，一公开”制度。建立“双随机、一公开”制度，并不断扩大其适用范围，提高监管的公平性和公正性。二是信用监管。建立市场主体的信用公示制度；2015年，统一的全国信用平台“信用中国”正式上线。三是互联网+监管。除了运用信用平台的数据，也综合市场上多个平台的大数据，综合多种大数据进行分析，对监管对象按风险等级进行分类差别监管。四是实现监管体制改革。2018年，根据党的十八届四中全会《深化党和国家机构改革方案》和全国人大通过的《国务院机构改革方案》，中央政府对过去分散在各个部门的行政执法队伍进行整合，形成市场、安全生产、生态环境、金融等多个领域的监管队伍。五是审慎监管。党的十八大后，中国经济逐渐进入新常态，如网购、海淘、直播等新的业态逐渐出现，为保护这些新兴业态，政府必须在行业萌芽初期使用能促进其发展的监管方法，避免因监管过度影响产业发展壮大，因此创造性地采用了审慎监管这一有效方法。六是协同监管。在2018年国家机构改革之前，协同监管主要体现在监管工作密切相关的部门间联合监管，如海关和检验检疫部门，工商、食药监、质检等部门的联合监管以及信息互认；2018年机构改革之后，困扰政府多年的“九龙治水”问题基本终结，市场监管、金融监管、环境保护自然资源监管、安全生产领域监管力量分别整合到一个部门。协同监管更多体现在跨行政区域的监管或者基层政府办事机构如城管、公安等的联合监管。

3.优化服务方面

党的十八大以来，新一届政府采取多种措施建设服务型政府：一是升级行政服务中心。从赋予行政服务中心审批权，到一枚印章管审批，再到深圳南海区取消区级行政服务中心实体大厅。二是提高互联网+政务服务水平。从浙江的“最多跑一次改革”，到江苏的“不见面审批”，政务服务网上的办理率、办结率不断提高。三是打破信息孤岛，提高跨部门、跨地区、跨层级政府信息互认程度。目前，国家已经建成了全国统一的政务服务平台——国家政务服务平台，不同级别的政府也在推动内部部门之间的信息互认，“让数据多跑路、让群众少走路”，信息孤岛的现象得以打破，信息开始流动起来。四是提高基本公共服务均等化水平。基本公共服务也属于营商环境的重要一部分，“放管服”改革以来，叠加全面脱贫攻坚的政策效果，我们国家老少边穷、中西部农村地区基本公共服务水平得到显著提高，地区之间公共服务水平差距明显缩小。

(二)2018年至今优化营商环境的进展与成效

自从习近平总书记于2018年提出“营造国际一流营商环境”之后，优化营商环境逐渐成为“放管服”改革关注的重点。这三年多来，相关机构进行改革和创新；企业投资、开办、经营、服务等营商环境得到进一步优化；自贸区、高新区等特殊地区优化营商环境举措进一步加码，优化营商环境改革进入一个全新发展阶段。

1.相关国家机构进行改革和创新

2018年，党和国家开始进行机构改革，通过合并部门、创新设立机构等方式使相关机构设置更加合理，为深化放管服改革、优化营商环境提供了更坚实的组织基础。一是党和国家机构改革为优化营商环境提供组织基础。长期以来，国家机构设置不合理一直是阻碍营商环境优化和“放管服”改革深化的深层次问题。2018年3月开始的党和国家机构改革，为营商环境的优化扫清了体制障碍。许多业务相关部门进行了合并，如负责市场监管的市场监管局和负责质量监管的部门合并成立了市场监管局，以前负责检验检疫的部门合并到海关，以前分散的行政执法队伍根据业务得到进一步合并等。过去相关部门放权不一致、监管分散、信息互认困难，企业办事成本高，过度监管、多次监管等问题突出。机构改革后，这些问题通过机构合并、队伍整合得到显著解决。二是国务院成立优化营商环境专题组。2018年，党的十九届三中全会后，国务院将推进职能转变协调小组的名称改为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，下设优化营商环境专题组。三是地方机构设置的创新。不少地方在机构设置上也进行了一些创新，如上海成立党的市场监管工作委员会。

2.企业投资、开办、经营、服务等营商环境得到进一步优化

一是优化企业投资环境。政府继续大范围压缩行政许可事项，在彻底终结非行政许可审批的基础上，进一步压缩和减少行政许可审批事项。此外，大力推进建设项目审批改革。2019年3月，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，要求 2019 年上半年全国工程建设项目审批时间由平均200个工作日压缩至 120 个工作日以内。二是大幅度压缩企业开办时间。政府继续大幅度压缩企业开办时间，2018年5月， 国务院办公厅印发《关于进一步压缩企业开办时间的意见》要求将企业开办时间压缩一半以上，由平均 20 天减至 8.5 天以内，其他地方也要积极压减企业开办时间。2019 年，北京开办企业环节由7个精简为 1个，时间由24天压缩至1天，在全国率先进入“1”时代。三是实施全国统一的负面清单制度。2018 年 12 月，国家发展改革委、商务部印发《市场准入负面清单(2018 年版)》，对市场准入推进“全国一张清单”管理模式。四是优化企业经营环境。2018年，国务院要求全面推行“双随机、一公开”制度；信用监管制度也得到进一步完善。五是积极优化市场主体政务服务环境。全国各地积极开展创新，浙江的“最多跑一次”改革，江苏的“不见面审批”进一步优化，2020年深圳南海区将区级实体政务服务中心取消，全部下放至街道办和镇一级或者转到线上。2021年3月起，北京等多地设立“办不成事”窗口，服务措施进一步升级，针对办事过程中可能遇到的“疑难杂症”开辟专门渠道，更加贴心地解决企业办事痛点、堵点。2019年底，全国统一的国家政务服务平台上线，将分散的各政务服务平台连接起来，为信息进一步共享打下坚实基础。

3.自贸区、高新区等特殊地区优化营商环境措施加码

(1)高新区营商环境改革

2018年以来，全国多个国家级高新区开启了新一轮的优化营商环境改革，这些地方营商环境优化高地采取了多项措施：一是下放市级重要权力到高新区。在调研中我们发现，武汉东湖高新区、郑州高新区主要通过赋权激发开发区活力。如郑州市赋予郑州高新区土地审批权在内的多项市级经济管理权限和社会管理权限，赋予高新区更多自主权。二是采取多种措施解决中小企业融资难、融资贵等问题。相对于发达国家丰富的融资形式和融资担保模式，我们国家中小企业的融资难、融资贵等问题一直是营商环境的堵点，为此，有地方高新区通过成立融资担保平台、建立企业和银行交流沟通机制以及增加路演等方式为中小企业融资创造条件。

(2)自贸区营商环境改革

2018年以来，自贸区改革也持续发力，继续引领中国的改革开放。一是采取多种措施提高通关速度和效益。继续优化国际贸易“单一窗口”管理制度，如河南省自贸区某些研发用的进口生物制品推行“秒通关”模式，继续降低企业通关的费用，节约企业成本。二是改善投资环境。2019年7月，自贸区全面实现证照分离；国家每一年都会公布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》进一步缩减投资负面清单，每年都会修订的《外商投资产业指导目录》也进一步缩小了对外商投资的限制。三是加强自贸区相关法治建设。2019年，全国人大通过《中华人民共和国外商投资法》，为外商投资中国保驾护航；除此之外，自贸区也在努力创建良好的法治环境，如上海、天津、四川等自贸区成立专门的知识产权法庭，为知识创新保驾护航。

四、优化营商环境存在的突出问题

针对优化营商环境中存在的主要问题和对策，目前研究该问题的核心期刊文献主要分两类：一种是从营商环境的某个问题点深入展开讨论。如有的文献是从法治化角度讨论相关问题，比较典型的有研究自由贸易港的法制化问题[15]，多元合作治理的法治化营商环境建设问题[16]，市县营商环境的法制化评价指标体系问题[17]，以及整体来讲优化营商环境法治化中存在的问题和优化路径[18]；有的是从税收营商环境的优化角度进行单独考虑；有的是从数字化转型角度考虑[19]；有的是从营商环境指标体系角度来考虑营商环境的评估及其指标体系的构建[20]；有的是从制度角度来考虑[21]；有的是从优化营商环境的政策中存在的问题角度来考虑[22]，认为目前优化营商环境中的主要问题是政策的不确定性：政策执行标准不明确、政策变化太快、失效政策没有及时废止。另一种是从整体来考虑优化营商环境中做得不到位的地方。如有从政策环境、要素环境、政务环境、法治环境、贸易环境、投资环境等6个大的方面来分析[23]。笔者认为不管是从优化营商环境的某个问题点深入展开讨论还是从整体视角全面讨论都可行，本文试图从两个角度剖析“放管服”改革中存在的问题：一是从“简政放权”“加强监管”“优化服务”角度看问题，毕竟之前优化营商环境的努力是在该框架下进行的；二是从对标国际的角度看差距，毕竟我们对标的标准是营商环境指数高的国家。

(一)从“简政放权”“加强监管”“优化服务”角度看营商环境存在的突出问题

1.简政放权方面

一是权责清单制度梳理有待进一步完善。清单制度是我们正确处理政府与市场关系的重要抓手，随着权力的下放，各地的权责清单梳理基本已经完成。但目前中央人民政府门户网站显示同级别政府的权责清单数目差别大，少的如安徽1 705项，多的如青海7 488项，参差不齐，这说明清单管理制度并不完善，梳理的标准差别较大。二是放权的协同性和衔接问题有待进一步解决。在简政放权中，存在“放责不放权”(上级部门只把责任下放了，权力还攥在手里)、“放虚不放实”(有选择性地将实权握在手里不放，将一些比较虚的权力下放)、“放小不放大”(大权在握，小权下放)，这些都会使得简政放权的效果大打折扣，要采取有效办法去杜绝这些现象。此外，放权的协同性问题也比较突出，如不少地方反映过去为了办理许可在市级各部门之间奔波，改革后因有的权力下放到区县有的未下放，变成了在市、区县两级的不同部门之间奔波，由于放权的不协同导致办事效率比改革前更低。三是红顶中介垄断情况尚未得到根本扭转。目前乱收费等问题得到一定程度解决，但红顶中介问题还比较突出，他们垄断经营，破坏公平竞争，如国务院在第六次大督查发现重庆市渝北区建设项目竣工验收环节增设前置条件，强制企业接受政府指定的唯一第三方机构进行评估并缴纳费用，辽宁省鞍山市房地产交易中心指定鞍山市大程房地产评估有限公司垄断房产交易网签业务，变相增加了企业审批环节并垄断了评估市场(3)《关于国务院第六次大督查发现部分地方和单位落实深化“放管服”改革优化营商环境政策要求不到位典型问题的通报》：http://www.gov.cn/hudong/ducha/2019-11/12/content_5450989.htm。。这些典型案例都说明，红顶中介泛滥的问题未得到根本扭转，红顶中介垄断和限制竞争现象依旧严重。四是商事制度改革不够彻底。目前市场准入限制过多、“准入不准营”等问题还未得到根本解决，“证照分离”改革启动后，证本可继续精简，或取消、或备案、或告知承诺，但现实推进依旧缓慢。

2.加强监管方面

一是基层监管效益有待提高。基层是监管的一线和重点地区，基层监管效率高，可以有效维护市场秩序、维护公平竞争，也可以改善行政审批制度改革后存在的监管真空问题，降低改革风险。但目前基层监管主流方式整体来说较为陈旧，通过应用信用监管、互联网+监管、标准化监管、智能化监管等方法来提高监管效益的措施还不够。二是监管制度有待进一步完善。监管制度中，根据营商环境法制化的要求，目前监管法律中维护营商环境、维护公平竞争市场秩序的《反垄断法》等法律过于陈旧，有待进一步修改；监管所依据的法律法规较少，应多一些制定政策时要遵循的如公平竞争审查制度的制度。三是监管大数据有待进一步挖掘、应用。目前，我国已建立了统一的信用信息共享平台——“信用中国”，所有企业和个人都有统一的社会信用代码，企业信用信息公示系统已经建立。目前信用搜集系统已初步建立，但依旧面临信息不够充分，挖掘、应用程度低等问题。如各地信用约束制度不统一，对存在哪些失信行为的经营者进行“限制或禁入”规定得不明确，失信惩戒标准不统一，信用约束监管机制难以收到预期效果。四是社会监管力量尚未被充分调动起来。目前媒体等监管力量作用发挥得相对较好，但行业协会、NGO、群众、第三方等社会监督力量发挥不足，未能充分调动起其积极性；如西安电缆事件、长春长生事件中，“吹哨人”即内部举报人都发挥了至关重要的作用，但目前中国未建立完善的“吹哨人”制度，无论从对吹哨人的保护还是奖励制度，都不够完善。

3.优化服务方面

优化服务方面还存在不少问题：一是行政审批资料正式提交之前的耗时也较多，这是之前尚未关注到的一些问题。二是审批要件依然很多，耗时长。特别是有关食品药品的强制认证、投资项目用地审批等方面耗时依然较多。三是信息孤岛问题仍然是个大问题。由于各地企业开办标准不一又不互认，企业异地开办程序繁琐，耽误了正常的运营。如在调研中我们发现，受北京疏解非首都功能政策的吸引，一些高新技术企业从北京搬到河北燕郊，但由于高新技术企业认证信息不共享，需重新认证耗时耗力；此外，员工社保因信息不互通导致办理速度缓慢，这些都提高了企业异地办公司和人员流动的制度成本。

(二)对标世界看我国营商环境存在的突出问题

1.排名不高

部分指标在世界营商环境报告中排名不高。从世界银行公布的《世界营商环境报告2020》看，我国营商环境需要进一步解决纳税、获得信贷、企业破产和跨境贸易等方面的问题。在世界银行《营商环境报告2020》中(如表1)，有两个指标依然明显靠后，下一步需要重点解决：即纳税一级指标和获得信贷指标，全球排名分别为105位和80位，影响了我国营商环境排名的进一步提高。除此之外，我们的市场主体能生不能死的问题比较突出，解决破产指标得分仅为62.1分，仅次于获得信贷指标的60分，排名也不高即51名，低于整体排名31名；跨境贸易指标全球排名56名，也低于整体排名31名，下一步需要进一步解决有关跨境贸易中的一些突出问题，提高该项排名。

表1 2019 年中国营商环境一级指标全球排名与分数

2.评价不完善

我国优化营商环境的评价指标体系有待完善，评价主体有待拓宽。一是评价指标体系有待完善。目前国际上优化营商环境的指标体系主要来自世界银行，

共有个10项一级指标体系，42个二级指标，中国的营商环境指标主要有国家发改委、中央广播电视总台、中国社会科学院信息化研究中心、万博经济研究院、粤港澳大湾区研究院等；其指标体系的设立标准也有不同侧重，有的是基于经济的高质量发展[24]，有的是基于利益相关方获得感设计的指标[25]，有的是基于区域营商环境；地方有比较典型的营商环境指标体系如沈阳，5项一级指标，包括社会环境、创新环境、生态环境、企业环境、法治。目前，我们已经有了国务院发布的《优化营商环境条例》，但急需建立一个由国务院统一发布的更加权威更加全面的营商环境指标指导方案，对市场化国际化法治化这些原则也要有具体的评判标准，使各地对提升营商环境有一个更科学的标准。二是评估可信性独立性不高。一般来讲，有关营商环境评价的主体一般是独立的第三方，主要包括一些智库机构和研究结构，但目前来看政府在营商环境评估方面存在“既是裁判员、又是运动员”的尴尬局面，也存在一些第三方评估结果为政府背书的情况，评估的可信性独立性不高。三是评估结果运用效率不高。近两年各地营商环境的评估越来越多，但评估完之后呢？比较权威的一些机构如中央广播电视总台2020年发布的《中国城市营商环境报告(2019)》、2020年10月国家发改委发布的营商环境评价领域首部国家报告《中国营商环境报告2020》，这些评估结果会成为市场主体投资的一个重要参考，对排名靠前的城市会有一个比较好的正面宣传作用，但评估结果对官员的绩效影响有限，评估建议没有强制性，以评促改的效果未得到充分发挥。

3.特殊区域优化营商环境存在特有问题

一般来讲，自贸区、各地经济技术开发区、高新区、产业园区等都是各地优化营商环境的重点区域，这里产业集聚，加上政策优惠，一般都是各地营商环境的“高地”，也是优化营商环境的前沿阵地。目前，一般地区营商环境面临的问题在这些地区也或多或少存在，但这些地区同时面临着一些特有的问题。

自贸区：一是外商投资负面清单不够精简、透明，差别性不强。《外商投资负面清单》已经更新到2020版，目前除清单精简程度不够高外，还存在清单“制定前通知、制定中参与、制定后评估”这3个阶段透明度不够高的问题；此外，全国不同的自贸区承担的重点任务不同，需要始终围绕各地自贸区定位创新负面清单，但目前各地清单创新性不是很强，未突出地区差异。二是贸易便利度不够高。在个别领域如跨境电商，通关速度已经很快，但制药等行业流程复杂、审批的时间较长，容易让相关企业错失市场先机。目前检验检疫部门和海关部门已经合并，阻碍快速通关的体制性障碍已得到解决，但相关部门需要在流程、技术、管理等方面继续下功夫，提高贸易便利度。

经济技术开发区、高新区、新区等：一是自主权不够高。相比于一般行政区，这些特殊区域经济自主权是高的，但对比其设立初衷——促进产业发展或促进高新技术进步或形成新的经济增长区来讲，其自主权又是不够高的。由于管委会和上级垂管部门双重管理的问题，高新区在制定政策和执法时会面临掣肘，制度成本高；此外，在调研中我们发现，经济和社会发展自主权不够高，人事任免权受限等问题依然普遍存在。二是市场主体获得感不高。在与郑州高新区企业进行座谈中我们发现，企业普遍反映政策优惠力度不够大，获得感并不够高。

4.法治化水平有待进一步提高

制定修改完善法律、严格执行法律是一个地区优化营商环境的重要路径。习近平强调法治是最好的营商环境，法治是良好营商环境的基石。目前，我国营商环境法治化还面临以下几个显著问题：一是相关法律细则有待完善补充。2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》，优化营商环境有了法律依据，但法律只是涉及到整体目标和原则方法，涉及到各部门各要素的细则需要进一步细化。二是相关法律有待进行系统整合。已出台的和其他与营商环境相关的法律法规纷繁复杂，但这些法律太散，缺少以优化营商环境为引领进行系统整合，法律之间也缺少衔接。三是投资规则与国际对接乏力。上海自由贸易区在知识产权、竞争中立、金融业开放、 资本流动等领域仍有不足[26]，就以竞争中立为例，按全球标准就要做到对所有企业一视同仁，但在中国要做到这一点还有较大距离。

5.标准化问题有待进一步解决

通过制定统一完善的标准或准则来减少制度成本，是国际上解决治理问题的重要经验和手段之一。虽然我们已经有了全国统一的《市场准入负面清单》，且每年都在更新，但我们运用标准来提高营商环境、降低制度成本的措施还不够。如在梳理权责清单过程中，各地区梳理标准不一，行政事项名称不一，同一部门不同地区权责归属不一；在下放权力过程中，各地下放标准不一；在监管过程中，各部门也存在标准不一，跨地区监管标准不一等问题。

五、“十四五”时期进一步优化营商环境的路径

2021年是中国“十四五”规划的开局之年，也是中国新冠疫情得到有效抑制、生产生活得到全面恢复的一年，我们要继续以优化营商环境为引领，进一步激发市场活力，解放生产力。

(一)从“简政放权”“加强监管”“优化服务”角度来看我国优化营商环境的路径

1.简政放权方面

首先，权责清单、负面清单要进一步优化：梳理权责清单要有全国统一的标准或原则，权责事项的名称也要统一，有权必有责，在精简下放权力的同时，要保留或增加该层级适合或必须行使的权力，履行相应责任；其次，红顶中介要进一步清理，与此同时要大力发展市场化的中介机构，满足企业需求；再次，要增加放权的协同性，同一地区业务联系密切的部门之间下放权力前要提前协商，保持放权的协同性；不同地区要在上级政府的领导下尽量保持放权的一致性。

2.加强监管方面

首先，要重点提高基层政府监管的效益，减少对守法市场主体的过分干涉，避免重复监管、频繁监管以及非必要少打扰；同时基层政府要善于运用信用监管、大数据和互联网+监管等提高监管的精准性和效益。其次，要完善监管相关法律法规和相关标准。国家要进一步修改完善反垄断法，市场监管部门、环保部门、文化部门等部门进一步制定、完善或细化相关法律法规，提高监管标准化水平。再次，要进一步挖掘应用互联网大数据。政府要加大与互联网企业的合作，进一步挖掘分析“信用中国”、企业信用信息公示系统的数据，提前预测监管潜在问题，及时发现问题企业和需弥补的监管漏洞等。最后，鼓励社会监管力量参与监管。进一步鼓励、支持行业协会发展，鼓励行业标准的设立；进一步松绑社会组织的设立标准；增加社会力量同政府的沟通渠道，加快将社会监管纳入议程设置中。

3.优化服务方面

首先，下一阶段也要开始关注市场主体正式提交材料之前的问题，努力减少审批要件的准备时间；其次，要进一步优化食品药品、投资项目审批等这些关键事项的老大难问题，通过精简要件、并联审批或集中审批来减少审批时间。再次，要下大力气解决信息孤岛的问题。目前全国统一的“国家政务服务平台”已经建立，经过多年努力我们终于做到全国一张网，但这张网的内部还存在“岛”与“岛”之间“道路过窄”或存在“断头路”“道路不通”等问题。下一步要做的就是将这些路用标准统一起来，让路变宽、路变通，让全国这张网上存在于各个岛的信息真正地流动起来，也助力市场上各个要素在全国自由地流动起来，充分发挥市场的自调节作用。

(二)对标国际看我国优化营商环境的路径

1.进一步解决世界银行营商环境指标相关方面的问题

从《世界营商环境报告2020》看，我国营商环境需要进一步解决纳税、获得信贷、企业破产和跨境贸易等方面的问题。我们需要进一步减轻企业负担，提高减税力度，提高纳税便利度；发展多种信贷形式，加大技术入股、智力入股，提高股票等在企业融资方式中的比例，为企业融资提供合适的担保和平台；简化企业破产流程和审批时间；在跨境贸易方面，要加快落实运用互联网+、风险监测、信用监管、智能通关等多种方式和手段提高通关效率，降低通关时间。

2.进一步优化国内营商环境的评价体系

一是进一步完善指标体系。目前，官方的营商环境评价指标主要是国家发改委的指标体系，指标体系要根据每年优化营商环境的重点任务进行调整，突出重点；指标体系也要借鉴国内外指标体系，合理又有侧重。二是进一步拓宽评估主体，提高其独立性。鼓励智库机构作为第三方参与营商环境评估，提高第三方评估的独立性和权威性。三是进一步加大评估结果的运用。将评估结果运用到政府绩效评价中来，提高“以评促改”的效果。

3.加大对营商环境优化“高地”——特殊区域的政策倾斜力度

一是改革的幅度可大一点、再大一点，赋予这些地区更高的自主权。目前整体来看，自贸区在全国政策倾斜中优惠力度最大，但自贸区在享受创新自主权方面还受到法律法规、既有体制如上级国家部委和地方政府设置、干部人事制度、编制等多方面有形和无形的限制，对此我们可以在相关法律法规上加入补充条款，对这些特殊区域进一步松绑，赋予其自主权和合法性。二是“三个清单”可进一步优化。三个清单即权力清单、责任清单、市场准入负面清单(内外资都包括)。诸如自贸区外商投资的负面清单要进一步压缩，权责清单要突出其特殊性，如涉及土地用途、未来规划的权力清单可以在保证安全的情况下进一步下放。

4.完善相关法律，提高法治化水平

目前，针对优化营商环境，我们已经有了不少法律法规，下一步要做的就是围绕营商环境梳理相关的法律法规，查缺补漏，尽快健全相关法律法规，出台细则，并做好法律法规之间的衔接工作，且要进一步提高相关法律的国际化水平。

5.制定统一标准，提高行政效率

尽快调研和制定优化权责清单梳理统一标准，权力下放统一标准，制定统一的行政事项名称。先统一同一个地区各部门的行业监管标准，将部门间不一致、互相打架的标准进行清理和规范；在一些缺少行业标准的领域逐步制定完善相关标准；在一些领域，地区之间可能因发展程度不同，监管标准会有所不同，很难一步到位，可优先在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等推进一体化发展的地区内部统一标准，促进内部要素的自由流通，促进信息的共享和一体化的监管和服务，等条件成熟时再出台大范围的统一标准。